II SA/GL 361/06

II SA/Gl 361/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Maria Taniewska-Banacka
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę obiektów budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. udzielił Spółce A pozwolenia na rozbiórkę [...] obiektów pofabrycznych posadowionych na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] gm. kat. D. w B., przy ul. [...]. W dniu [...] K. i S.C. wnieśli o niezwłoczne wstrzymanie wykonania tej decyzji i o wznowienie postępowania, podnosząc, że zostali w nim pominięci jako strony postępowania. W uzasadnieniu wniosku podali, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako [...], a kwestionowana decyzja narusza ich prawo do służebności przechodu i przejazdu przez działki na których znajdują się obiekty budowlane przewidziane do rozbiórki w oparciu o udzielone pozwolenie.
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu podał, że w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające stwierdził brak podstaw prawnych do wznowienia postępowania. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wnioskodawcom nie przysługiwał status stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Jeżeli zaś przysługujące im ich prawo przechodu i przejazdu zostało naruszone to właściwa jest droga sądowa. Organ podniósł także, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiednie nieruchomości skoro obiekt ten ma przestać istnieć.
W odwołaniu K. i S.C. domagali się od Wojewody Ś. podjęcia działań przewidzianych prawem. Wskazali, że oceniając interes prawny stron postępowania administracyjnego nie można powoływać się wyłącznie na przepisy ustawy Prawo budowlane, ponieważ decyzja udzielająca pozwolenia na rozbiórkę nie obejmuje jedynie budynków przeznaczonych do rozbiórki, ale cały teren pofabryczny. Dotyczy więc ona też budynków przylegających do [...], którego są współwłaścicielami oraz drogi dojazdowej z której korzystali w oparciu o przysługującą im służebność. Poprzez nakazanie w decyzji ogrodzenia i oznakowania terenu rozbiórki świadomie odebrano przysługującą im tą służebność i złamano prawo pozbawiając ich nie tylko możliwości dojazdu związanego z funkcjonowaniem [...], ale także uniemożliwiono dowóz opału na zimę. Z tego względu domagali się oni weryfikacji tej decyzji w trybie administracyjnym, a nie jak wskazał Prezydent Miasta na drodze sądowej. Wreszcie podali, że nie negują potrzeby dokonania rozbiórki, czy przebudowy budynków fabrycznych, ale domagają się aby nie odbywało się to z naruszeniem ich praw.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że rozbiórce nie podlegają obiekty które graniczą z [...], a odwołujący się nie są też właścicielami sieci uzbrojenia terenu byłego [...] i dlatego odmowa wznowienia postępowania jest właściwa. Wojewoda nie zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalenia stron w przedmiotowym postępowaniu należało dokonać w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem – jego zdaniem przepis ten nie odnosi się do pozwolenia na rozbiórkę. Odwołujący się nie mają jednak przymiotu strony także w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż mają zapewniony dojazd do swojej działki przez bramę znajdującą się w budynku przy ul. [...], a dojazd przez bramę główną obok budynku przy ul. [...] nie był objęty aktem notarialnym, albowiem aktem tym została ustanowiona "warunkowa" służebność przechodu i przejazdu obok budynku przy ul. [...]. Wspomniana służebność nie wynika też – jak podał organ odwoławczy – z przepisu prawa materialnego w oparciu, o który odwołujący się uzyskaliby przymiot strony postępowania. Wojewoda podtrzymał także stanowisko organu I instancji, że kwestia korzystania z przysługującej odwołującym się służebności może zostać rozwiązana z powództwa cywilnego.
Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł S.C. zastępowany przez adwokata Z.W., domagając się uchylenia decyzji Wojewody Ś. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej ustalonej przepisami art. 145 § 1 pkt 4, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego, a to art. 3 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez wadliwą ich wykładnię oraz art. 285 – 295 k.c. przez pominięcie ich w procesie wydawania decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że stanowisko Wojewody zajęte w zaskarżonej decyzji jest całkowicie nieuzasadnione i opiera się na wadliwej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane. W szczególności błędne było stanowisko Wojewody o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie uwzględnia ono definicji ustawowej pozwolenia na budowę zamieszczonej w art.3 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7 tej ustawy. Zdaniem skarżącego był on legitymowany do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia jako użytkownik wieczysty parceli gruntowej [...], która to parcela niewątpliwie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na rozbiórkę. Interes prawny skarżącego wywieść można było także w oparciu o art. 28 k.p.a. z przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego, a to służebności gruntowej obciążającej nieruchomość, której dotyczyła decyzja rozbiórkowa. Wskazał, iż rozpoczęcie prac rozbiórkowych w oparciu o udzielone pozwolenie całkowicie uniemożliwiło korzystanie przez niego z nieruchomości inwestora w ramach tej służebności. Wreszcie podniósł on, że jakkolwiek w akcie notarialnym ustanawiającym służebność jest mowa, że jej "wykonywanie (...) nie może utrudnić racjonalnej przebudowy istniejących budynków oraz zabudowy terenu" to zapisu tego nie można interpretować w ten sposób, że rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych wpływa na dalsze istnienie tej służebności, czy jej czasowe ograniczenie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi powołał się na przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawierający definicję obszaru oddziaływania obiektu wskazując, że nieruchomość skarżącego nie mieściła się w tym obszarze. Skarżący nie został także, zdaniem organu II instancji, pozbawiony dostępu do drogi publicznej, bowiem ma zapewniony dojazd przez przestronną bramę w budynku nr [...] przy ul. [...] i przez cały czas trwania prac rozbiórkowych korzystanie z przejazdu i przechodu tą drogą nie jest utrudnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) uznał, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie, czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Poza sporem w poddanej kontroli Sądu sprawie pozostaje, że skarżący umową sprzedaży z dnia [...] sporządzoną w formie aktu notarialnego nabył wraz z żoną udział w prawie własności części budynku [...], a także udział w użytkowaniu wieczystym parceli gruntowej [...] zabudowanej tym obiektem. Bezsporne w sprawie jest także, że wspomnianym aktem notarialnym została ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników wieczystych działki nr [...] służebność spokojnego i stosownego do potrzeb przejazdu i przechodu przez bramę znajdującą się w budynku przy ul. [...], a także spokojnego i stosownego do potrzeb przejazdu i przechodu między budynkiem. Spółki B a budynkiem przy ul. [...]. Ta ostatnia służebność ustanowiona została z zastrzeżeniem, że jej wykonywanie nie może utrudnić racjonalnej przebudowy istniejących budynków oraz zabudowy terenu. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest jednak odpisu z księgi wieczystej, do której opisane wyżej prawa zostały wpisane. Co się tyczy tego dokumentu wskazać trzeba na treść art. 27 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. W aktach sprawy brak jest także wyrysu z aktualnej mapy ewidencyjnej pozwalającej Sądowi na rozstrzygnięcie, czy wspomniana działka graniczy bezpośrednio z terenem projektowanych robót rozbiórkowych.
Bezspornym w sprawie jest także, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją, a w szczególności nie został zawiadomiony o jego wszczęciu oraz nie doręczono mu zapadłego orzeczenia. Orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się w kwestii dochowania przez skarżącego przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W oparciu o akta administracyjne sprawy należy jednak przyjąć, że o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych dowiedział się on dopiero z zawiadomienia wystosowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla Miasta B. z dnia [...], a tym samym wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie ustawowym.
Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że skarżący jak i jego małżonka zostali pominięci w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, bowiem – zdaniem tych organów – nie przysługiwał im status strony postępowania. Prezydent Miasta B. stanowisko to wywiódł z wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że nie należą oni do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie, bowiem nieruchomość gruntowa, której są współużytkownikami wieczystymi nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jego zdaniem nie może też być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiednie nieruchomości, skoro w wyniku wydania kwestionowanej decyzji obiekt ten przestanie istnieć. Stanowisko to zmodyfikował Wojewoda Ś. podając, że jego zdaniem przywołany przez organ I instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do pozwolenia na rozbiórkę, a legitymację procesową odwołujących się należało ustalić w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W ocenie Wojewody jednak także w świetle tego przepisu należało podzielić stanowisko Prezydenta Miasta o braku interesu prawnego odwołujących się, z którego byłoby można wywieść ich legitymację procesową. W szczególności zdaniem Wojewody przysługująca im służebność gruntowa " nie wynika z prawa materialnego". Tego ostatniego poglądu nie można w żaden sposób zaakceptować biorąc pod uwagę treść przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 251 w związku z art. 140 oraz art. 285 § 1 k.c. Zdaniem Sądu nietrafny jest także wcześniej przytoczony pogląd Wojewody. W tej kwestii podzielić należy stanowisko skarżącego, że o zastosowaniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego także do postępowań o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę decyduje treść art. 3 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7 tej ustawy zawierających odpowiednio ustawowe definicje pozwolenia na budowę i robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja oraz objęta sądową kontrolą - stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) – decyzja organu I instancji, nie mogły się ostać przede wszystkim jednak z powodu ich wydania z naruszeniem przepisów regulujących wznowienie postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że poddane kontroli Sądu decyzje wydane zostały w oparciu o przeprowadzone postępowanie wstępne zainicjowane złożonym przez stronę podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na rozbiórkę kilkunastu obiektów budowlanych. W tej fazie postępowania organ mógł się jednak wypowiadać tylko co do zarzutów, a nie ich podstaw ( por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IVSA 2397/98, Lex nr 47857 ). Inaczej mówiąc w ramach tak rozumianego postępowania wstępnego organ administracji winien badać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 czy art. 145 a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W doktrynie podnosi się, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych ( m.in. gdy wniosek nie został oparty na ustawowej przesłance, dotyczy decyzji nieostatecznej, czy postanowienia na które nie przysługiwało zażalenie ), bądź podmiotowych ( m.in. po stwierdzeniu, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania). W orzecznictwie podkreśla się jednak, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje ( por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, w : Samorząd Terytorialny 1997, nr 11, poz. 62 oraz z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, w : ONSA 1999, nr 2, poz. 53 ). Sytuacja taka zachodzi zwłaszcza w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. W tej sytuacji weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie winna nastąpić zatem po wznowieniu postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca w przepisie art. 149 § 1 k.p.a. nakazał wszczęcie postępowania w drodze postanowienia i jest to uregulowanie odmienne niż w przypadku postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych. Powyższe zaś powoduje, że czynności podjęte przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro organy obu instancji przed wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania przeprowadziły badanie zawartości decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, to nie może ulegać wątpliwości, że odbyło się to z naruszeniem dyspozycji art. 149 § 1 k.p.a., a wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie miało oparcia w art. 149 § 3 tej ustawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta B. wznowi zatem postępowanie administracyjne celem zbadania czy w sprawie wystąpiła wskazana przez wnioskodawców przyczyna wznowienia. W postępowaniu tym zanalizuje ponownie w oparciu o wyrys z aktualnej mapy ewidencyjnej, czy działka znajdująca się we współużytkowaniu wieczystym skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, na których prowadzone będą roboty budowlane, wyznaczonego zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Analizą tą w pierwszym rzędzie obejmie jednak nieruchomość, na której posadowione są budynki przeznaczone do rozbiórki. W jej ramach zbada, kierując się normą zawartą w art. 251 k.c., czy udzielone pozwolenie na rozbiórkę narusza przysługujące skarżącemu ograniczone prawo rzeczowe, którym została obciążona nieruchomość inwestora i czy bezpośrednio wpływa to na interes prawny współużytkownika wieczystego nieruchomości władnącej. W szczególności organ ustali, czy określony decyzją sposób prowadzenia robót budowlanych ogranicza skarżącemu dostęp do drogi publicznej dotychczasowym szlakiem drogowym wynikającym z ustanowionego prawa przechodu i przejazdu. Przed dokonaniem wspomnianej oceny organ wezwie jednak skarżącego do przedłożenia odpisu księgi wieczystej, w której ujawnione zostało przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego parceli gruntowej [...].
Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 209 P.p.s.a. oraz przepis § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).