II SA/Gl 371/23

II SA/Gl 371/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 22, art. 28 ust. 5
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 633
art. 147 ust. 2
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi J.P.(P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/465/2021/1021/10492/BL w przedmiocie kierunku rekultywacji gruntu rolnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sygn. akt[...] , w sprawie z powództwa M. S. i S. P., zwanych dalej uczestnikami postępowania, oraz J. P., zwanego dalej skarżącym, przeciwko Kompanii Węglowej S.A. w K. Kopalni Węgla Kamiennego "[...] t", zobowiązano Kompanię Węglową S.A. w K. do wykonania rekultywacji gruntów rolnych położonych w C. przy ul. [...] nr[...] , działki nr:[...], [...], [...], i[...], zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 1) oraz umorzono postępowanie w zakresie rekultywacji działki nr [...] (pkt 2). Z kolei Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z dnia [...]sygn. akt[...], w sprawie z wniosku uczestników postępowania oraz skarżącego, będących wierzycielami, umocował ich do wykonania wyroku z 2006 r. na koszt dłużnika Kompanii Węglowej S.A. w K. Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w B. W pkt 2 tego postanowienia przyznano od dłużnika na rzecz wierzycieli solidarnych kwotę 7.695.967,56 zł potrzebną do wykonania pkt 1 orzeczenia, które to postanowienie w tym zakresie zostało uchylone na mocy postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] sygn. akt[...].
Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2014 r. Kompania Węglowa S.A. w K. wystąpiła do Starosty [...]o wydanie decyzji o kierunku rekultywacji powyżej wskazanych gruntów, przedkładając przy tym stosowny projekt oraz dwie odrębne opinie biegłych rzeczoznawców.
W toku prowadzonego postępowania, w dniu 29 kwietnia 2016 r., P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. nabyła od Kompanii Węglowej S.A. w K. przedsiębiorstwo obejmujące 11 kopalń i 4 zakłady specjalistyczne, w tym m.in. KWK "[...] ". Z kolei w 2017 r., w wyniku przekształcenia P. Sp. z o.o. powstała P. S.A., będąca obecnie podmiotem zobowiązanym do rekultywacji.
W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotowe grunty były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) miasta M. (symbol RP - strefa produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Nadto, grunty te zostały określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne - łąki trwałe (Ł) klasy IV i V.
W sprawie zgromadzono również liczne opinie biegłych przedłożone przez strony postępowania, dotyczące zarówno samych gruntów, jak i stosunków hydrologicznych na tych gruntach.
W toku postępowania organ I instancji wydał uprzednio trzy decyzje określające kierunek rekultywacji gruntu rolnego, tj. decyzje z dnia 16 stycznia 2018 r., 30 sierpnia 2019 r. oraz 17 lutego 2020 r. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach każdą z tych decyzji uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na następujące okoliczności: rozpoznanie wniosku o ugodowe załatwienia sprawy, przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego, jak i ustalenie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości.
Organ I instancji podjął czynności zmierzające do ugodowego załatwienia sprawy. Jednakże wobec braku zgody jednej ze stron postępowania na takie zakończenie postępowania, do ugody nie doszło. Organ ustalił także, że zgodnie z wyrokiem z [...] przedsiębiorca górniczy usunął grunt mineralny z części działki nr [...] przeznaczonej do niwelacji i zeskładował go w zwał (pryzmę). Następnie organ I instancji wezwał właścicieli działek objętych rekultywacją do wskazania preferowanego kierunku i sposobu rekultywacji części działki nr [...] o pow. 0,41 ha, indywidualnej oceny użytku działek nr[...], [...], [...],[...]oraz wyjaśnienia czy kiedykolwiek występowali o korektę danych zawartych w ewidencji gruntów. Starosta wezwał również podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji do przedłożenia zweryfikowanego projektu w części działki o nr [...] (0,41 ha) i [...](0,10 ha) oraz do złożenia wyjaśnień dotyczących nagromadzonych na działce nr [...] niewielkich pryzm ziemi, który w wyniku tego wezwania przedłożył zweryfikowany projekt rekultywacji oraz wyjaśnił, iż pozostałe niewielkie pryzmy rozmieszczone w częściach skrajnych działki nr [...] nie zostały uformowane przez przedsiębiorstwo górnicze. Organ I instancji przeprowadził także dowody z opinii biegłych sporządzonych odrębnie przez M. T. oraz K. U., a następnie wobec powstałych rozbieżności wynikających z tych opinii, zlecił przeprowadzenie opinii R. K.
Po zakończeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. wyznaczył jako podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji gruntów obejmujących w części nieruchomości gruntowe o nr[...] (ok. 0,41 ha) oraz [...] (ok. 0,10 ha), położone w rejonie ul. [...] w C. (arkusz mapy 2, [...].) P. S.A. z siedzibą w K. i jako osoby umocowane do przeprowadzenia przedmiotowej rekultywacji na koszt obowiązanego do rekultywacji wskazał na właścicieli gruntów, tj. skarżącego i uczestników postępowania (pkt 1). W pkt 2 decyzji organ określił stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, które zobrazowane zostały na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Z kolei w ppkt 2 pkt 3 decyzji wskazano, że termin wykonania rekultywacji to 3 lata i 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nadto Starosta odmówił przeprowadzenia rekultywacji gruntów na działkach o nr:[...] , w części działki [...] oznaczonej na mapie literą D, [...], w części działki [...] oznaczonej na mapie literą A i B (pkt 4).
Jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 5 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 3, art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.g.r. oraz art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm.), zwanej dalej p.g.g.
W uzasadnieniu organ podał, że zarówno skarżący jak i uczestnicy w prowadzonym postępowaniu złożyli wiele uwag, wniosków oraz żądań. W odniesieniu natomiast do ostatniej decyzji kasacyjnej SKO, organ wskazał, że jeżeli kwestionuje się zgodność danych wynikających z ewidencji gruntów ze stanem faktycznym, to najpierw powinno się wystąpić o ich korektę, o którą to właściciele przedmiotowych gruntów jednak nie wystąpili.
W zakresie pkt 1 decyzji organ I instancji powołał się na wydane w sprawach cywilnych wyroki i postanowienia sądów, stwierdzając, że P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do przeprowadzenia rekultywacji.
Odnośnie pkt 2 decyzji organ przywołał przedłożone do sprawy opinie i podał, że wykazują one istnienie wpływu eksploatacji prowadzonej przez KWK "[...]" w B. na obniżenie terenu na przedmiotowych działkach w granicach od 0,2 do 1,2 m, a tym samym ze względu na niewielką miąższość utworów czwartorzędowych (ok. 4 m) i izolacyjny charakter utworów trzeciorzędowych (150 m) zalegającymi pod utworami czwartorzędowymi, dokonana eksploatacja spowodowała zmianę czwartorzędowego poziomu wodonośnego przez jego podniesienie. Starosta wskazał, że na wniosek skarżącego dołączono do akt dowód w postaci opinii hydrologicznej, z której to również wynika, iż przedmiotowe nieruchomości w wyniku działalności górniczej znalazły się w obszarze zagrożenia powodziowego. Organ zaznaczył, że faktu tego nie kwestionuje, jednak nie jest to przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania.
Dalej organ przywołał wszystkie przedłożone do sprawy opinie i je rozważył. Jednakże wobec treści art. 28 ust. 5 u.o.g.r. skupił się głównie na opiniach biegłych zleconych przez siebie w toku przedmiotowego postępowania. I tak:
- odnośnie opinii sporządzonej przez K. U., Starosta podał, że została ona sporządzona z zastosowaniem metody oceny nieruchomości rolnych i ich wpływu na wartość użytkową. Zgodnie z opisem autora opinii metoda ta opiera się na określeniu wartości użytkowej ziemi rolniczej na podstawie określonych grup czynników. W konsekwencji tego rzeczoznawca określił, iż utrata wartości użytkowej przedmiotowych gruntów rolnych waha się w przedziale od 15% do 16,07%. Stwierdził przy tym, iż aktualny stan wycenianych działek poddaje w wątpliwość konieczność ich rekultywacji. Opinia została sporządzona w oparciu o wizualne oględziny (dokumentacja fotograficzna) nieruchomości przeprowadzone w październiku 2018 r.
- kolejną opinię w październiku 2018 r. sporządziła M. T. Rzeczoznawca ustaliła utratę wartości użytkowej gruntu na poziomie: działka nr [...] - 60%, działka nr [...] - 80%, działka nr [...]- 30 %, działka nr [...]- 30% w oparciu o wizualne oględziny (dokumentacja fotograficzna) nieruchomości przeprowadzone w październiku 2018 r. Biegła uwzględniła także wydajność siana dla danej klasy gleb na poszczególnych działkach.
- wobec powstałych rozbieżności, w czerwcu 2019 r. została zlecono kolejna opinia, tym razem R. K., który miał za zadnie ocenić uprzednio sporządzone opinie. W dniu 24 kwietnia 2019 r. przeprowadził on badania terenowe oparte na metodyce stosowanej podczas przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji grantów w celu określenia aktualnej wartości użytkowej gruntów. Na podstawie różnic pomiędzy klasą gruntów określoną w ewidencji gruntów i budynków oraz zawartą w materiałach archiwalnych (mapa klasyfikacyjna sporządzona przed wystąpieniem szkód), a klasą gruntów ustaloną na podstawie aktualnych badań, określono dla każdej działki stopień utraty wartości użytkowej gruntów wyrażony w procentach. W tym celu, na analizowanych działkach, w miejscach reprezentatywnych, wykonano 8 odkrywek glebowych, w których zbadano profil do głębokości 150 cm. R. K. opisał profile glebowe oraz pobrał próbki gleby do analiz (z poszczególnych poziomów). W laboratorium Uniwersytetu [...] oznaczono skład granulometryczny oraz zawartość materii organicznej w badanych glebach. Ocenie poddano wszystkie czynniki warunkujące wartość (klasę) bonitacyjną gruntu, a następnie przeprowadzono analizę materiałów archiwalnych obejmujących m.in. mapę z pierwszej klasyfikacji gruntów z 1966 r., kopię mapy ewidencyjnej, kopię mapy glebowo-rolniczej, dokonując stosownej oceny utraty wartości użytkowej gruntów. Przedłożona opinia określiła utratę wartości gruntu rolnego na poziomie: działka nr [...](ok. 0,04 ha) - nie stwierdzono obniżenia wartości użytkowej gruntu; działka nr [..] (ok. 0,41 ha) - całkowita utrata wartości użytkowej gruntu; działka nr [...] (ok. 0,34 ha) - nie stwierdzono obniżenia wartości użytkowej gruntu; działka nr [...](ok. 0,15 ha) - nie stwierdzono obniżenia wartości użytkowej gruntu; działka nr [...](2,10 ha) - nie stwierdzono obniżenia wartości użytkowej gruntu; działka nr [...](0,10 ha) - całkowita utrata wartości użytkowej gruntu (nie jest następstwem działalności górniczej, a jedynie zdeponowaniem i nie rozplantowaniem zwału ziemi próchniczej).
Starosta orzekając o utracie wartości użytkowej gruntów, biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie opinie i przeprowadzone dowody z opinii biegłych, uznał za zasadne ustalenie utraty wartości użytkowej gruntów wykorzystując dane zawarte w opinii sporządzonej przez R. K. Zdaniem organu I instancji opinia ta jest logiczna, merytoryczna, obrazująca stan faktyczny na gruncie (wykonane i opisane fotografie), oparta na badaniach terenowych przeprowadzonych pod koniec kwietnia celem analizy szaty roślinnej, z uwzględnieniem badań laboratoryjnych. Starosta podkreślił, że K. U. i M. T. nie przeprowadzili badań w terenie. Z dokumentacji R. K. wynika, iż autorzy dwóch wcześniejszych opinii błędnie określili stopień utraty wartości użytkowej gruntów. Zdaniem R. K. metoda wykorzystana przez K. U. ma jedynie zastosowanie do wyceny rynkowej nieruchomości, natomiast nie może być stosowana do oceny wartości użytkowej gruntów rolnych oraz wpływu działalności górniczej na ograniczenie tej wartości. Podobnie w przypadku opinii opracowanej przez M. T., dane w niej przedstawione są mało wiarygodne. Organ I instancji, w ślad za opinią R. K. podkreślił, że zgodnie z opinią przez niego opracowaną w obrębie działek nr [...]i [...] nie występuje obniżenie wartości użytkowej gruntów rolnych, na skutek działalności górniczej, mierzonej wartością bonitacyjną gruntu w odniesieniu do wartości wyjściowej, a w obrębie działki nr [...] jedynie niewielki fragment (0,10 ha) jest obecnie pozbawiony funkcji użytkowej jako łąka, co związane jest ze zdeponowaniem na powierzchni działki zwału ziemi próchniczej. Z kolei w obrębie działki nr[...], na powierzchni 0,41 ha, stwierdzono 100% obniżenie wartości użytkowej w odniesieniu do wartości wyjściowej. Organ zaznaczył również, że opinie sporządzone w postępowaniach sądowych nie określają rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów rolnych (łąki), a jedynie stanowiły podstawę do ustalenia sprawcy szkody (zakład górniczy) i zobowiązanie go do przeprowadzenia rekultywacji gruntu na jego koszt.
W zakresie pkt 3 decyzji Starosta podał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przedmiotowe działki położone są w strefie, w której określono kierunki kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Zaznaczył, że dla nieruchomości o łącznej powierzchni ok. 0,51 ha ustalono rolny kierunek rekultywacji zgodny z ewidencją gruntów i budynków oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., a także na podstawie projektu rekultywacji przedłożonego przez podmiot zobowiązany do rekultywacji. W dalszej części organ I instancji odniósł się do kierunków rekultywacji, z wymienieniem nr działek, ich wielkości, kształtu, sposobu przeprowadzenia procesu oraz jego etapów. Wskazał również, iż sposób rekultywacji nie zostaje określony przez sąd cywilny, ani tym bardziej poszkodowanego, ale zostaje ustalony przez organ administracyjny w drodze decyzji, który określa sposób rekultywacji zgodnie z ustawą, gdzie w pierwszej kolejności należy określić stopień ograniczenia lub utratę wartości użytkowej gruntu. Starosta podkreślił, że w strefie zagrożenia powodziowego od rzeki[...] na terenie C. oraz w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotowymi nieruchomościami, zlokalizowanych jest wiele nieruchomości gruntowych. Zaznaczył, że wobec tego, w wyniku podwyższenia terenu mogą zostać naruszone stosunki wodne, co miałoby negatywny wpływ na grunty znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie. Starosta przywołał także odpowiednie regulacje ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478), a dotyczące kwestii zabudowy terenu oraz pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał także, że straty poniesione w drzewostanie nie są elementem decyzji określającej ograniczenie wartości użytkowej gruntów oraz kierunku rekultywacji. Nadto grunty rolne podlegają ochronie i niedopuszczalne jest podwyższanie terenu bez usankcjonowanego decyzyjnie procesu inwestycyjnego, albowiem zgodnie z art. 15 ust. 5 u.o.g.r. podwyższanie terenu na gruntach rolnych to jedna z form degradacji gruntów.
Starosta wskazał również, że postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wydał pozytywną opinię co do rekultywacji gruntów, a postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. Wójt Gminy C. wydał natomiast negatywną opinię uzasadniając to tym, iż w celu naprawienia zaistniałych szkód górniczych rekultywacja terenu powinna obejmować przywrócenie i zachowanie pierwotnych rzędnych w obrębie wszystkich wymienionych działek, to jest rzędnych sprzed pojawienia się obniżeń terenu będących skutkiem eksploatacji pokładu 207 przez KWK "[...] ".
W zakresie terminu wykonania rekultywacji organ I instancji podał, że mając na względzie wyrok z 2006 r., w którym to właściciele gruntu zostali umocowani do wykonania przedmiotowej rekultywacji w drodze wykonania zastępczego, organ przychylił się do prośby właścicieli gruntów.
Odnośnie pkt 4 decyzji Starosta ponownie podkreślił, że dał pierwszeństwo opinii sporządzonej przez R. K. (wobec okoliczności wskazanych w uzasadnieniu pkt 2 decyzji), uwzględniając przy tym całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. opinie rzeczoznawców sporządzone w postępowaniach sądowych, a także opinie sporządzone na zlecenie organu. Starosta zaznaczył ponownie, że podwyższanie gruntów rolnych to jedna z form ich degradacji i może nastąpić jedynie w procesie inwestycyjnym (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie) prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Ponadto nadmienił, iż rzędne sąsiednich grantów, użytkowanych rolniczo, w wyniku eksploatacji górniczej również zostały obniżone na skutek działalności górniczej. Podwyższenie terenu do rzędnych lotnych na wybranych nieruchomościach mogłoby spowodować szkody w gruntach sąsiednich. Starosta wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż w wyniku działalności górniczej przedmiotowe nieruchomości znalazły się w obszarze zagrożonym powodzią ze strony rzeki[...]. Jednak prowadzone postępowanie dotyczy rekultywacji gruntów rolnych, która nie polega na wykonaniu zabezpieczeń przeciwpowodziowych, tj. na podniesieniu terenu do pierwotnych rzędnych wysokościowych celem zabezpieczenia ich przed powodzią.
Starosta nadmienił również, że złożone przez właścicieli gruntów wnioski o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu na przedmiotowym terenie zostały rozpoznane odmownie, gdyż były niekompletne.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 18 i 19, art. 20 ust. 1 u.o.g.r., art. 82 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, art. 100 p.g.g., § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków) oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, została należycie uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym. Stąd też organ ten podzielił stanowisko w niej zawarte.
Kolegium wskazało również, że okoliczności uzasadniające ponowne zbadanie sprawy zostały przez organ I instancji uwzględnione (kwestia korekty klasyfikacji ewidencyjnej działek). Zaznaczyło przy tym, że decyzja w sprawie rekultywacji określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, które określić mają rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Wskazało, że w postępowaniu przedkładane były liczne opinie przedstawione przez właścicieli gruntów oraz sporządzone na zlecenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. Ponadto, zostały sporządzone dwie odrębne opinie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie. Wobec treści tych opinii, organ odwoławczy uznał, że szkoda wyrządzona ruchem zakładu górniczego powstała na terenach, które są gruntami rolnymi, a klasyfikację tych gruntów potwierdza ewidencja gruntów i budynków prowadzona dla przedmiotowego terenu. Informacje w niej zawarte wiążą organy państwowe, w tym organy administracji publicznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżący i uczestnicy postępowania nie występowali o korektę danych uwidocznionych w ewidencji, a dotyczących należących do nich gruntów. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek.
Kolegium podało także, że, stopień utraty wartości użytkowej gruntów określony został na podstawie zebranych w toku postępowania opinii specjalistycznych, w tym dwóch wymaganych ustawą opinii rzeczoznawców, określających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji o przydatności dowodowej dowodu z opinii przeprowadzonej przez biegłego R. K. Zaznaczył, że prawidłowo także ustalono podmiot zobowiązany do rekultywacji gruntu i osoby umocowane do przeprowadzenia tej rekultywacji.
Kolegium stwierdziło, że decyzja w sprawie rekultywacji jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz interes społeczny i słuszny interes strony. Norma art. 22 ust. 1 pkt. 3 u.o.g.r. nie określa szczegółowych przesłanek ani też kryteriów, które obligowałyby właściwy organ do podjęcia orzeczenia o określonej treści.
Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż naprawienie szkody zaistniałej na gruncie rolnym polega na przeprowadzeniu rekultywacji tego gruntu w sposób określony decyzją administracyjną, a nie na przywróceniu stanu poprzedniego gruntu. Naturalnie, jeżeli hipotetycznie możliwe jest przywrócenie w wyniku rekultywacji stanu poprzedniego gruntu, to decyzja w tym przedmiocie może określić sposób rekultywacji, który do stanu takiego doprowadzi. Jednakże zasadnie ustawodawca nie unormował szczegółowych sposobów rekultywacji gruntów rolnych i pozostawił tę kwestię uznaniu organu administracyjnego. W oparciu bowiem o całokształt występującego w danej sprawie stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego, w odniesieniu do konkretnego stanu gruntu wymagającego rekultywacji, można podjąć decyzję określającą kierunek i sposoby rekultywacji najbardziej adekwatnie. Kolegium podało, że istotą rekultywacji jest nadanie lub przywrócenie zdegradowanym albo zdewastowanym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych, a nie ich przywrócenie do stanu poprzedniego. Środki temu służące również określa wymieniony przepis, a obejmują one: właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Wskazane zatem przez organ I instancji szczegółowe sposoby rekultywacji terenu nie stoją w sprzeczności z żadnym przepisem prawa materialnego i są zgodne z przedstawionym projektem rekultywacji.
Z kolei odnośnie odmowy przeprowadzenia rekultywacji oznaczonych w pkt 4 decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie prowadzi do poparcia stanowiska organu I instancji, że rekultywacja tego terenu w kierunku rolnym nie może polegać na wykonaniu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenu, poprzez jego niwelację do rzędnych pierwotnych, obniżonych przez działalność górniczą, a zabezpieczenia przeciwpowodziowe i ustalenie podmiotu obowiązanego do ich dokonania powinny być przeprowadzone na podstawie przepisów odrębnych. Kolegium zaznaczyło, że materiał dowodowy wskazuje natomiast, że na nieruchomościach wskazanych w pkt 4 decyzji organu I instancji nie wystąpiła utrata wartości użytkowej tych gruntów.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia;
2. art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego rozpoznania stopnia ograniczenia wartości użytkowej gruntów w związku z tym, że rekultywacja winna także uwzględnić szkodę w postaci wywołania zagrożenia powodziowego dla terenów, których dotyczy decyzja o rekultywacji;
3. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie mocy dowodowej opiniom biegłych wydanych przed sądem oraz odmówienie mocy dowodowej decyzji o warunkach zabudowy, wykazujących utratę wartości użytkowej gruntów, w tym do celów rolnych i budowlanych w związku ze szkodą zagrożenia powodziowego;
4. art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, wykazującego, że celem rekultywacji jest przywrócenie wartości użytkowych i dostarczenie gruntów do odbudowy budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych, które w wyniku szkody spowodowanej ruchem KWK[...] objęte zostały obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego i nie mogą być użytkowane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem;
5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji pozwalającego poznać wszystkie fakty, które organ II instancji uznał za udowodnione oraz przyczyny dla których organ ten odmówił mocy dowodowej innym dowodom znajdującym się w aktach sprawy, a także uzasadnienie decyzji w sposób, który praktycznie w minimalnym zakresie odnosi się jedynie do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
6. art. 4 pkt 18 i 19 u.o.g.r. poprzez określenie kierunku rekultywacji nieprzewidującego przywrócenie pierwotnej wartości użytkowej gruntów, w tym także do celów budowalnych (zabudowy) oraz nieprzewidującego przywrócenia wartości przyrodniczej gruntów;
7. art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie pierwotnej wartości użytkowej gruntów rolnych do celów zabudowy związanej z tymi gruntami.
Wobec tak zarysowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie swoich twierdzeń.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczas wyrażone stanowisko.
Uczestnik postępowania – P. S.A. w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2023 r. również wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że pojęcie rekultywacji odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych, a nie do gruntów budowlanych. Uczestnik nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym rekultywacja powinna uwzględniać stan prawny na dzień wydania przez sąd wyroku nakazującego wykonanie rekultywacji i uwzględniać przeznaczenie terenu zgodnie z obowiązującym na ten czas m.p.z.p. Zaznaczył, że sposób rekultywacji nie zostaje określony ani przez sąd, ani przez poszkodowanego, ale zostaje ustalony przez organ administracji w drodze decyzji, która powinna uwzględniać stan prawny na dzień jej wydania. Rekultywacja ma prowadzić do przywrócenia gruntom zdegradowanym wartości użytkowych, a nie do ukształtowania terenu zgodnie z zamierzonym przez właściciela sposobem jego przeszłego czy przyszłego użytkowania.
Z kolei skarżący pismem procesowym z dnia 7 września 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko i w odniesieniu do argumentacji uczestnika postępowania podał, że konsekwentnie domaga się rekultywacji gruntów rolnych z prawem do zabudowy. Zaznaczył też, że przedsiębiorca górniczy naruszył warunki koncesji i doprowadził do powstania obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, uniemożliwiającego wykorzystanie gruntów zgodnie z m.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności odwołać należy się do treści przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Zgodnie z art. 147 ust. 2 p.g.g., naprawienie szkody w gruncie rolnym lub leśnym zdegradowanym lub zdewastowanym na skutek ruchu zakładu górniczego następuje w sposób określony przepisami o ochronie tych gruntów. Z kolei na mocy art. 20 u.o.g.r. osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (ust. 1), a rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (ust. 3). Z kolei na podstawie art. 22 tej ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają; stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (ust. 1 pkt 1-3). W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; wójta, burmistrza, prezydenta miasta (ust. 2 pkt 1-3).
Z kolei przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 u.o.g.r.).
W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotowa decyzja jest aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji gruntu. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie toczyło się od 2014 r., a w sprawie wydano w sumie cztery decyzje organu I instancje, trzy decyzje Kolegium uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania oraz jedną decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, która stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. W sprawie zlecono w sumie przeprowadzenie trzech dowodów z opinii biegłych K. U., M. T. oraz R. K. Dodatkowo organy miały do dyspozycji sporządzone przez innych biegłych opinie, a przedłożone przez strony postępowania.
Zauważyć należy, w świetle powyżej przywołanych regulacji, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy prawa materialnego, zgodnie z zasadami tego postępowania oraz regulacjami dotyczącymi kwestii dowodowych, celem faktycznego ustalenia tylko i wyłącznie tych gruntów, które wymagają przeprowadzenia rekultywacji. Zdaniem Sądu cechy te można przypisać przeprowadzonemu postępowaniu. Nadto, organ I instancji wykonał również zalecenia wszystkich decyzji kasacyjnych.
Kolejno rozróżnić należy także pojęcie "odszkodowania" na gruncie prawa cywilnego i prawa administracyjnego. W razie konieczności rozpoczęcia procesu rekultywacji gruntu na podstawie obowiązujących przepisów prawa, z regulacjami prawa cywilnego nie mamy już do czynienia w chwili złożenia wniosku w tym przedmiocie do organu administracji publicznej. Regulacje te stosujemy do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W chwili złożenia stosownego wniosku sprawa trafia na grunt p.g.g., które dalej odsyła do regulacji u.o.g.r. Prawo górnicze przewiduje rekultywację nie jako odszkodowanie w rozumieniu prawa cywilnego, tylko jako rodzaj rekompensaty (naprawy). Ma na celu przywrócenie wartości użytkowej gruntu rolnego, a nie doprowadzenie go do stanu umożliwiającego prowadzenie konkretnej działalności. Zaznaczyć wobec tego trzeba, że określenie kierunku rekultywacji gruntu na bazie przepisów prawa administracyjnego toczy się na odrębnych od prawa cywilnego zasadach, co też organy obu instancji zaznaczyły w swych rozważaniach.
Stanowisko takie potwierdza także pogląd wyrażony w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt V ACa 22/15 (LEX nr 1770995), zgodnie z którym organy administracji dysponują odpowiednimi środkami dla wymuszenia wykonania powziętych decyzji, dlatego też orzekając o naprawieniu szkody w gruntach rolnych i leśnych w drodze rekultywacji, na podstawie p.g.g., sąd nie określa sposobu jej przeprowadzenia. Sądom powszechnym przyznana została jedynie kompetencja do rozstrzygania o tym, czy istnieje związek przyczynowy między zniszczeniem gruntów i działalnością zakładu górniczego, a tym samym o jego odpowiedzialności za szkodę i obowiązku rekultywacji na jego koszt. Stosując regulacje ustawy organ administracji publicznej związany jest orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym zakład górniczy do rekultywacji na jego koszt, a więc i ustaleniem istnienia związku przyczynowego między degradacją i działalnością tego zakładu.
Stąd też kwota jaka została określona w orzeczeniu sądu powszechnego, a będąca kwotą znacznej wartości, tj. ponad 7.000.000 zł, nie może stanowić wyobrażenia o tym, jakiego przysporzenia należy dokonać na rzecz właściciela gruntu. Nadto, postanowienie to, wobec treści kolejnego orzeczenia sądu powszechnego, zostało uchylone.
W tym miejscu odnieść należy się również do charakteru decyzji, o której mowa w art. 22 u.o.g.r. Wbrew prezentowanemu przez organy stanowisku decyzja ta, w ocenie Sądu, nie ma charakteru stricte uznaniowego. Wspomniany przepis jasno określa jakich czynności musi podjąć się organ administracji publicznej by ustalić elementy sentencji tej decyzji w nim określone. Natomiast uznaniowość tego postępowania wyraża się w kwestii oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów z opinii biegłych. Organ administracji publicznej w tym przypadku zobowiązany jest do rozważenia, która z przeprowadzonych opinii ma większą moc dowodową i z jakiego powodu, o czym w dalszej części uzasadnienia.
Uprzednio jednak odwołać należy się do podstawy prawnej wydania zaskarżonej w sprawie decyzji i w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 styczni 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 775/17 (LEX nr 2432556), wskazać trzeba, że wprawdzie u.o.g.r. nie ustanawia wymogu uwzględniania przy określaniu kierunku rekultywacji przeznaczenia danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, okoliczność ta powinna być także brana pod uwagę. Nadto, okolicznością mającą znaczenie dla rozważenia tych interesów i obrania określonego kierunku rekultywacji jest wskazanie ekonomicznego aspektu zarówno samego procesu rekultywacji, jak i jej efektów. Ustawa także nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji zaznaczyć wypada, iż organ ferując rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności. Nadto, proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy obu instancji postępowanie administracyjne przeprowadziły w sposób określony w powyżej wskazanej tezie, a zatem wypełniły dyspozycje art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.o.g.r., szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. W sprawie zasięgnięto też odpowiednich opinii.
Nie można także zapomnieć o jeszcze jednym aspekcie postępowania w przedmiocie rekultywacji gruntów, a to o art. 22 ust. 2 u.o.g.r., tj. konieczności zasięgnięcia opinii wskazanych tym przepisie organów. Do zasięgania tych opinii stosuje się art. 106 k.p.a., co oznacza, że organ opiniujący wydaje zaskarżalne postanowienie. Opinie te nie są jednak wiążące, co oznacza, że starosta musi ich zasięgnąć, lecz nie musi się do nich zastosować (zob.: komentarz do art. 22 u.o.g.r., Danecka Daria, Radecki Wojciech: Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, WKP 2021).
Odnosząc się z kolei do kwestii dowodowych niniejszego postępowania zaznaczyć trzeba, że jakkolwiek opinia biegłego nie wiąże organu, to jest on obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę. Organ administracji w żadnym razie nie może oczekiwać dostarczenia konkurencyjnej opinii, sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym, lecz sam powinien przeprowadzić, albo dowód z opinii innego biegłego, albo rozprawę z udziałem dotychczasowego biegłego, gdyż opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swe zarzuty (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, LEX nr 81669).
Zaakcentować także przyjdzie, że regulacja dotycząca przeprowadzania dowodów i ich mocy jest skromniejsza niż na gruncie prawa cywilnego, gdyż ma inny charakter. Na gruncie postępowania administracyjnego nie ma dowodów "mocniejszych" oraz "słabszych". Z kolei w razie konieczności przeprowadzenia choćby dwukrotnego dowodu z opinii biegłego, wobec treści przepisu szczególnego, to w gestii organu leży jego ocena, przypisanie tym opiniom konkretnej wartości dowodowej wedle zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Z przepisów tych wynikają jedne z podstawowych zasad prawa administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpujące zebranie i rozważenie materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów. Naruszenie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego może polegać na tym, że organ administracji publicznej nie dostrzeże, iż poszczególne środki dowodowe wykazują sprzeczności. Zaniedbanie organu administracji państwowej w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie, zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zaistniał, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w swych rozważaniach zarówno faktycznych, jak i prawnych, są pełne, jasne, klarowne, a nadto odnoszą się do wszystkich aspektów postępowania w przedmiocie rekultywacji gruntów prowadzonego na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nadto Starosta, wobec powstania istotnych rozbieżności między opiniami K. U. i M.T., zlecił kolejną opinię, tym razem polegającą na ocenie już sporządzonych opinii w oparciu o stan przedmiotowych gruntów. Zatem organ wykonał więcej czynności niż wynika to z przepisów ustawy, tak by jak najpełniej zebrać, a następnie ocenić materiał dowodowy.
Na koniec odnieść się przyjdzie także do zarzutów skargi, które zdaniem Sądu nie znajdują potwierdzenia w świetle powyższych rozważań. Uprzednio jednak podać należy, że postępowanie w przedmiocie rekultywacji gruntów w swej istocie jest stosunkowo proste, albowiem wymaga spełnienia kilku przesłanek z ustawy, w tym przeprowadzenia dwóch dowodów z opinii biegłych i rozważenia tego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem interesu stron postępowania oraz interesu społecznego. Zatem postępowanie to wymaga odpowiednio przywołanej argumentacji w decyzjach organów administracji publicznej. Zarzuty skargi wobec tego wyraźnie koncentrują się na polemice z treścią zaskarżonej decyzji. I tak odnośnie zarzutu nr 1 wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, gdyż brak było przesłanek do jej uchylenia. Z kolei w zakresie zarzutów ad. 2, 6 i 7 zaakcentować należy, że w swej istocie zmierzają one do podważenia kwestii dotyczących zagrożenia powodziowego oraz możliwości powstania zabudowy na tym terenie, oraz finalnie korzystania z tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak grunty te, co zostało wielokrotnie już wskazane przez organy administracji publicznej, stanowią łąki. Nadto, zapisy w ewidencji gruntów nie zostały zmienione, a na przedmiotowym terenie aktualnie sporządzone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gruntów, a nie m.p.z.p. Zaznaczyć także trzeba, że organy obu instancji odniosły się do tych kwestii i wskazały na konkretne regulacje prawa administracyjnego dotyczące naruszenia stosunków wodnych i ewentualnych uzgodnień wymaganych w kontekście przepisów prawa budowlanego. Zatem wątek ten został skarżącemu wyjaśniony. Z kolei zarzuty ad. 3, 4, 5 odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przypisania tym dowodom mocy dowodowej czy też właściwego uzasadnienia podjętego stanowiska. W ocenie Sądu, w świetle powyżej poczynionych uwag, zarzutów tych nie można uznać za zasadne. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji są wyczerpujące. Nadto organy administracji publicznej zebrały cały potrzebny w sprawie materiał dowodowy, rozważyły go, a także oceniły jego wartość dla potrzeb rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.
Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).
Dodać jeszcze wypadnie, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ostatnio powołanej ustawy – na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony.