II SA/Gl 376/24

II SA/Gl 376/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Artur Żurawik /przewodniczący/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M.S.(S.), J.S. (S.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2024 r. nr IFXIV.7840.4.21.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2024 r., nr IFXIV.7840.4.21.2023 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty R. (dalej "Starosta" lub "Organ I instancji") z 30 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ I instancji, w związku z wnioskiem z 6 kwietnia 2023 r. J. S. i M. S. (dalej "Skarżący" lub "Inwestorzy"), decyzją z 30 czerwca 2023 r. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę magazynu płaskiego na płody rolne (silosu) na działce nr [...] w B. ul. [...].
Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 35 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał chronologicznie czynności podejmowane w sprawie. Następnie wyjaśnił, że dokonał weryfikacji przedłożonego projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla działki objętej inwestycją obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r. numer [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmujący obszar położony w sołectwie B. przy ulicy [...] (Dz. U. [...] z [...] r. poz. [...]; dalej "m.p.z.p."). Po analizie m.p.z.p. Organ I instancji doszedł do wniosku, że fragment działki na którym projektowana jest inwestycja oznaczony jest symbolem 1.RN z przeznaczeniem podstawowym określonym jako tereny rolnictwa oraz przeznaczeniem dopuszczalnym określonym jako budowle i urządzenia obsługi gospodarki rolnej. Dla obszaru tego w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania oraz wskaźników zagospodarowania ustalono zakaz zabudowy kubaturowej. Przedmiotowy magazyn na płody rolne to pomieszczenie magazynowe o powierzchni wewnętrznej 795,5 m2 zaprojektowane jako hala o długości 42,18 m, szerokości 19,43 m i wysokości 8,34 m. Zdaniem Starosty projektowana inwestycja stanowi obiekt kubaturowy.
Postanowieniem z 2 czerwca 2023 r. zobowiązano Inwestorów do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, w szczególności do dostosowania zakresu inwestycji do wymogów obowiązującego m.p.z.p. z uwzględnieniem zakazów w nim zawartych. Dokumentacja nie została uzupełniona w wyznaczonym terminie, zgodnie z ww. postanowieniem. Pełnomocnik Inwestorów oświadczył, że planowana inwestycja dostosowana jest do wymogów obowiązującego m.p.z.p. gdyż obejmuje budowlę obsługi gospodarki rolnej.
W odwołaniu od decyzji Skarżący wskazali, że planowana inwestycja zgodna jest zarówno z § 15 pkt 2, jak i § 15 pkt 3 m.p.z.p. Przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest budowa magazynu płaskiego na płody rolne – silosu. W przepisach p.b. ustawodawca nie zawarł definicji magazynu płaskiego na płody rolne – silosu, a nadto przepisy p.b. nie odsyłają do żadnego innego aktu ustawowego zawierającego przedmiotową definicję. Należy jednak uznać, że cechą charakterystyczną silosu jest pojemność, a nie objętość.
Objętość wyznacza wartość kubatury brutto, zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). W przepisach brak jest innej definicji kubatury, wobec czego ustalenia wskazane w § 15 pkt 3 m.p.z.p. należy interpretować zgodnie z definicją z § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Zgodnie z art. 7a k.p.a. wątpliwości co do treści normy prawnej powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Pojęcie budowli rolniczych zostało zdefiniowane w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 297). Zgodnie z tym przepisem budowle rolnicze to m. in. silosy na zboże i paszę. Należy zatem uznać, że m.p.z.p. dopuszcza budowę silosów na co wprost wskazuje zwrot "wznoszenie budowli i urządzeń obsługi gospodarki rolnej".
Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że kluczową w rozpoznawanej sprawie jest kwestia czy magazyn płaski na płody rolne (silos) stanowi zabudowę kubaturową, a tym samym czy podlega obowiązującemu na terenie inwestycyjnym zakazowi zabudowy kubaturowej z § 15 pkt 3 m.p.z.p.
Zgodnie z m.p.z.p. na obszarze działki [...], na której planowana jest inwestycja, występują tereny o oznaczeniach: 1MNW (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej), 1ZPW i 2ZPW (tereny zieleni urządzonej w postaci ciągów zieleni w tym izolacyjnej towarzyszących terenom mieszkaniowym, produkcji rolniczej i hodowlanej), 1.RN (tereny rolnictwa), a także 1.RZP (tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). Obiekt zaprojektowano na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1.RN – tereny rolnicze.
Wojewoda podkreślił, że ocena zgodności z prawem inwestycji nie powinna przebiegać w oparciu o jego kwalifikację i nazewnictwo określone przez inwestora, lecz powinna zostać skontrolowana przez organ wydający decyzję i być dokonana w oparciu o zawarty w dokumentacji projektowej zakres inwestycji. Po analizie projektu budowlanego Wojewoda podziela wnioski Starosty, iż projektowany magazyn winien być uznany za obiekt kubaturowy. W ocenie Organu odwoławczego projektowany magazyn jest klasyczną formą magazynu prostokątnego wolnostojącego posadowionego na gruncie za pomocą stóp fundamentowych, stanowiący halę, który w rzeczywistości jest budynkiem, nie zaś budowlą bez względu na jego przeznaczenie (składowanie płodów rolnych) oraz nazewnictwo zasugerowane przez projektanta. Ponadto Wojewoda podkreślił, że skoro magazyn płaski (silos) posiada wszystkie parametry pozwalające obliczyć jego kubaturę, tj. długość, szerokość i wysokość, to stanowi to wytyczną do zakwalifikowania tego obiektu jako zabudowę kubaturową.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że oba parametry pojemności oraz objętości dla silosu mogą występować jednocześnie jako parametry równorzędne, wzajemnie dopełniające charakterystykę obiektu w zależności od specyfiki obiektu. Niemniej jednak fakt, że projektowany magazyn płaski posiada parametr pojemności nie świadczy o tym, że nie można obliczyć jego kubatury. Oba te parametry służą innym celom informacyjnym. Z faktu, iż parametrem charakterystycznym dla silosu jest pojemność nie można wywieść, że silos nie stanowi zabudowy kubaturowej. Z m.p.z.p. wynika, że na terenie planowanej inwestycji dopuszczalne jest wznoszenie budowli i urządzeń obsługi gospodarki rolnej, ale takich, które nie będą stanowiły zabudowy kubaturowej.
Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że na działce nr [...], na której Inwestorzy zamierzają wybudować magazyn płaski, m.p.z.p. przewiduje obszar oznaczony symbolem 1.RZP o przeznaczeniu – tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, z przeznaczeniem dopuszczalnym pod zabudowę zagrodową, na którym to obszarze nie wprowadzono żadnych form zakazu zabudowy oraz na którym budynki oraz budowle służące utrzymaniu oraz obsłudze gospodarki rolnej mogą być realizowane.
Pismem z 14 lutego 2024 r. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego, a to:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b poprzez dokonanie błędnej oceny zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji m.p.z.p.;
2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Skarżących pojawiających się wątpliwości co do treści przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji m.p.z.p., w szczególności w zakresie zasad lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem 1.RN obiektów związanych z obsługą gospodarki rolnej;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie;
- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślili, że silos nie posiada parametru objętości, tylko pojemność, co nie jest pojęciem równoznacznym. W ocenie Skarżących definicja z § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie znajduje uzasadnienia do budowli o charakterze rolniczym, które objęte są regulacjami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 81; dalej "rozporządzenie z 7 października 1997 r.").
Skarżący zwrócili uwagę, że m.p.z.p. z jednej strony dopuszcza możliwość realizacji na spornym terenie budowli obsługi gospodarki rolnej (§ 15 pkt 2 m.p.z.p.), a zatem m. in. budowli rolniczych w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 7 października 1997 r., do których zalicza się także silosy na zboże i pasze. Natomiast w kolejnym punkcie (§15 pkt 3) m.p.z.p. stwierdza, że na tym terenie obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Tymczasem według definicji pojęcia obiekt kubaturowy przyjętej przez organy, właściwie każda budowla związana z obsługą gospodarki rolnej (może poza płytą na obornik) stanowi obiekt kubaturowy i z tego względu jej realizacja byłaby niedopuszczalna na tym terenie. Lokalizacja zabudowy na części działki oznaczonej symbolem 1.RZP nie jest możliwa, gdyż jest to teren podmokły, a dodatkowo znajduje się w strefie oddziaływania odorowego położonej na sąsiedniej nieruchomości chlewni.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 17 stycznia 2025 r. Skarżący dodatkowo wyjaśnili, że organy pominęły fakt, że są oni rolnikami. Tymczasem ustawa o ochronie gruntów rolnych ich jako rolników nie obowiązuje, co wynika z jej treści, a więc zakaz zabudowy nie dotyczy rolników i budowy obiektów rolniczych. Zaznaczyli, że została wydana decyzja z 24 maja 2023 r. na budowę zjazdu i postawienie płotu wzdłuż działki Skarżących, do budowy których Skarżący przystąpią wiosną 2025 r. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z: artykułu prof. UJ Katarzyny Małysy-Sulińskiej pt. "Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiata a reglamentacja jego budowy"; decyzji Wójta Gminy K. z 24 maja 2023 r., nr [...] o zezwoleniu Skarżącym na wykonanie zjazdu zwykłego o klasie funkcjonalnej "E" do projektowanej wiaty na płody rolne i maszyny rolnicze oraz magazynu płaskiego na płody rolne – silos, na działce nr [...] z drogi gminnej ul. [...] – działka nr [...] w m. B.; decyzji Wójta Gminy K. z 8 lutego 2024 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2024. Skarżący wnieśli także o powołanie prof. UJ Katarzyny Małysy-Sulińskiej w charakterze biegłego.
Na rozprawie 7 lutego 2025 r. pełnomocnik Skarżących cofnął wniosek dowodowy o powołanie biegłej, podtrzymując pozostałe wnioski dowodowe zgłoszone przez Skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b.).
Stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 p.b. obliguje organ do nałożenia obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie, a brak usunięcia nieprawidłowości powinien skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.). W razie zaś spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Realizacja przez organ architektoniczno-budowlany obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a.
Zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zgodności inwestycji Skarżących z postanowieniami m.p.z.p.
Organy ustaliły, że magazyn płaski na płody rolne (silos) zaprojektowano na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1.RN. Dla terenu o symbolu 1.RN w m.p.z.p. przyjęto, że jego przeznaczeniem podstawowym są tereny rolnictwa, zaś dopuszczalnym – budowle i urządzenia obsługi gospodarki rolnej (§ 15 pkt 1 i 2). W zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania oraz wskaźników zagospodarowania na terenie tym ustalono zakaz zabudowy kubaturowej (§ 15 pkt 3).
Organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. Projektowany magazyn płaski na płody rolne (silos) jest budynkiem i stanowi obiekt kubaturowy. Wobec tego realizacja inwestycji na wskazanym przez Inwestorów fragmencie działki inwestycyjnej oznaczonej w m.p.z.p. symbolem 1.RN jest niemożliwa z uwagi na zakaz zabudowy kubaturowej wynikający z § 15 pkt 3 tego planu.
Natomiast zdaniem Skarżących projektowany magazyn jest budowlą rolniczą (silosem), a jej cechą charakterystyczną jest pojemność, a nie objętość. Wobec tego nie stanowi ona obiektu kubaturowego i nie jest objęta zakazem z § 15 pkt 3 m.p.z.p. M.p.z.p. w § 15 pkt 2 dopuszcza lokalizowanie na terenie oznaczonym symbolem 1.RN budowli i urządzeń obsługi gospodarki rolnej. Interpretacja zapisów m.p.z.p. przyjęta przez organy prowadzi do nieakceptowalnych i nieracjonalnych skutków. W § 15 pkt 2 m.p.z.p. zezwolono na wznoszenie budowli i urządzeń gospodarki rolnej, a zatem zakaz z § 15 pkt 3 m.p.z.p. ich nie obejmuje. Ponadto na terenie rolniczym Skarżący mają prawo zabudowy obiektami budowlanymi służącymi produkcji rolniczej. Przeciwne stanowisko skutkuje wewnętrzną sprzecznością postanowień m.p.z.p. W myśl art. 7a k.p.a. wątpliwości i rozbieżności dotyczące przepisów prawa powinny być rozstrzygane na korzyść strony.
W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że złożony przez Skarżących projekt budowlany jest niezgodny z § 15 pkt 3 m.p.z.p. Starosta, po uprzednim wezwaniu Inwestorów (postanowieniem z 2 czerwca 2023 r.) do dostosowania zakresu inwestycji do wymogów obowiązującego m.p.z.p., wobec braku prawidłowego uzupełnienia dokumentacji projektowej, prawidłowo orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zaś Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Starosty uznając, że odpowiada ona prawu.
Uzasadniając powyższe stanowisko należy w pierwszej kolejności wskazać, że co prawda projektant ponosi pełną odpowiedzialność za projekt budowlany pod względem rozwiązań konstrukcyjnych i technicznych, to jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek merytorycznej oceny (także w aspekcie techniczno-budowlanym), czy projekt zagospodarowania działki lub terenu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2009 r., II OSK 1727/07 i 23 marca 2016 r., II OSK 1833/14, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Skoro w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy architektoniczno-budowlane obowiązane są uwzględniać reguły postępowania administracyjnego, to niewątpliwie w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez projektanta. Z uwagi na ustalenia m.p.z.p. obowiązującego na terenie projektowanej inwestycji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne było zatem wyjaśnienie, czy planowany obiekt budowlany stanowi zabudowę kubaturową.
Z projektu budowlanego wynika, że obejmuje on budowę magazynu płaskiego (parterowego), niepodpiwniczonego, wolnostojącego, w kształcie prostokąta o wymiarach 42,18 m (długość), 19,43 m (szerokość) i 8,34 m (wysokość) i pojemności powyżej 100 ton. Projekt zakłada posadowienie obiektu na ławach fundamentowych, wykonanie go w konstrukcji stalowej słupowej ze ścianami (żelbetonowymi – w dolnej części i z blachy falistej – w górnej części) i dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową. Organy prawidłowo zakwalifikowały projektowany obiekt jako budynek, a nie budowlę, gdyż spełnia on przesłanki uznania go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., tj. będzie trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać będzie fundamenty i dach.
Jednocześnie w sprawie nie jest sporne, że działka nr [...] przy ul. [...] w B., na której Skarżący planują zrealizować zamierzone przedsięwzięcie, objęta jest przepisami m.p.z.p. Wprawdzie postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte 6 kwietnia 2023 r. (art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 p.b.), a m.p.z.p. wszedł w życie 2 czerwca 2023 r. to jednak nie ulega wątpliwości, że organy zobowiązane były uwzględnić ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania. Aktualnie obowiązujący m.p.z.p. nie przewiduje przepisów przejściowych, które umożliwiałyby stosowanie w odniesieniu do inwestycji objętej wnioskiem Skarżących zasad wynikających z wcześniej obowiązującego planu.
Planowana inwestycja znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej w m.p.z.p. symbolem 1.RN. W § 8 pkt 2 m.p.z.p. ustalono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dla terenów oznaczonych symbolem ZPW oraz RN ustalono zakaz zabudowy. Natomiast w rozdziale 3 m.p.z.p., zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, dla terenu o symbolu 1.RN przyjęto następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe – tereny rolnictwa; 2) przeznaczenie dopuszczalne: budowle i urządzenia obsługi gospodarki rolnej; 3) w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania oraz wskaźników zagospodarowania ustala się zakaz zabudowy kubaturowej. Przeznaczeniem podstawowym jest w myśl § 4 pkt 8 m.p.z.p. takie przeznaczenie terenu, które przeważa powierzchniowo i funkcjonalnie na danej działce budowlanej lub na danym terenie (w sytuacji, w której teren nie stanowi działki budowlanej). Przez przeznaczenie dopuszczalne należy natomiast rozumieć rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który został dopuszczony na danym terenie wyznaczonym planem jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego na warunkach określonych w planie – do 50% (§ 4 pkt 9 m.p.z.p.).
W m.p.z.p. nie zdefiniowano pojęcia zabudowy kubaturowej ani obiektu kubaturowego. Pojęcie zabudowy kubaturowej nie posiada również definicji normatywnej. W takiej sytuacji interpretując postanowienie § 15 pkt 3 m.p.z.p., użyte w nim pojęcie "zabudowy kubaturowej" należy definiować przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, przypisując mu znaczenie jakie ma ono w języku potocznym. W znaczeniu potocznym o obiekcie kubaturowym można mówić w odniesieniu do obiektu posiadającego objętość mierzoną w m3. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym pojęcie zabudowy kubaturowej odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, dla których można obliczyć objętość. Obiekt kubaturowy to zatem nic innego jak budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2010 r., II SA/Gl 77/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 lutego 2014 r., II SA/Kr 1527/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2022 r., II OSK 399/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 lipca 2023 r., II SA/Rz 361/23 – opubl. w CBOSA).
Należy zatem stwierdzić, że projektowany przez Skarżących obiekt budowlany stanowi bryłę geometryczną, która posiada wszystkie parametry niezbędne do obliczenia jej objętości. Zatem stanowi on obiekt kubaturowy, wpisujący się jednocześnie w pojęcie zabudowy kubaturowej. Trafnie zatem uznały organy obu instancji, że brak jest zgodności realizacji obiektu z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. z uwagi na zakaz zabudowy kubaturowej dla terenu 1.RN, który wynika z § 15 pkt 3 tego planu. Zaś z faktu, że projektowany magazyn na płody rolne posiada parametr pojemności nie można wywieść, że nie posiada on parametru objętości i nie stanowi obiektu kubaturowego.
Skarżący błędnie interpretują normy prawne wynikające z § 15 pkt 1-3 m.p.z.p. wskazując, że zakaz zabudowy kubaturowej nie dotyczy budowli i urządzeń obsługi gospodarki rolnej. Zawarty w § 15 punkt 2 nie stanowi wyjątku od reguły ustanowionej w punkcie 3 tego paragrafu. Postanowienie § 15 m.p.z.p. składa się z trzech odrębnych punktów, które określają szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1.RN. W pkt 1 wskazano na przeznaczenie podstawowe jakim są tereny rolnictwa, w pkt 2 dopuszczono lokalizację budowli i urządzeń obsługi gospodarki rolnej, a w pkt 3 wprowadzono zakaz zabudowy kubaturowej. W § 15 m.p.z.p. zakazano zatem zabudowy kubaturowej, zezwalając jednocześnie na zabudowę budowlami i urządzeniami obsługi gospodarki rolnej, które nie są objęte zakazem z pkt 3, czyli nie stanowią zabudowy kubaturowej. Z zestawienia powyższych postanowień m.p.z.p. w sposób jednoznaczny i wyraźny wynika zakaz realizacji zabudowy kubaturowej na terenie 1.RN. Zakaz ten odnosi się do każdego obiektu kubaturowego, a zatem obejmuje również budowle obsługi gospodarki rolnej. Należy podkreślić, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19, opubl. w CBOSA).
Zdaniem Skarżących ustalenie w § 15 pkt 1 m.p.z.p. przeznaczenia podstawowego terenu 1.RN jako tereny rolnictwa nie oznacza samo przez się zakazu jego zabudowy obiektami budowlanymi służącymi produkcji rolniczej. Skarżący pomijają jednak, że m.p.z.p. w punkcie 3 § 15 wprowadza wyraźny zakaz zabudowy kubaturowej. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem podstaw do odwoływania się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wydanych na tle tej ustawy orzeczeń sądowych. W sytuacji, gdy plan wprowadza zakaz zabudowy kubaturowej na terenach rolnictwa nie znajduje zastosowania przyjęty w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia.
W konsekwencji uznać trzeba, że organy obu instancji dokonały właściwej wykładni przepisów m.p.z.p. i prawidłowo odmówiły wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Za niezasadne należy zatem uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów p.b. i związane z nimi zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o regulację art. 7a § 1 k.p.a. to z przyczyn podanych wyżej nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia przedłożone przez Skarżących decyzje, zapadłe w innym przedmiocie niż kontrolowana decyzja, i to w sytuacji, gdy każdą sprawę administracyjną należy oceniać indywidualnie w zależności od jej stanu faktycznego i prawnego. Nadto rozstrzygnięcia te nie zostały poddane kontroli sądowej.
Odnosząc się do zawartych w piśmie procesowym z 17 stycznia 2025 r. wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Przy czym przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, opubl. w CBOSA).
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w ramach postępowania sądowego, zainicjowanego skargą na decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia budowę ze względu na brak zgodności realizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podlega kontroli sądowej sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako, że nie stanowi on aktu wydanego lub podjętego w granicach rozpoznawanej sprawy (art. 134 i art. 135 p.p.s.a.). Skarżący mają natomiast możliwość kwestionowania zapisów m.p.z.p. w odrębnym postępowaniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.