II SA/GL 369/06

II SA/Gl 369/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk
Maria Taniewska-Banacka /sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Sygn. powiązane
I OSK 676/07 - Wyrok NSA z 2008-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...]r. Nr [...], 2. orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego A. P. od Wojewody Ś. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. A. P. zwrócił się do Zarządu Województwa Ś. z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za zajętą pod drogę wojewódzką nieruchomość położoną w gminie W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Jako podstawę prawną wniosku A.P. wskazał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.). Do wniosku dołączył nadto odpis z księgi wieczystej potwierdzający prawo własności przedmiotowej działki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Marszałek Województwa Ś. przekazał wniosek według właściwości do Starosty Powiatu G.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Wojewodę Ś. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo Ś. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczna.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Województwo Ś. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] i stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą własność w dniu [...] r. Spółdzielni A W. [...] a na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. rep. [...] nr [...] prawo własności wpisano na rzecz A. P. W konsekwencji ostateczności powyższej decyzji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. podjął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz wnioskodawcy odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości gruntowej. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. odmówił ustalenia na rzecz A.P. wnioskowanego odszkodowania podając w uzasadnieniu, iż w myśl art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. uprawnionym do żądania, ustalenia i wypłaty odszkodowania jest jedynie właściciel nieruchomości według stanu na dzień [...] r., a w tej dacie nieruchomość nie stanowiła własności A. P.
Od otrzymanej decyzji A.P. złożył odwołanie do Wojewody Ś. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, iż prawo do przedmiotowej nieruchomości nabył w dniu [...]r. i z tą datą stał się następcą prawnym poprzedniego właściciela. Jest zatem zdaniem odwołującego się oczywistym, że jako następcy prawnemu przysługuje mu prawo podejmowania wszelkich czynności zmierzających do realizacji praw nabytych aktem notarialnym.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Ś. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji podnosząc w uzasadnieniu, iż osobami uprawnionymi do otrzymania wnioskowanego odszkodowania są wyłącznie osoby, które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z nabyciem tego prawa w dniu [...]r. przez określony podmiot publiczno-prawny. Tylko taka osoba posiada zatem interes prawny w sprawie i tylko ona może być traktowana jak strona postępowania administracyjnego. W konsekwencji z uwagi na brak legitymacji skarżącego zaszła, zdaniem organu II instancji, przesłanka do obligatoryjnego umorzenia postępowania. W przekonaniu Wojewody Ś. Starosta G. błędnie odmówił zatem ustalenia wypłaty odszkodowania miast umorzyć postępowanie, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
Pismem z dnia [...] r. A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż jego zdaniem wydana przez Wojewodę Ś. decyzja rażąco narusza prawo. Za naruszającą ustawę z dnia 13 października 1998 r. A.P. uznaje także poprzedzająca decyzję drugoinstancyjną, decyzję Starosty . Zdaniem skarżącego obydwie decyzje mają bowiem podłoże ekonomiczne, a nie prawne i zmierzają w efekcie do ograniczenia wydatków związanych z wypłatą odszkodowań. Skarżący po raz kolejny podniósł, iż jest następcą prawnym zbywcy nieruchomości, a także powołał jako przemawiający na swoją rzecz argument rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ drugoinstancyjny zaakcentował nadto, iż nie jest uzasadnioną opinia skarżącego odnośnie jego uprawnień jako następcy prawnego właściciela nieruchomości. Przedmiotowe odszkodowanie ustalane jest bowiem wyłącznie na rzecz osób, które pozbawiono prawa własności, w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że skarga A. P. zasługuje na uwzględnienie albowiem istnieją podstawy do wzruszenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie przypomnieć w tym miejscu należy, iż z mocy art. 73 ust. 1 i 4 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (zwanej dalej: ustawą), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody.
Zdaniem Sądu przedstawiony wyżej stan prawny jest nieklarowny, a wnioski, które w wyniku interpretacji można z przytoczonego przepisu wysnuć dalekie są od jednoznaczności. Komentując przywołany art. 73 ustawy wskazać bowiem należy, iż zawiera on kilka konstrukcji i rozwiązań prawnych nie zawsze spójnych i tworzących jedną zwartą całość. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy w dniu 1 stycznia 1999 r. nastąpiło bowiem z mocy samego prawa przejście prawa własności zajętych pod drogi nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Użyty przez ustawodawcę zwrot “z mocy samego prawa" nie ma charakteru przypadkowego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa znaczeniem zakłada on bowiem pełny automatyzm przewidzianego przepisem skutku, bez potrzeby wydania w tej mierze jakiegokolwiek konstytutywnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jednocześnie jednak ten sam przepis w kolejnych ustępach niejako przeczy wspomnianemu automatyzmowi albowiem ustawa nie zezwala na ujawnienie faktu mającej miejsce w dniu [...]r. zmiany właściciela w księgach wieczystych bez ostatecznej decyzji wojewody stwierdzającej przejęcie. Tym samym z woli ustawodawcy w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, o której mowa, księgi wieczyste zawierać mają obligatoryjnie wpis niezgodny z wskazanym wyżej automatyzmem i nie odzwierciedlający rzeczywistych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, stosunków własnościowych. Notabene warto zauważyć, że rozwiązanie to stoi w widocznej sprzeczności z ustanowioną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i o hipotece (Dz. U. 2001, Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) rękojmią wiary publicznej, polegającą na tym, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo. Warto zatem w tym miejscu podkreślić, że choć w myśl literalnego brzmienia przepisu w doktrynie nie ulega wątpliwości, że decyzja wojewody, o której mowa powyżej, ma co do zasady charakter jedynie deklaratoryjny to jednak ustawodawca nadał jej także dodatkowe znaczenie, istotnie wykraczające poza li tylko potwierdzanie stanu istniejącego – por. A. Bura: Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne. Rejent 2002/1/43; M. Wolanin: Glosa do wyroku SN z dnia 27 czerwca 2001 r., II CKN 601/00., OSP 2002/7-8/106. Dopiero ona pozwala bowiem na indywidualizację nieruchomości i ujawnienie w księgach przejścia prawa własności, a w konsekwencji dopiero ona zezwala na domaganie się przez byłego właściciela odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy. Komentując przyjęte rozwiązanie podkreślić też warto, iż ustawodawca nie wprowadził w art. 73 żadnego terminu w jakim wojewoda (po ustaleniu, że nieruchomość istotnie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i faktycznie została zajęta pod drogę publiczną) winien wspomnianą decyzję wydać. Z kontekstu przepisów wysnuć można wprawdzie wniosek, iż powinien uczynić to przed dniem [...] r. tak aby umożliwić byłemu właścicielowi nieruchomości ubieganie się o należne z mocy art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, w rzeczywistości jednak wymóg ten nie został ani wprost wyrażony, ani też obwarowany jakimikolwiek sankcjami. Tym samym ustawodawca niejako zalegalizował możliwość i konieczność wieloletniego nie skorygowania wpisów w księgach wieczystych, nie dopuszczając do ujawnienia rzeczywistego właściciela. Notabene sytuacja taka szczególnie drastycznie jawi się w niniejszej sprawie, w której to decyzja Wojewody Ś. została wydana dopiero w dniu [...] r. W konsekwencji zarówno Województwo Ś., które w dniu [...] r. nabyło prawo własności nieruchomości, jak też Wojewoda Ś., który nie wydał stosownej decyzji z urzędu, formalnie pozostając w zgodzie z przepisami w praktyce przez [...] lat przyczyniali się jednak do utrzymywania w księgach wieczystych wpisu, który w myśl art. 73 ust. 1 ustawy nie odpowiadał rzeczywistości. Notabene, w oderwaniu w tym miejscu od sprawy A. P., można zauważyć, iż hipotetycznie decyzja taka mogłaby zresztą nie zostać wydana w ogóle, bądź to z uwagi na dokonaną przez wojewodę ocenę, iż nie zostały spełnione określone w art. 73 ust. 1 ustawy przesłanki bądź też z jakichkolwiek innych względów, takich jak np. bezczynność organu.
Reasumując ten fragment rozważań stwierdzić można, iż komentowany przepis jest klarowny i jednoznaczny jedynie w tej części w jakiej wskazuje on, iż prawo do odszkodowania, o którym mowa, ma były właściciel nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności w dacie [...] r. Niewątpliwym wydaje się też, że uprawnienie to służyć musi również jego następcy prawnemu np. spadkobiercy. Problemem kluczowym w sprawie jest zatem próba odpowiedzi na pytanie czy A. P., poprzez nabycie w roku [...] działki nr [...] stał się następcą prawnym Spółdzielni A W. czy też istniejący kształt przepisów jego ewentualne następstwo prawne wyklucza. Innymi słowy czy osoba, nabywająca nieruchomość wprawdzie po dniu [...] r. jednak przed wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji o przejęciu w tej dacie prawa własności przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego stała się w dacie zawarcia transakcji następcą prawnym poprzedniego właściciela tak jak to potwierdza dokonany w konsekwencji umowy cywilnoprawnej wpis w księgach wieczystych. Zważyć bowiem należy, iż składając wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę wojewódzką nieruchomość położoną w gminie W. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] A.P. przedłożył w załączeniu odpis z księgi wieczystej wskazujący, iż nieruchomość ta jest jego własnością, a podstawę nabycia stanowiła umowa sprzedaży z dnia [...] r. Odpowiedź na postawione powyżej pytanie w świetle zawartego w art. 73 ustawy unormowania wbrew pozorom nie jest ani prosta ani bezdyskusyjna. Z jednej bowiem strony art. 73 ust. 1 ustawy sugeruje, iż do następstwa prawnego (przejścia praw i obowiązków) dojść nie mogło albowiem po dacie 1 stycznia 1999 r. nieruchomość należała z mocy prawa do jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji nie mogła być w ogóle przedmiotem dokonanej przez byłego już wówczas właściciela sprzedaży. Z drugiej jednak strony ustawodawca nie sformułował ani zakazu obrotu nieruchomościami w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, w której to dopiero następuje indywidualizacja nieruchomości i potwierdzenie, iż w rzeczywistości prawo własności dawnemu właścicielowi w dacie transakcji nie służyło, ani też nie wprowadził sankcji nieważności zawartych w tym czasie umów. Okoliczności te, a także nadanie przez ustawodawcę decyzji wojewody szczególnego w stosunku do typowych aktów deklaratoryjnych znaczenia i wreszcie realna możliwość nie wydania takiej decyzji powodują, że uprawnionym zdaje się wniosek, iż w dacie zawarcia transakcji była ona legalna, a uprawnienia i obowiązki z niej wynikające przeszły na nabywcę nieruchomości. Żadne bowiem dokumenty nie stwierdzały wówczas, ani też nawet nie sugerowały, by właśnie ta działka podlegała pod określone w art. 73 ust. 1 ustawy unormowanie, by ujawniony w księdze wieczystej właściciel w istocie nim nie był i w konsekwencji by akt notarialny nie był ważny i skuteczny. Dopiero bowiem od daty ostateczności decyzji wojewody mówić można o ewentualnej bezskuteczności niegdyś zawartej umowy cywilnoprawnej (choć nadal nie o jej nieważności albowiem takiej sankcji komentowany przepis nie wprowadził) i w konsekwencji o wprowadzonej przez ustawodawcę fikcji prawnej polegającej na uznaniu, iż bezskuteczność ta istnieje z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 1999 r. Od tej też dopiero daty, w konsekwencji przyjętej przez ustawodawcę fikcji prawnej, można już dokonać w księdze wieczystej stosownych korekt. W tym miejscu zaakcentować zatem warto, iż w dacie gdy A. P. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do odszkodowania decyzja Wojewody Ś. nie została jeszcze wydana, a tym samym nie została jeszcze w żaden sposób zindywidualizowana nieruchomość, wg Wojewody będąca przedmiotem przejęcia. Zarówno ten fakt, jak też wewnętrzna niespójność zawartych w art. 73 ustawy konstrukcji i wreszcie niemożliwe do jednoznacznego odczytania intencje ustawodawcy, których treści można jedynie domniemywać, powodują, iż trudno zatem w sposób niepodważalny wykluczyć w tej dacie następstwo prawne wnioskodawcy oraz wyłączyć jego ewentualne uprawnienie do wnioskowanego odszkodowania.
Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga także, iż w zawartej w formie aktu notarialnego umowie sprzedaży, mocą której Spółdzielnia A W. zbyła A.P. m.in. działkę nr [...] umieszczono w § 5 klauzulę stwierdzającą, iż całość praw i obowiązków związanych z prawem własności przedmiotu umowy z dniem zawarcia umowy przechodzi na kupującego. Zaakcentować w tym miejscu należy, iż nawet gdyby przywołana klauzula nie była obecna w treści aktu notarialnego to co do zasady i tak, z racji samej istoty umowy zbycia i nabycia, prawa i zobowiązania związane ze zbywaną własnością przeszłyby na kupującego. Umieszczenie takiej klauzuli w akcie notarialnym stanowi zatem dodatkowe, wyraźne podkreślenie woli stron co do tego by wszystkie zarówno ciężary jak i związane z nieruchomością profity (w tym np. należne odszkodowania) stały się udziałem nabywcy.
Zauważyć też należy, iż w przywołanej już kilkakrotnie decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w osnowie stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości organ administracji publicznej podkreśla, iż przedmiotowa działka stanowiła wprawdzie w dniu [...] r. własność Spółdzielni A W. [...], jednak na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. Rep [...] nr [...] prawo własności wpisano na rzecz A.P. Niejasna formuła art. 73 ustawy powoduje zatem w konsekwencji, iż Wojewoda Ś. z jednej strony wprawdzie stwierdza, że nieruchomość została nabyta przez Województwo Ś. z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. z drugiej jednak nie tylko nie kwestionuje on legalności zawartej po tej dacie pomiędzy Spółdzielnią A a A.P. umowy sprzedaży lecz wręcz powołuje się na dokonane w jej konsekwencji wpisy. Notabene warto zauważyć, że uzasadnienie decyzji, o której mowa, skierowanej w myśl rozdzielnika m.in. do A.P., zawiera nadto informację dotyczącą możliwości złożenia na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za utraconą własność.
W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zarówno niejasny stan prawny, jak też analiza stanu faktycznego, w tym formalna ważność choć bezskuteczność zawartej umowy kupna-sprzedaży, jednoznacznie wyrażona w akcie notarialnym wola sprzedawcy przeniesienia wszystkich ciężarów i korzyści związanych z działką nr [...] na A. P., a także treść decyzji Wojewody Ś. wskazują na to, iż zdaniem Sądu decyzje obydwu orzekających w sprawie organów nie mają dostatecznego oparcia w przepisach. W państwie prawa nie wydaje się bowiem dopuszczalne dokonywanie interpretacji nieklarownych przepisów i wypełnianie za pomocą domniemań luk prawnych na niekorzyść osoby, która legitymując się dokumentami potwierdzającymi prawo własności nieruchomości domaga się przyznania jej przewidzianego dla właściciela świadczenia, bez podważenia legalności tychże dokumentów bądź podważenia dobrej wiary nabywcy.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.