II SA/GO 269/07

II SA/Go 269/07 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie: Asesor sądowy Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.W. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu.
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2007 roku wpłynęło do Urzędu Miasta pismo K.W., w którym domaga się "zwrotu nadpłaconego podatku
w wysokości 425 złotych". W uzasadnieniu wniosku podał, iż w dniu [...] września 2005 roku, w związku z rejestracją pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] uiścił opłatę, która jego zdaniem jest nienależna, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku. W razie odmowy zwrotu żądanej kwoty wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta, pismem z dnia [...] lutego 2007 roku wyjaśnił, iż opłata za kartę pojazdu została ustalona przez Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Prezydent Miasta wskazał także, iż w dniu 17 stycznia 2006 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, sygn. akt U 6/04, w którym orzekł, że w/w przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 rok – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent wskazał także, iż rozpatrywany przepis traci moc z dniem 1 maja 2006 roku. W ocenie Prezydenta Miasta Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie – odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. W związku z powyższym organ stwierdził, iż nie ma podstaw do zwrotu opłaty za wydaną kartę pojazdu, a zwrotu części opłaty uiszczonej za kartę pojazdu można dochodzić w postępowaniu cywilnym.
Na powyższe pismo Prezydenta Miasta w dniu [...] marca 2007 roku (data prezentaty) wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga K.W..
Pismem z dnia [...] marca 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało skargę Prezydentowi Miasta wraz z prośbą o pisemne ustosunkowanie się do niej. W piśmie z dnia [...] marca 2007r. Prezydent Miasta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż brak jest podstaw do zwrotu żądanej przez J.J. kwoty za wydanie karty pojazdu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...] uznało się za organ niewłaściwy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przekazało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. do rozpatrzenia według właściwości.
W dniu [...] maja 2007 roku (data prezentaty) wpłynęło do tutejszego Sądu pismo Prezydenta Miasta. W piśmie tym Prezydent Miasta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
W myśl § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie zasadnicze zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia stanowi odpowiedź na pytanie, czy na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną w związku z jego rejestracją przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Innymi słowy, czy czynność w postaci odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, można zakwalifikować jako jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. W szczególności należy rozważyć, czy rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie winno przybrać formy decyzji administracyjnej, ewentualnie, czy mamy do czynienia z innym aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi być odwołanie się do stosownej regulacji prawnej dotyczącej opłaty za wydanie karty pojazdu.
Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej zwanej p.r.d.), producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4 (art. 77 ust. 3 p.r.d.)
Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1310 ze zm.) za wydanie karty pojazdu, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.
Należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/004, (OTK-A 2006, nr 1, poz. 3) orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny:
a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497),
b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż powyższy przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, iż... "§ 1 ust. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym, gdyż niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustala opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje". Trybunał stwierdził również, że "§ 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym".
Zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r., Nr 59, poz. 421), za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.
W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, iż do opłaty za wydanie karty pojazdu stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej zwanej o.p.) dotyczące nadpłaty. W konsekwencji, rozpatrzenie żądania zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu winno zapaść w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r., III SA/Wa 2972/05 (LEX nr 194038) stwierdził, iż... "artykuł 2 § 2 Ordynacji podatkowej obejmuje opłatę za wydanie karty pojazdu. Jako, że ta opłata stanowi dochód własny powiatu, to organem właściwym w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu jest starosta". To stanowisko podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., I SA/Ke 90/06, niepubl.
Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy o.p. stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. W myśl art. 2 § 2 o.p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.
W przytoczonym powyżej wyroku Sąd uznał, iż "przepis art. 2 § 2 o.p. znajduje zastosowanie w sprawie opłaty za wydanie karty pojazdu, gdyż po pierwsze: opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą, o której w nim mowa; po drugie: określił ją organ, który nie jest organem podatkowym, wydając rozporządzenie do ustawy; po trzecie: brak jest przepisów odrębnych, stanowiących inaczej".
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego powyżej stanowiska. Już na wstępie należy podnieść, iż regulacja zakresu stosowania o.p. jest mało precyzyjna i stwarza poważne problemy interpretacyjne. W ocenie Sądu nie jest trafny pogląd zaprezentowany w omawianym wyroku, iż pojęcie opłat użyte
w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia wykładnia systemowa i logiczna art. 2 o.p. Nie budzi wątpliwości,
iż opłatę za wydanie karty pojazdu należy zaliczyć do opłat publicznych, stanowiących dochody powiatu (jednostki samorządu terytorialnego, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2003 r., Nr 203, poz. 1966 ze zm.).
Jednakże należy zauważyć, że art. 2 § 1 pkt 1 o.p. odnosi się do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 2 § 2 o.p. ma inną treść, nie wymienia już budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W omawianym wyroku Sąd pominął definicję legalną niepodatkowych należności budżetowych zawartą w art. 3 pkt 8 o.p. Zgodnie z tą definicją przez niepodatkowe należności budżetowe – rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustawodawca w wyraźny zatem sposób rozróżnia opłaty i podatki od należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli od tzw. niepodatkowych należności budżetowych. Za nieuprawnione należy zatem uznać twierdzenie, iż pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa.
W kontekście przedstawionych rozważań warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r., GSK 93/04 (LEX nr 147106) zgodnie z którym... "opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest ustalana lub określana przez organy podatkowe, a jednocześnie jest źródłem dochodów publicznych gminy. Do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Stanowi ona niepodatkowy dochód budżetu gminy, a więc jest niepodatkową należnością budżetową".
W literaturze przedmiotu również wskazuje się, iż przepisy o.p. nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż dotyczą stosunków społecznych o charakterze publiczno-prawnym funkcjonujących w sferze praw i obowiązków jednostki. (vide: R.Mastalski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, R.Mastalski, J.Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa. Komentarz. Unimex 2006 s. 22).
Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, iż do opłaty za wydanie karty pojazdu nie mają zastosowania na podstawie przepisu art. 2 § 2 o.p. przepisy tej ustawy, co oznacza, że nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela również poglądu, iż odmowa zwrotu za kartę pojazdu opłaty, która została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310), stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r., II SA/Op 380/05 (ZNSA 2006, nr 2, poz. 116, analogicznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r., 3/II SA/Gd 3218/02 niepubl.).
W literaturze wskazuje się, iż "...czynności materialno-techniczne stanowią formę działania używaną wtedy, gdy należy stosować prawo materialne bez wchodzenia w spór co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać jego ustalenia. Z tego też względu do zastosowania tej prawnej formy działania administracji wystarcza w pewnych przypadkach całkiem uproszczona procedura administracyjna, a częściej – wystarczy przy ich stosowaniu zachowanie tylko nielicznych formalności ułatwiających zastosowanie prawa materialnego w dalszym stanie prawnym i faktycznym. Czynność materialno-techniczna stanowi prosty przypadek stosowania prawa bez odwoływania się do względów celowości, a wobec tego zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji publicznej – przynajmniej teoretycznie – powinny określić uprawnienie lub obowiązek na podstawie obowiązującego prawa" (vide: J.Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Samorząd Terytorialny 1997, nr 5. s. 8-9).
Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Takimi czynnościami są zameldowanie, czynności rejestracyjne z zakresu aktów stanu cywilnego, zaświadczenia (vide: M.Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2).
Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zaistniały spór pomiędzy skarżącym a organem administracji powstał na tle prostego stanu faktycznego, przy jednoczesnym istnieniu dość skomplikowanego stanu prawnego. Zważyć trzeba, iż skarżący domaga się zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, tj. 425 zł, twierdząc, iż w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu ustanawiającego obowiązek jej uiszczenia w wysokości 500 zł, została ona pobrana w zawyżonej wysokości. Dla oceny zasadności żądania skarżącego nie wystarczy zatem stwierdzić, iż obowiązek jej zapłaty wynikał bezpośrednio z przepisu prawa obowiązującego w chwili rejestracji pojazdu i tym samym odmówić zwrotu opłaty. Niezbędna jest bowiem analiza skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie czasowym (ex nunc, ex tunc) w świetle stosownych przepisów prawa (art. 190 ust. 3 Konstytucji), jak i dokonanie wykładni treści uzasadnienia tegoż wyroku a także poddanie analizie orzecznictwa Sądu Najwyższego i wypowiedzi nauki prawa w przedmiocie skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które wywołują wiele istotnych kontrowersji i należą do skomplikowanych zagadnień prawnych, zarówno pod względem teoretycznym jaki i praktycznym.
Potwierdza to odpowiedź organu na skargę, gdzie tenże organ na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na jedno z orzeczeń Sądu Najwyższego. Trudno także uznać, iż czynność organu w postaci odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną strony skarżącej, czy ją wyznacza.
Reasumując, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą podlegającą kognicji sądów administracyjnych (art. 3 p.p.s.a.), lecz ze sprawą cywilną. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego występuje bowiem tendencja do szerokiego rozumienia pojęcia sprawy cywilnej, wyznaczającego granice dopuszczalności drogi sądowej.
Jak wyżej wskazano, sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego(Dz.U. 1964 Nr 43, poz. 296
z późn. zm.) są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu cywilnego. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej, są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w Kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego. Droga sądowa jest dopuszczalna zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, z których takie skutki mogą wynikać. Ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu procesu (przedstawionego pod osąd roszczenia) i przytoczonego przez powoda stanu faktycznego. Dopuszczalność drogi sądowej w żadnym razie nie zależy od wykazania istnienia roszczenia, ani też stosunku prawnego między stronami. Zadaniem sądu rozpatrującego sprawę jest dopiero zbadanie prawdziwości i zasadności roszczeń powoda (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 1999 r., II CKN 984/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 180, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161). Wyznaczony w powyższych orzeczeniach Sądu Najwyższego kierunek wykładni przepisu art. 1 k.p.c. przyjęty został także przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 5, poz. 143).
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił, iż "dopuszczalność drogi sądowej zachodzi zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. O dopuszczalności drogi sądowej decyduje bowiem samo istnienie hipotetycznego roszczenia, roszczenia "twierdzonego" przez powoda. W konsekwencji, "każdy może wytoczyć powództwo, jakie uzna za słuszne". Zadaniem sądu jest weryfikacja twierdzeń powoda". Trybunał podkreślił, iż "w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności – roszczenia
o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił już w swym orzecznictwie, że np. kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, "ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu" (por. wyrok z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 29).
W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną.
Po drugie, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają też argumenty natury konstytucyjno-prawnej.
W wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTKA-A 2003, z. 9, poz. 100) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "z art. 177 konstytucji wynika, że to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy. Tym samym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 - konstytucyjna gwarancja prawa do sądu oznacza, że "ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej – przed sądem powszechnym lub administracyjnym [a] w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd – sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy zasadniczej".
Należy wskazać, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.
Trybunał Konstytucyjny w cyt. powyżej orzeczeniu zwrócił uwagę, że... "w doktrynie art. 177 Konstytucji określa się mianem "swoistego domniemania drogi sądowej", pozostawiającego ustawodawcy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym. W braku wyraźnego wskazania, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo wojskowy), podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do sądu powszechnego. Z drugiej strony – jeśli takie wyraźne wskazanie ustawowe istnieje, to sąd powszechny nie może sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny nie może jej rozpatrzenia odmówić. Konstytucyjne uregulowanie przesądza, że kompetencja sądu powszechnego nie musi wynikać z pozytywnej normy ustawowej ją przewidującej, bowiem wystarcza brak ustawowej regulacji, ustanawiającej kompetencję innego sądu".
Z pism skarżącego wynika, iż powołuje się on na nienależne świadczenie, co uzasadnia wniosek, iż jego żądanie oparte zostało na przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405, art. 410 k.c.). Zatem żądanie skarżącego ma charakter cywilnoprawny. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż stroną sporu jest organ administracji publicznej. Również okoliczność, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter publicznoprawny, nie może w ocenie Sądu a priori przesądzać o niedopuszczalności drogi sądowej. W opinii Sądu, to subiektywne twierdzenie przez skarżącego o spełnieniu nienależnego świadczenia (zapłata opłaty za wydanie karty pojazdu w zawyżonej wysokości) stanowi w tym przypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 grudnia 1997 r., III CZP 57/97 (OSNC 1998, nr 5, poz. 74) stwierdził, iż "rozpoznanie żądania zasądzenia zwrotu należności opartego na przepisach o nienależnym świadczeniu należy do drogi sądowej".
W ocenie Sądu z uwagi na charakter sprawy – żądanie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdy uzasadniane wystąpieniem nienależnego świadczenia – bardziej odpowiednia dla ochrony praw podmiotowych skarżącego jest droga procesu cywilnego. Zdaniem Sądu dla dochodzenia roszczenia z tego tytułu droga sądowoadministracyjna nie byłaby wystarczająca, sąd administracyjny bowiem sprawuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje w zasadzie środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Warto także zauważyć, iż sformułowanie żądania przez skarżącego w istocie rzeczy odpowiada formule powództwa o zapłatę w postępowaniu cywilnym. Uznanie w drodze wykładni, że w takich sprawach zachodzi właściwość sądów administracyjnych, pozbawiałoby uprawnionych rzeczywistej (materialnej) ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu zatem nakazuje przyjęcie wykładni odmiennej i uznanie właściwości sądów powszechnych. Na ten aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. W. 14/94 - OTK 1995, nr 1, poz. 19. Również w literaturze podniesiono, iż ochrona sądowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym powinna być zawsze odpowiednio ukierunkowana, tj. dotyczyć wyłącznie przejawów niezgodnych
z prawem działań (zaniechań) organów administracji. Efektywność ochrony, którą mają zapewnić sądy administracyjne uwarunkowana jest wyznaczeniem właściwego przedmiotu kontroli sądowo-administracyjnej (Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006 nr 7-8, poz. 83).
W nauce prawa zwrócono uwagę, iż istnienie w prawie publicznym szczególnego prawnego reżimu w zakresie nienależnego świadczenia wyłącza w zasadzie możliwość odwołania się do instytucji bezpodstawnego wzbogacenia uregulowanej w kodeksie cywilnym, ale zarazem zaznacza się, z powołaniem na orzecznictwo sądów, że nawet w takim przypadku nie jest wykluczone "posiłkowanie" się stosownymi przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Dz.U. 1964 Nr 16, poz. 93 z późn. zm. (E. Łętowska, Bezpodstawne wzbogacenie. Warszawa 2000 s. 38-41).
W analizowanej sprawie sytuacja jest jednak odmienna. Przepisy p.r.d. nie zawierają regulacji prawnej w przedmiocie wystąpienia ewentualnej nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu, jak ma to miejsce w przypadku nadpłaty podatku (art. 72 o.p.). Tym samym uzasadnia to wniosek, iż ewentualny spór w tym przedmiocie winien być rozpatrzony w postępowaniu cywilnym, a nie w sądowo-administracyjnym.
Również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (LEX nr 258519) stwierdził, że..."dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003, Nr 137, poz. 1310)".
Oznacza to, iż odrzucenie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie pozbawi skarżącej rzeczywistej ochrony jej praw podmiotowych.
Mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) odrzucił skargę. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 a cytowanej wyżej ustawy, Sąd orzekł o zwrocie całego wpisu uiszczonego w sprawie przez skarżącego.