II SA/GL 362/25

II SA/Gl 362/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 74 par. 2, art. 124 par. 1 i 2, art. 134, art. 141 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi R. C. (C.) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2024 r. nr IFXIV.7842.3.7.2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie udostępnienia dokumentów oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r. nr IFXIV.7842.3.7.2024, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta T. (dalej – organ I instancji) z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...]
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ I instancji pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. odmówił R. C. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) wydania odpisu decyzji nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia 1 września 2023 r. znak [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Inwestorowi - D. M., pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce o nr [...] przy ul. [...] w T.. Organ I instancji negatywne rozpatrzenie wniosku uzasadnił tym, że Wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianym rozstrzygnięciem. Zgodnie z informacją zawartą na "Zwrotnym poświadczeniu odbioru", pismo zostało doręczone Skarżącemu w dniu 27 czerwca 2024 r.
Pismem z dnia 10 lipca 2024 r. zatytułowanym "Odwołanie" Skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zostało ono skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach za pośrednictwem organu I instancji. Na kopercie znajduje się odcisk pieczęci polskiego operatora pocztowego z datą 10 lipca 2024 r.
SKO pismem z dnia 16 sierpnia 2024 r. – działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazało "odwołanie" wraz z aktami sprawy do Wojewody Śląskiego, będącego właściwym organem do jego rozpatrzenia.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...] W motywach rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przyjęto, że pismo organu I instancji z dnia 25 czerwca 2024 r. jest w rzeczywistości postanowieniem. Uzasadniono to tym, że spełnia ono minimalne wymagania warunkujące taką kwalifikację, tj. zawarto w nim oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Następnie organ odwoławczy uznał, że odmowa udostępnienia odpisu decyzji wymaga – zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. – wydania postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W tej sytuacji wniesienie zażalenia w dniu 10 lipca 2024 r. nastąpiło z naruszeniem 7-dniowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Według Wojewody, faktu tego nie zmienia to, że środek odwoławczy został błędnie nazwany "odwołaniem", gdyż jego treść wyraźnie sugeruje, że wolą Skarżącego jest zaskarżenie pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...] noszącego znamiona postanowienia. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że Skarżący nie skorzystał w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu pisma z uprawnienia, o którym mowa w art. 111 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.
W skardze z dnia 10 lutego 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawcy zarzucił postanowieniu Wojewody naruszenie:
1) naruszenie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta T. z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...] "nosi znamiona postanowienia", pomimo błędu organu polegającego na braku oznaczenia, czy wskazane pismo jest decyzją, czy też postanowienie, i mimo braku stosownego pouczenia w tym zakresie;
2) naruszenie art. 141 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta T. z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...] Skarżący powinien traktować jako postanowienie, na którego zaskarżenie przysługuje siedmiodniowy termin, pomimo braku jakiegokolwiek pouczenia Skarżącego w tym zakresie;
3) naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony pomimo, iż wydane pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce narusza prawo miejscowe i dotyczy interesu prawnego Skarżącego, który jest właścicielem działki sąsiedniej;
4) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 pkt 18 lit. a uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. dla działek nr [...], [...]) poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] czterech budynków w zabudowie bliźniaczej na powierzchni około 7 arów, podczas gdy wedle uchwały (miejscowego planu) każdy budynek w zabudowie bliźniaczej powinien być posadzony na działce o powierzchni co najmniej 350 m2, zatem warunki zabudowy zostały wydane niezgodnie z miejscowym planem, podobnie budowę podjęto w sprzeczności z tym prawem, a aktualna zabudowa powinna przewidywać powierzchnię zajętych pod nią działek w wymiarze co najmniej 1400 m2;
5) obrazę przepisów postępowania, która miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 61a w związku z art. 61 k.p.a. poprzez brak wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, brak dostrzeżenia tego naruszenia przez organ II instancji, mimo iż pismo Skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. (zatytułowane jako skarga) zawierało żądanie podjęcia konkretnych decyzji i czynności administracyjnych, co powinno być rozumiane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zostało potraktowane wyłącznie jako skarga powszechna, zaś organ w przypadku braku podstaw do wszczęcia powinien wydać postanowienie administracyjne, co umożliwiałoby polemikę Skarżącego ze stanowiskiem organu.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do wydania w ciągu miesiąca postanowienia w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie kontroli budowy na działce nr [...] w T., bądź postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a k.p.a.;
3) zobowiązanie organu I instancji do uchylenia naruszającej prawo miejscowe decyzji nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia 1 września 2023 r. - pozwolenia na budowę;
4) rozpoznanie sprawy na rozprawie;
5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody Śląskiego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania odpisu decyzji – pozwolenia na budowę.
Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy postanowienia Wojewody z dnia 30 grudnia 2024 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem 7-dniowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne kwestie podnoszone w skardze, tj. dotyczące m.in. prawidłowości pozwolenia na budowę. Innymi słowy rozstrzygnięcia wymaga to, czy organ odwoławczy zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę pełnomocnika, że autorem Zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr [...] (będącego reakcją na pismo Skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r.) jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.. Jest to organ z pionu organów nadzoru budowlanego, natomiast kontrolowana sprawa należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanych.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne.
Analiza wniosku Skarżącego z dnia 13 czerwca 2024 r. potwierdza stanowisko Wojewody, że przedmiotem jego żądania było uzyskanie odpisu decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku negatywnego rozpatrzenia takiego wniosku – stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. – organ zobligowany jest do wydania postanowienia, na które służy zażalenie. W judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05, Lex nr 236559; postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1081/08, Lex nr 516765; wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2210/15, Lex nr 2309425; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 603/23, Lex nr 3653138).
W dalszej kolejności wskazać należy, że pismo Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2024 r. nosi cechy postanowienia administracyjnego. Jak stanowi art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Ponadto powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.).
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do minimum elementów konstytutywnych decyzji lub postanowienia, jako indywidualnego aktu administracyjnego, należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2452/11, Lex nr 1558699; G. Łaszczyca. Art. 124. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010).
Dokonując w tym kontekście oceny pisma z dnia 25 czerwca 2024 r. stwierdzić należy, że dokument ten został skierowany do Skarżącego i zawiera rozstrzygnięcie sprawy (odmówiono wydania odpisu decyzji), a więc kształtuje jego prawa i obowiązki. Opatrzony jest również podpisem Naczelnika Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta T., który realizując zadania Prezydenta Miasta T. działa, jak organ administracji.
Ponieważ kwestionowane przez Wnioskodawcę pismo Prezydenta Miasta jest postanowieniem wydanym w trybie art. 74 § 2 k.p.a., to dopuszczalnym było jego zakwestionowanie w formie dewolutywnego środka zaskarżenia. Wobec tych ustaleń Wojewoda w dalszej kolejności obowiązany był do zbadania, czy środek zaskarżenia został wniesiony w ustawowym terminie. Zajmując się tym zagadnieniem Wojewoda trafnie uznał, że skoro w niniejszym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem, to w myśl art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia winno być wniesione w terminie siedmiu dni od dnia jego doręczenia Skarżącemu. Tymczasem Wnioskodawca uchybił temu terminowi. Otóż wobec tego, że postanowienie zostało odebrane przez niego w dniu 27 czerwca 2024 r., to zażalenie winno być złożone najpóźniej w dniu 4 lipca 2024 r. Data stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano "odwołanie", jednoznacznie informuje, że dokument został nadany w placówce operatora publicznego dopiero w dniu 10 lipca 2024 r. Prawidłowym jest więc stanowisko Wojewody o złożeniu przez Skarżącego środka zaskarżenia z uchybieniem 7-dniowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a.
Wyjaśnić również należy, że brak pouczenia o sposobie zaskarżenia postanowienia pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Mianowicie błędna informacja (w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może w myśl art. 112 k.p.a. wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może stronie dawać żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje lub brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Taka strona może natomiast skutecznie wnieść odwołanie/zażalenie, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności. Niemniej, z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania strona winna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia (zob. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1363/15, Lex nr 2277846; z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1517/23, Lex nr 3722184).
W skardze pełnomocnik Wnioskodawcy wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, nie wskazując argumentów, które uzasadniałyby to żądanie. Zgodnie natomiast z art. 122 p.p.s.a sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na gruncie tego przepisu wykształciło się stanowisko, że rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie wiąże Sądu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Gd 1705/16, Lex nr 2270464). Ponadto z treści art. 122 p.p.s.a. wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5287/16, Lex nr 2347699). Mając na uwadze powyższe skład orzekający Sądu nie dostrzegł powodów, dla których sprawa miałaby zostać rozpatrzona na rozprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.