II SA/Gl 371/24

II SA/Gl 371/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9x ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.V/428/206/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. nr [...] Burmistrz C. nałożył na R. Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 17 321,35 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. W uzasadnieniu organ administracji przytoczył podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia. Wskazał również, że spółka odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy C. na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej pod nr [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. Przedsiębiorca działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Jak wskazał organ łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przez przedsiębiorcą wyniosła 64,2586 Mg, natomiast łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych wyniosła 499,5800 Mg. Tym samym do osiągnięcia wymaganego 25 % poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych przedsiębiorcy zabrakło 60,6490 Mg odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Pismami z dnia 2 czerwca 2023 r. oraz z dnia 19 czerwca 2023 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego oraz o możliwości zapoznania się, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W wyznaczonym terminie strona złożyła pismo wyjaśniające z prośbą o umorzenie postępowania lub o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, na podstawie art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Spółki nie ma ona wpływu na właścicieli nieruchomości, a co za tym idzie, nie odpowiada za ilość oraz jakość odbieranych odpadów komunalnych, które przekazuje do instalacji oraz na teren prowadzonych przez siebie punktów.
Organ zauważył co następuje zgodnie z art. 189f § 1 ustawy, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Organ wskazał, że podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości musi tak organizować swoją działalność, by móc wywiązać się z ciążących na nim obowiązków, podmiot ma zatem znać przepisy prawne oraz wypełniać ciążące na nim obowiązki, w tym brać między innymi pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Osiągniecie poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej, a przedsiębiorca, który podejmuje się tego rodzaju działalności, aby uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoją pracę, aby wymagany poziom uzyskać. Ponadto w celu zabezpieczania swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów podmiot powinien w taki sposób konstruować umowy z przedsiębiorcami, którzy prowadzą działalności gospodarcze na terenie gminy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania ustawowego poziomu recyklingu np. poprzez oferowanie korzystniejszych cen za odbiór odpadów segregowanych. Spółka nie wykazała jakie czynności podjęła, by ustawowy poziom osiągnąć. Nie przedstawiła dowodów na to, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu, bądź dowodów, że nie ponosi odpowiedzialności za taki stan rzeczy. Strona między innymi w 2022 r. ani razu nie poinformowała Burmistrza C. o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, do czego zobowiązuje przedsiębiorcę art. 6ka ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Strona miała zatem narzędzie prawne, umożliwiające poinformowanie burmistrza o problemach z odbiorem odpadów selektywnych z nieruchomości niezamieszkałych, ale tego nie uczyniła.
Działając przez profesjonalnego pełnomocnika spółka złożyła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła w nim organowi I instancji naruszenie
1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 29 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną, przez co zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności błędnym uznaniu, że odwołująca miała wpływu na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 (dalej jako; "u.c.p.g."),
- niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że odwołująca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., i przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne,
- pominięciu wyjaśnień złożonych przez odwołującą w piśmie z dnia 22 czerwca 2023 r.,
- niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniona okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki,
- niezastosowaniu przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Odwołującej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,
- nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że odwołująca spełniła wszystkie przesłanki do zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej,
- pominięciu okoliczności, że Gmina C. uzyskała za rok 2022 r. wymagane prawem poziomy, które wynosiły 27,9% przy wymaganych 25 %, a więc wbrew twierdzeniom Gminy braku związku pomiędzy nieosiągnięciem poziomów przez odwołującą, a ryzykiem nałożenia na Gminę kary przez WIOŚ,
- błędnym uznaniu, że brak uzyskania poziomu przez spółkę niesie za sobą społeczne niebezpieczeństwo, polegające między innymi na nieosiągnięciu przez Polskę określonych celów recyklingu zakładanych przez wspólnotę europejską podczas gdy do statystyk ogólnopolskich stosuje się poziomy uzyskane przez poszczególne gminy, a nie poszczególnych przedsiębiorców, a Gmina C. jako całość uzyskała wymagane prawem poziomy,
- błędnym uznaniu, że nieosiągnięcie przez odwołującą poziomów może skutkować nałożeniem na Gminę przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy taka kara nie może zostać nałożona, gdyż Gmina C. uzyskała wymagane poziomy recyklingu,
- błędnym przyjęciu, że Gmina C. w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy Gmina nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego,
- błędnym przyjęciu, że różnica w wysokości poziomu osiągniętego przez spółkę wynosząca nieco ponad 12 % nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa, podczas, gdy z całą pewnością stanowi to znikome naruszenie, a poza tym przy ocenie znikomości należy brać pod uwagę inne kryteria,
- błędnym przyjęciu, że fakt nieosiągnięcia poziomów w ubiegłym roku determinuje brak spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, podczas gdy ubiegłe lata nie mogą mieć wpływu na spełnienie tej przesłanki, a tylko potwierdzają problemy, które występują w gminie, za które odwołująca w żadnym wypadku nie może ponosić odpowiedzialności,
- błędnym przyjęciu, że odwołująca może skonstruować umowy z właścicielami nieruchomości w sposób zapewniający gwarancję osiągnięcia wymaganych poziomów, podczas, gdy Odwołująca jako podmiot wyłącznie odbierający odpady nie ma wpływu na jakość zbieranych odpadów,
- braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f §3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na spółkę obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającego z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.,
- błędnym przyjęciu, że w orzecznictwie nie ma jednolitości co do kwestii możliwości stosowania regulacji z działu IV Kodeksu postępowania administracyjnego (administracyjne kary pieniężne) w odniesieniu do kar z art. 9x ust. 2 pkt ł ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podczas gdy kwestia ta została uregulowana uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., która to została załączona do pisma wyjaśniającego odwołującej,
- błędnym przyjęciu, że fakt, iż spółka jest podmiotem profesjonalnie trudniącym się wywozem odpadów komunalnych przesądza o tym, że naruszenia prawa nie można uznać za znikomy, podczas, gdy jest to okoliczność nie mająca żadnego związku z określaniem stopnia naruszenia prawa,
- błędnym przyjęciu, że odwołująca nie wykazała, że nie osiągnęła wymaganych poziomów z przyczyn od siebie niezależnych, podczas gdy spółka złożyła w tym zakresie obszerne wyjaśnienia, z których wprost ta okoliczność wynikała,
- błędnym przyjęciu, że fakt nieosiągnięcia poziomów w 2021 r. wpływa na niespełnienie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, podczas, gdy okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, co potwierdzają najnowsze decyzje wydane przez SKO w całej Polsce,
- braku wyjaśnień, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki, a także czy podjęła jakąkolwiek próbę wyliczenia danych ile kompostu faktycznie udaje się wytworzyć właścicielom nieruchomości z bioodpadów, które wyrzucają do kompostownika.
3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § l, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu odwołującej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,
4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu I instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej,
5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na odwołującą,
6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9g u.c.p.g., poprzez uznanie, że odwołująca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy,
7) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 u.c.p.g., poprzez uznanie, że odwołująca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy nie miała ona wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne,
8) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z art. 189f §2 ust.2 KPA poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i braku rozważenia możliwości zobowiązania spółki do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, że zarówno ustalenia Burmistrza C., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Wskazało, że zgodnie z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów;
1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust.
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1.
3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a.
Nieosiągnięcie powyższych poziomów jest sankcjonowane karą pieniężną wymierzaną na podstawie art. 9x ust 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art.9g ustawy, polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku przewidziana w art. 9x ust. 2 ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.
Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach.
Odnosząc się do argumentu niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do jego zastosowania. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że zastosowanie przepisu art. 189 § ł pkt ł kpa wymaga aby spełnione były łącznie dwie przesłanki tj. waga naruszenia jest znikoma i strona zaprzestała naruszenia prawa. Oceniając wystąpienie przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brak pod uwagę całokształt okoliczności jednak decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Dokumenty zgromadzone w rozpatrywanej sprawie wskazują, że odwołującej spółce brakowało 12,14% do osiągnięcia wymaganego 25% poziomu recyklingu. Z powyższego wynika, że Spółka nie osiągnęła niewiele ponad połowę wymaganego poziomu recyklingu. Wartości powyższe nie świadczą w ocenie Kolegium o znikomej wadze naruszenia prawa. Brak spełnienia przesłanki pierwszej powoduje, że zbędne jest rozpatrywanie przesłanki drugiej.
Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny.
Kolegium równie nie podzieliło zarzutu braku zastosowania sprawie art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a.. Zgodnie z ww. przepisami w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa łub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domaga się w niej bądź uchylenia decyzji organów obu instancji, bądź organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zawnioskowała również o przeprowadzenie dowodu:
- z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez skarżącą, czy Skarżąca miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2022 r.,
- z treści kilku decyzji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oeaz organów wykonawczych gmin.
W swej skardze spółka zarzuciła SKO w Bielsku-Białej:
a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (dalej jako: "u.c.p.g.") oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia,
- niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji,
- niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g u.c.p.g., podczas gdy kwestią istotną w sprawie pozostaje to, jaki poziom odzysku uzyskuje się z poszczególnych frakcji odpadów oraz w jakich ilościach poszczególne frakcje odpadów były przekazywane przez właścicieli nieruchomości skarżącej, co wprost wpływa na możliwość osiągnięcia tzw. poziomów odzysku,
- niezastosowaniu przez organy przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,
- pominięciu przez organy okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w roku 2008,
- nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma,
- błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy w działaniu spółki,
- błędnym przyjęciu, że różnica w wysokości poziomu osiągniętego przez spółkę wynosząca nieco ponad 12 % nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa, podczas, gdy z całą pewnością stanowi to znikome naruszenie, a poza tym przy ocenie znikomości należy brać pod uwagę inne kryteria,
- pominięciu okoliczności, że Gmina C. uzyskała za rok 2022 r. wymagane prawem poziomy, które wynosiły 27,9% przy wymaganych 25 %, a więc wbrew twierdzeniom Gminy braku związku pomiędzy nieosiągnięciem poziomów przez skarżącą, a ryzykiem nałożenia na Gminę kary przez WIOŚ,
- błędnym przyjęciu, że skarżąca mogła zorganizować przedsiębiorstwo w taki sposób, by osiągnąć wymagane poziomy, podczas gdy wykonała ona wszystkie obowiązki w sposób należyty, a nieosiągnięcie poziomów nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej,
- błędnym przyjęciu, że argumentacja skarżącej dotycząca braku winy jest niezasadna,
- błędnym przyjęciu, że okoliczność iż gmina nie poniosła żadnych strat z tytułu sposobu zbierania odpadów przez spółkę nie przesądza o możliwości odstąpienia od kary, podczas gdy jest to okoliczność, która potwierdza brak zawinienia w działaniu skarżącej a tym samym przemawia za zastosowaniem instytucji odstąpienia od nałożenia kary,
- braku rozważań w zakresie wystąpienia przesłanki znikomego naruszenia prawa,
b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,
c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organów administracji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej,
d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą i uznaniu, że fakt, iż skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania,
e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone,
f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. oraz 9x ust. 3 u.c.p.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy Skarżąca nie miała wpływu na ich nie osiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne,
g) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium wydana w przedmiocie nałożenia na spółkę pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obecnie Dz. U. z 2024 r. 399 – dalej "u.c.p.g.") w związku z nieosiągnięciem przez skarżącą w 2022 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, której strona nie kwestionuje. Skarżąca kwestionuje natomiast zaistnienie podstaw do wymierzenia jej powyższej kary, wskazując na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynikał z przyczyn od spółki niezależnych. Tym samym spółka w swoim przekonaniu podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2022 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 ustawy. Nie ma natomiast wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości.
Zdaniem spółki, w tych okolicznościach, zaistniały również podstawy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary. W przekonaniu spółki bowiem, w okolicznościach sprawy waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy, zwłaszcza w kontekście osiągnięcia z nadwyżką przez Gminę T. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych.
Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w Przepisach ustawy. Zatem w świetle przytoczonego przepisu, to na skarżącej, jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przy czym poziom ten został określony w ustawie i przepisach wykonawczych. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
W świetle treści tych przepisów nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność spółki zatem za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć.
W sprawie niniejszej nie jest sporne, że spółka nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy. Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu - z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.
Podstawy prawnej dla takiego miarkowania nie można poszukiwać też w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się skarżąca. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Niemniej jednak zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) przesłanek wymiary kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny.
Tu należy odnieść się łącznie do wszystkich szczegółowych zarzutów skargi dotyczących braku możliwości realizacji przez skarżącą obowiązków wynikających z ustawy oraz zawartych z właścicielami nieruchomości umów. Nie jest rolą Sądu, a tym bardziej organów administracji dokonywanie oceny udatności przyjętych przez prawodawcę rozwiązań prawnych. Ustawodawca przyjął określony model gospodarowania odpadami komunalnymi, wraz z instrumentami służącymi zapewnieniu celu środowiskowego. W oparciu o powyższe przepisy organy administracji podejmują przewidziane w ustawie rozstrzygnięcia nie wdając się w ich ocenę. A sąd administracyjny kontroluje, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają przepisom prawa.
Jak wcześniej wspomniano przesłanką wymierzenia kart na podstawie art. 9x u.c.p.g. jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna. W tym przypadku chodzi o nieosiągnięcie odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu. Organy nie są władne badać przyczyn takiego stanu a tym bardziej zawinienia przez zobowiązanego. Jak trafnie podniosły organy administracji skarżąca, jako podmiot profesjonalny, jest zobowiązana do takiego zaplanowania swojej działalności, ażeby osiągnąć cel określony w ustawie. Ma ku temu stosowną wiedzę oraz narzędzia prawne. Jednakże w rozpatrywanej sprawie nie podjęła działań zmierzających do osiągnięcia celów określonych w ustawie i zawartych umowach. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 ustawy "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości". W rozpatrywanej sprawie ani jedno takie zawiadomienie do Burmistrza C. nie wpłynęło. Dlatego też Sąd uznaje wszystkie zarzuty skargi dotyczące zasadności i prawidłowości wymierzenia kary za nieuzasadnione.
W ocenie składu orzekającego brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten, w odróżnieniu do art. 189d k.p.a., ma zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa ta bowiem nie zawiera regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Stanowisko takie zawarte zostało w uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, w której wyrażono pogląd, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę masę odpadów niepoddanych odzyskowi i recyklingowi, nie można uznać naruszenia prawa za znikome. Biorąc pod uwagę inne sprawy skarżącej oraz formułowane stanowisko, że osiągnięcie określonego poziomu odzysku i recyklingu jest niemożliwe, nieuzasadniony jest pogląd, że zaprzestała ona naruszenia prawa,
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.