III SA/Gl 798/21

III SA/Gl 798/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1/22 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 611
art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.469.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) uchyla zaskarżone rostrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2021r. nr NPII.4131.1.469.2021Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXIV/150/2021 Rady Miejskiej w Łazach z 31 marca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łazy jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), dalej jako "ustawa" w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
W uzasadnieniu stwierdził, że na sesji 31 marca 2021 r. Rada Miejska w Łazach przyjęła uchwałę Nr XXIV/150/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łazy, która została doręczona organowi nadzoru 1 kwietnia 2021 r. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, ust. 3b i art. 25e ustawy. W ocenie organu nadzoru jest ona niezgodna z prawem.
Organ podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1 - 6b wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.
W ocenie organu nadzoru, treść § 15 uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. Zgodnie z wyżej wskazaną regulacją uchwały kontrola rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokali na czas nieoznaczony i najmu socjalnego lokali jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, na okres 14 dni, w siedzibie Urzędu listy zawierającej imiona i nazwiska osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy w terminie do 30 kwietnia danego roku.
W ocenie organu nadzoru Rada Miejska ww. przepisem uchwały nie zrealizowała prawidłowo delegacji ustawowej w zakresie poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków. Przewidziana w § 15 uchwały lista stanowi jedynie "sprawozdanie", czy też "informację" w zakresie osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy - co w ocenie organu nadzoru jest niewystarczające dla uznania pełnej realizacji delegacji ustawowej. Ustawodawca w art. 21 ust 3 pkt 5 ustawy nie określił sposobu, w jaki może być sprawowana kontrola społeczna, pozostawiając organom stanowiącym gminy w tym zakresie swobodę. Powyższe jednak nie zwalnia Rady Miejskiej z obowiązku precyzyjnego określenia sposobu kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem na czas nieoznaczony i najem lokali socjalnych.
Organ podkreślił, że ww. kontrola powinna sprowadzać się do weryfikacji tego, czy w danym postępowaniu o przydział lokali mieszkalnych zostały zachowane wszystkie przewidziane uchwałą procedury, jak były one stosowane i czy były stosowane poprawnie. Ocenie w ramach kontroli społecznej będą zatem podlegały np. liczby złożonych wniosków, liczby wniosków rozpatrzonych pozytywnie i negatywnie, dane liczbowe składające się na ocenę punktową wniosków, skala ocen, jaka zastosował podmiot weryfikujący, prawidłowość zliczenia punktacji.
W celu wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, poddanie kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego. Brak takich unormowań będzie przesądzać o nieprawidłowym uregulowaniu kwestii poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków, co stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP - w związku z niewypełnieniem przez Radę we wskazanym zakresie delegacji ustawowej i skutkuje negatywną oceną legalności całości badanej uchwały.
Organ nadzoru wskazał też, iż zgodnie z art. 21b ust. 6 ustawy Gmina odmawia zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości lub jeżeli występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji, a wykazanym w oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu. A zatem przepisy § 14 pkt 1 i 2 uchwały organ uznał za sprzeczne z prawem, z uwagi na modyfikację wyżej wskazanego przepisu ustawy. Zgodnie bowiem z §14 uchwały skreślenie z listy osób oczekujących na najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu następuje jeżeli:
1) osoba ubiegająca się o zawarcie umowy nie złożyła kompletu zaktualizowanych: deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia ostanie majątkowym, a w przypadku wniosku o zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu dodatkowo oświadczenia o braku tytułu prawnego do lokalu -pomimo doręczenia jej za potwierdzeniem odbioru wezwania do aktualizacji danych,
2) występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej zaktualizowanej deklaracji a wykazanym w zaktualizowanym oświadczeniu gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy.
Natomiast organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do modyfikowania przepisów ustawowych. Modyfikacja bądź uzupełnienie przepisami stanowionymi przez organy jednostek samorządu jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany (powtórzony) przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy. Dodatkowo podniósł, iż powyższa regulacja uchwały stanowi negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową i sprzeczne z celem ustawy.
Organ nadzoru zarzucił ponadto, że § 16 ust. 3 uchwały jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b w związku z art. 4 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W treści § 16 ust. 3 uchwały wskazano, że trzykrotną odmowę przyjęcia przez wnioskodawcę ofert najmu odnoszących się do różnych lokali poczytuje się za rezygnację z ubiegania się o zawarcie umowy. W celu ponownego ubiegania się o lokal wnioskodawca składa nowy wniosek.
Zdaniem organu nadzoru, § 16 ust. 3 uchwały jest sprzeczny z celem ustawy i tworzy negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową. Przepis ten pozostaje w sprzeczności ze skonkretyzowanym w art. 4 ust. 1 ustawy obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego. Nałożone uchwałą ograniczenia są nieuzasadnionym pozbawieniem uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobów gminy możliwości starań o uzyskanie lokalu najbardziej dla nich odpowiedniego. Tą regulacją stworzono nieprawidłową sytuację, w której gmina faktycznie wymusi na uprawnionym przyjęcie lokalu spośród zaproponowanych lokali.
Organ nadzoru odniósł się do wyjaśnień pełnomocnika gminy złożonych w toku postępowania nadzorczego, jednak nie uznał ich zasadności. W szczególności nie zgodził się, że kontrola społeczna może być realizowana przez obywateli w ramach dostępu do informacji publicznej, która jest także formą kontroli społecznej organów władzy publicznej. Nie uwzględnił wyjaśnienia, że uchwała nie przewiduje oceny punktowej, dlatego tak sformułowany zarzut nie dotyczy w żaden sposób przedmiotowej uchwały.
W ocenie organu nadzoru, regulacja zawarta w § 15 uchwały jest niewystarczająca dla uznania pełnej realizacji delegacji ustawowej, gdyż stanowi jedynie o podaniu do publicznej wiadomości listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy. Kontrola społeczna powinna zostać określona w uchwale w sposób precyzyjny i konkretny, tak by nie pozwalała przyjąć, że jest ona fikcją, niemożliwą faktycznie do realizacji. Twierdzenie, iż realizowanie kontroli przez obywateli może odbywać się w ramach dostępu do informacji publicznej, nie zmienia oceny legalności przedmiotowej uchwały. Gdyby kontrola miała przysługiwać jedynie w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej, to wymaganie z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy odnoszące się do konieczności określenia w przedmiotowej uchwale sposobu poddania spraw związanych z rozpatrywaniem wniosków o najem kontroli społecznej byłoby zbędne.
Odnosząc się do możliwości skreślenia osób z listy oczekujących na zawarcie umowy najmu organ podkreślił, iż przepisy uchwały w tym zakresie są sprzeczne z celem ustawy i tworzą negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową. Dlatego za niedopuszczalne uznał wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które odmówiły przyjęcia lokalu.
Organ stwierdził, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, a co czyni stwierdzenie nieważności badanej uchwały w całości uzasadnionym i koniecznym.
W skardze na omawiane rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła o uchylenie go w całości i zasądzenie kosztów.
Odnośnie zarzutu, że Gmina nie wypełniła prawidłowo delegacji co do kontroli społecznej stwierdziła, że uchwała winna być interpretowana jako całość, a dane gromadzone w toku obsługi sprawy o zawarcie umowy najmu są częstokroć danymi wrażliwymi - dotyczą sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej obywateli. Delikatność materii nie pozwala na upublicznienie zarówno motywów decyzji, jak i danych przedstawianych przez uczestników. Trudno wymagać więc od Gminy, że w ramach kontroli społecznej zgodzi się na udostępnienie wszystkich tych danych, bo oczywistą rzeczą jest, że nie może ich udostępnić ze względu na dobro osób ubiegających się o zawarcie umowy. Uznanie za prawidłowe twierdzenia organu, że kontrola powinna sprowadzać się do weryfikacji tego, czy w danym postępowaniu o zostały zachowane wszystkie przewidziane uchwałą procedury, jak były one stosowane i czy były stosowane poprawnie może prowadzić do stwierdzenia, że treść wniosków osób ubiegających się o zawarcie umowy winna być jawna, bo tylko pełna jawność tych dokumentów pozwoli na ocenę czy zachowano procedury. Innymi słowy nie da się ocenić poprawności stosowania procedury bez materiału źródłowego. Podniósł także, że zarzut dot. nieinformowania o punktacji przyznanej wnioskowi nie może odnosić się do tej uchwały, która żadnego systemu punktowego nie przewiduje. Sposób to nic innego jak metody, za pomocą których może być sprawowana kontrola społeczna. Instytucje kontroli społecznej wynikają z przepisów odrębnych i są nią skargi i wnioski w rozumieniu KPA, petycje a także kontrola indywidualna w ramach dostępu do informacji publicznej. Rada żadnej z tych form kontroli społecznej nie ogranicza.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 14 pkt 1 i 2 uchwały w związku z art. 21b ust. 6 ustawy tj. obowiązku złożenia zaktualizowanych dokumentów i występowania rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w zaktualizowanej deklaracji a wykazanym w zaktualizowanym oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego, Gmina zarzut ten uznała za niezrozumiały, bo art. 21b ust. 6 ustawy stanowi o obowiązku odmowy zawarcia umowy przez gminę i do tej regulacji odsyła § 12 ust. 4 uchwały. Co do treści uchwały wyjaśniła, że jeżeli z daną osobą nie może być zawarta umowa najmu, to w ramach określania trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków, o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy organ stanowiący władny jest przewidzieć regulację, że osoba taka nie może być na liście zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. W razie braku tego zapisu na liście osób uprawnionych figurowałyby osoby, z którymi umowy najmu nie mogą być zawarte. Mechanizm określony w uchwale ma zatem na celu wyłonienie osób, z którymi może być zawarta umowa, a nie odwrotnie – pozbawienie ich tego prawa.
Za nietrafny uznała zarzut dotyczący § 16 ust. 3 uchwały, stanowiącego, że trzykrotną odmowę przyjęcia ofert najmu odnoszącą się do różnych lokali poczytuje się za rezygnację z ubiegania się o zawarcie umowy. W tym zakresie Gmina wyjaśniła, że żaden przepis ustawy nie przyznaje mieszkańcowi gminy prawa podmiotowego w postaci roszczenia o zawarcie umowy najmu z gminą. Umieszczenie mieszkańca na liście uprawnionych nie daje roszczenia o zawarcie umowy, ani nie jest nawet ekspektatywą takiego roszczenia. To gmina decyduje komu złoży oświadczenie o przyjęciu oferty i dopiero to oświadczenie skutkuje zawarciem umowy. Jeżeli nakłada się na gminę obowiązek sprawnego załatwiania takich spraw, to musi temu towarzyszyć identyczny obowiązek osób ubiegających się o lokal. Wprowadzona regulacja znaczy tylko tyle, że trzykrotna odmowa przyjęcia oferty stanowi nadużycie prawa podmiotowego przez osobę ubiegającą się o najem, a w takiej sytuacji gmina władna jest pominąć ją przy składaniu kolejnej oferty i skreślić z listy. Osoba ubiegająca się nie zostaje jednak całkowicie pozbawiona swych praw bo może złożyć nowy wniosek. Za nieporozumienie uznał twierdzenie o wymuszaniu zawarcia umowy na mieszkańcu, bo gmina nikogo do zawarcia umowy nie zmusza.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga Gminy jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego sąd uchyla ten akt.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713) dalej powoływana jako u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...).
4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa jest wystarczające do tego, aby konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały; może to nastąpić tylko w przypadku naruszenia o charakterze istotnym. Z drugiej strony wskazuje to, że możliwa jest sytuacja, gdy nawet dotknięta naruszeniem prawa uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa w sposób istotny, gdyż nie sposób dostrzec ich oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem nie można stwierdzić, że przepisy zawarte w uchwale, której nieważność stwierdził Wojewoda, pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa powszechnie obowiązującego, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo, to prowadzi to do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 3b i art. 25e ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 611) – dalej powoływana jako "ustawa".
Stosownie do powołanych przepisów ustawy:
Art. 21.
1. Rada gminy uchwala:
2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.
3. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.
3b. Rada gminy może w uchwale, o której mowa w ust. 1 pkt 2, określić kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennie od kryteriów wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Art. 25e reguluje najem tymczasowy i nie odnosi się do kwestii spornych w sprawie. A te są trzy:
1. § 14 pkt 1 i 2 uchwały. Odnośnie tego zapisu organ nadzoru wskazał na art. 21b ust. 6 ustawy, który upoważnia gminę do odmowy zawarcia umowy m.in. w przypadku niezłożenia przez osobę zainteresowaną deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Natomiast Gmina w ww. przepisie uchwały wprowadziła regulację, że skreślenie z listy osób oczekujących na najem następuje m.in. wówczas, gdy osoba ubiegająca się o to nie złożyła kompletu zaktualizowanych: deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o braku tytułu prawnego do lokalu, co uznał za modyfikację wcyt. przepisu, sprzeczną z celem ustawy.
2. § 15 uchwały – w zakresie, w jakim Wojewoda uznał za niedostateczną regulację stanowiącą, że społeczna kontrola załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu polega na wywieszeniu na okres 14 dni w siedzibie Urzędu Gminy listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy. Organ zarzucił jednocześnie, że nie zawiera ona takich elementów, jak ocena poprawnego stosowania procedur, danych liczbowych składających się na ocenę punktową, skali ocen czy prawidłowości zliczenia punktacji. Choć ustawodawca pozostawił gminie swobodę odnośnie w zakresie sposobu sprawowania kontroli społecznej, to jednak nie zwalnia to rady z obowiązku precyzyjnego określenia sposobu kontroli.
3. § 16 ust. 3 - w zakresie uznania za rezygnację z ubiegania się o najem lokalu osób, które trzykrotnie odmówiły przyjęcia ofert najmu odnoszących się różnych lokali stwierdzając, że poprzez taki zapis dochodzi do wyłączenia z kręgu uprawnionych do ubiegania się o najem osób, które odmówiły jego przyjęcia.
Ustosunkowując się kolejno do wszystkich zarzutów na wstępie zauważyć należy, że cytowany art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy nakazuje gminie uchwalenie zasad wynajmowania lokali określając jedynie w art. 21 ust. 3 katalog zagadnień do unormowania, w żaden sposób nie ograniczając jednak jednostki samorządu terytorialnego co do treści owych zasad. Trudno zatem w takiej sytuacji wykazać wyraźną sprzeczność z określonym przepisem, w dodatku taką, która byłaby oczywista, bezpośrednia i wynikała wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Nie wykazał jej także Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Oceniając zarzut określony jako pierwszy, dot. obowiązku składania zaktualizowanych dokumentów, Sąd zauważa, że wnioskując na zasadzie a maiori ad minus należy dojść do wniosku, że skoro gmina może uczynić więcej, tj. w ogóle odmówić zawarcia umowy w sytuacji nieprzedłożenia określonych dokumentów, to tym bardziej może uczynić mniej, czyli żądać okresowej aktualizacji – co należy wyraźnie podkreślić – dokładnie tych samych dokumentów, jakie przewidziane są w ustawie, a w ich braku – skreślić osobę oczekującą z listy. Notoryjnie znany jest fakt, że na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego osoby zainteresowane czekają czasem latami, zatem ich sytuacja materialna może w tym czasie ulegać zmianie. To, że uchwała mówi o "zaktualizowanych dokumentach" a nie o "dokumentach" jest właśnie konsekwencją tego faktu i nie oznacza, że Gmina żądając ich przedłożenia narusza prawo, czy – jak twierdzi organ nadzoru - wprowadza negatywne przesłanki do zawarcia umowy sprzeczne z jej celem. Przeciwnie – działanie takie należy ocenić jako w pełni realizujące cel ustawy, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach lub w trudnej sytuacji życiowej, których możliwości zaspokojenia tych potrzeb poza zasobem komunalnym są co najmniej ograniczone. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 i 2a ustawy, gmina zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, a w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu, wskazuje tymczasowe pomieszczenie. Aktualizacja dokumentów potwierdzających niskie dochody, brak majątku lub brak tytułu prawnego do innego lokalu w pełni służą tym celom. Podzielić należy także stanowisko pełnomocnika Gminy, że działanie takie nie skutkuje pozbawianiem prawa do zawarcia umowy osób uprawnionych, lecz dokładnie odwrotnie – bieżącą aktualizacją listy w celu pozostawania na niej jedynie takich osób, z którymi umowa będzie mogła być zawarta i nie utrzymywaniu na niej osób do tego nie uprawnionych. Służy także wyłonieniu do zawarcia umowy osób najbardziej tego potrzebujących.
Wobec braku wyraźnej sprzeczności takiego zapisu z konkretnym przepisem prawa, zarzut należy uznać za niezasadny.
Przechodząc do kwestii drugiej, tj. poprawności zapisu dot. kontroli społecznej zauważyć należy – co zresztą podniósł sam organ nadzoru – że ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy nie określił sposobu, w jaki może być sprawowana kontrola społeczna, ani nie zawarł żadnych bliższych dotyczących tego dyrektyw: kryteriów czy instrumentów kontroli, częstotliwości czy trybu. Gdyby jego zamiarem było ograniczenie gminy poprzez wprowadzenie ściśle określonych zasad tej kontroli, to uczyniłby to w ustawie. Brak w niej stosownych zapisów prowadzi zaś do dwóch konkluzji:
- z jednej strony jeśli uchwała przewiduje sposób kontroli, to delegacja ustawowa została zrealizowana,
- z drugiej – nie można mówić o naruszeniu ustawy, gdy brak jest w niej wyraźnych wytycznych, które mogłyby zostać naruszone odmiennymi czy niedostatecznymi regulacjami uchwały.
Podzielić także należy stanowisko strony skarżącej co do tego, że tak szczegółowa kontrola, jakiej wydaje się oczekiwać Wojewoda (ocena punktowa, skala ocen) nie byłaby możliwa bez dostępu do danych źródłowych o wnioskodawcach, zawierających dane wrażliwe (takich jak stan majątkowy, dochody, stan zdrowia), a które podlegają ochronie i nie mogą być ujawniane.
Natomiast żaden z przepisów ustawy nie obliguje gminy do podawania liczby złożonych wniosków, czy punktacji, jaką uzyskały; co więcej ustawa w ogóle nie przewiduje obowiązku punktowej oceny wniosków. Organ nie wskazał na czym opiera twierdzenie, że takie akurat dane powinny być ujawniane w toku kontroli, a nie inne. Zarzuty, jakie formułuje Wojewoda nie dotyczą zatem niezgodności uchwały z ustawą, tylko z jej rozumieniem przez organ nadzoru. W takim zaś przypadku twierdzenie o naruszeniu prawa i to w sposób istotny jest nieuprawnione.
Uzupełniająco można wskazać, że osobom zainteresowanym pozostają możliwości przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej, co zasadnie podniósł pełnomocnik Gminy. Radzie Gminy służy też prawo kontroli za pośrednictwem Komisji Rewizyjnej Rady Gminy, która jest komisją obligatoryjną. Faktem jest, jak słusznie podniósł Wojewoda, że te odrębne możliwości kontroli nie zmieniają faktu, że sposób kontroli społecznej spraw najmu winien być określony w uchwale, bo mimo istnienia owych innych sposobów ustawodawca zdecydował jednak o zawarciu stosownego zapisu w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. Tym niemniej, z drugiej strony nie można jednego przepisu ustawy wyrywać z ogółu obowiązujących norm prawnych, które wraz z aktami prawa miejscowego tworzą spójny system i – uzupełniając się nawzajem - kontrolę tę zapewniają.
Co do zagadnienia trzeciego, tj. uznania trzykrotnej odmowy przyjęcia różnych lokali za rezygnację z zawarcia umowy Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Art. 21 ust. 1 ustawy wynika, że Rada Gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Skoro ustawodawca zdecydował się na tak ogólny zapis, to oznacza to, że pozostawił Radzie prawo decyzji co do treści owych zasad. Zwłaszcza, że art. 21 ust. 3 ustawy przewiduje otwarty katalog zagadnień, które winny być uregulowane w uchwale, stanowi on bowiem, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: (...).
Wojewoda stwierdził, że nałożone uchwałą ograniczenia są nieuzasadnionym pozbawianiem uprawnionych do uzyskania lokalu najbardziej dla nich odpowiedniego, a kwestionowana regulacja faktycznie wymusza na zainteresowanym przyjęcie zaproponowanego lokalu. Zdaniem organu, prowadzi to do niedopuszczalnego wyłączenia z kręgu uprawnionych do zawarcia umowy najmu osób, które trzykrotnie odmówiły przyjęcia lokalu.
Poglądu tego Sąd nie podziela, bo w każdym przypadku do wnioskodawcy należy decyzja, czy w ogóle chce ubiegać się o lokal z zasobów komunalnych, a jeśli tak, to czy przyjmie pierwszy, drugi czy trzeci oferowany mu lokal czy też żaden z nich. Wreszcie podkreślić należy, że nawet nieprzyjęcie trzech kolejnych ofert nie pozbawia wnioskodawcy prawa do ubiegania się o zawarcie umowy najmu; konieczne jest jedynie złożenie nowego wniosku. Natomiast jeśli Rada uznała taką zasadę za celową, posiada kompetencję do jej wprowadzenia (zwrot "w szczególności") i nie stoi on w wyraźnej i bezpośredniej sprzeczności z żadnym z przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, to nie ma przeszkód do jej zamieszczenia w uchwale, a dotyczący tej regulacji zarzut Wojewody uznać należy za nieuzasadniony.
Podsumowując Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, co do istotnego naruszenia prawa przez uchwałę Nr XXIV/150/2021, dlatego stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdza bowiem nieważność aktu prawa miejscowego, który nie jest dotknięty istotnym naruszeniem prawa. W takim zaś przypadku, na podstawie 148 P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę jednostki samorządu terytorialnego i uchylił akt nadzoru, o czym orzekł w sentencji wyroku.