II SA/Gl 355/21

II SA/Gl 355/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan
Renata Siudyka /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 93/22 - Wyrok NSA z 2024-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. działając w oparciu art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, z późn.zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p.", ustalił na rzecz "A." Sp. j. z siedzibą w C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, na terenie działek nr 1, 2 i 3 z obrębu [...], położonych przy ul. [...]. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z załącznikiem nr 1. Ustalono także:
- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnego każdemu budynkowi - do 34%;
- udział powierzchni biologicznie czynnej terenu przynależnego każdemu budynkowi - min. 40%;
- szerokość elewacji frontowych - 23m±20%;
- wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych mierzona od poziomu terenu do gzymsu lub okapu - do 14 m.;
- geometrię dachów - dachy płaskie, całkowita wysokość budynków do 14 m.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że w oparciu o ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem, wyznaczył w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu "zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "Rozporządzenie", obszar, analizowany w odległości około 165 m. od granic terenu objętego wnioskiem. Wskazał także, że szczegółowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., znajduje się w aktach sprawy, zaś jej wyniki w formie graficznej przedstawia załącznik nr 1 do decyzji, a w formie tekstowej - załącznik nr 2.
Ponadto organ wskazał, że parametry, cechy i wskaźniki dla planowanego zamierzenia ustalił zgodnie z Rozporządzeniem i tak:
- linię zabudowy ustalono w oparciu o § 4 ust. 1 Rozporządzenia;
- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono według § 5 ust 2 Rozporządzenia, przyjmując wartość zawierającą się w wynikach analizy,
- szerokość elewacji frontowych ustalono według § 6 ust. 1 Rozporządzenia, jako wartość średnią;
- wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych ustalono według § 7 ust. 4 Rozporządzenia, przyjmując wartość mieszczącą się w wynikach analizy;
- geometrię dachów według ustalono według § 8 rozporządzenia.
Organ wyjaśnił, że przy określeniu wartości innych niż średnie, kierował się możliwościami wynikającymi z analizy. Wskaźnik intensywności wykorzystania terenu inwestycji ustalono na poziomie 34%, gdyż z przeprowadzonej analizy wynika, że parametr ten w obszarze analizowanym waha się w przedziale od około 5% do około 41%. W analogiczny sposób wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a takie ustalenia nie zakłócą istniejącego ładu przestrzennego, projektowana zaś zabudowa uzupełnia istniejącą i wpisuje się w otoczenie.
Organ wskazał także na pozytywne zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji przez Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C.
W załączniku nr 2 do decyzji organ przedstawił wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Wskazał tam organ I instancji, że działki objęte wnioskiem w ewidencji gruntów są oznaczone jako grunty orne RIVb. Działki te stanowią własność wnioskodawcy i są niezabudowane.
Ponadto organ podał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz wielorodzinna. Linia zabudowy ukształtowana jest przez zabudowę sąsiednią. intensywność wykorzystania terenu wynosi od około 5% do około 41%, średnio 24%. Szerokość elewacji frontowej wynosi od około 7,5m do około 73 m, średnio 23 m. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, liczonej od poziomu okapu, wynosi od około 3 m. do około 14 m, średnio 9 m. Natomiast jeśli chodzi o geometrię dachów, to występują dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 40°, zróżnicowanym kierunku kalenic głównych, całkowita wysokość budynków wynosi do około 15 m, przy czym całkowita wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie przekracza 9 m.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. P. i J. P., domagający się uchylenia zaskarżonej decyzji, a w przypadku wątpliwości co do ich racji, wnieśli o zarządzenie rozprawy administracyjnej celem uzgodnienia interesów stron postępowania.
Odwołujący podnieśli, że:
- przypadkowo pozyskali informację o wydanej decyzji, a zawiadomienie o jej wydaniu było faktycznie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta lecz niedostępne dla interesantów (zamknięty budynek z powodu COVID),
- pozbawieni zostali prawa wglądu do akt sprawy, pomimo zapewnienia wynikającego z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] r.,
- zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż ich sprzeciw wniesiony pismem z dnia 8 października 2019 r., nie został uwzględniony.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania, w tym opisało treść wniosku, na podstawie którego organ wydał decyzję. Wskazało, że organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił wszystkie strony o wszczętym postępowaniu na wniosek inwestora oraz o możliwości zapoznania się ze sprawą. W zawiadomieniu organ poinformował również, że w związku z udziałem w tym postępowaniu więcej niż dwudziestu stron, zawiadomienie o dalszych czynnościach i decyzji kończącej postępowanie dokonane będzie w formie obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, w Biuletynie Informacji Publicznej, w terenie - w rejonie planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie to zostało doręczone stronom w dniach 19 czerwca - 1 lipca 2020 r., w tym M. P. i J. P. w dniu 1 lipca 2020 r.
Kolegium odnotowało, że w dniu 7 lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo M. P., zawierające prośbę o udzielenie dodatkowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy z uwagi na wyjazd zagraniczny i powrót do Polski w końcu lipca. W piśmie zawarto również zastrzeżenie, iż procedowany wniosek znacznie wykracza poza ustalenia z inwestorem w ubiegłym roku. Następnie po opracowaniu projektu decyzji, organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. w oparciu o art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego Kpa) zawiadomił strony w formie obwieszczenia o możliwości zapoznania, się, przed wydaniem decyzji, z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni. Obwieszczenie to zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] r., wywieszone w miejscu planowanej inwestycji w dniu [...] r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta C. w dniu [...] r. W wyznaczonym 7 dniowym terminie strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Motywując utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Kolegium podniosło, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego u.p.z.p. wskazuje, że określenie sytuacji prawnej danego obszaru odbywa się w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jej wydanie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a z akt sprawy, w tym z wykonanej przez uprawnionego urbanistę analizy architektonicznej wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz ustala wymagania określone w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań.
Kolegium poddało szczegółowej analizie warunki zagospodarowania terenu i zabudowy określone w decyzji organu I instancji. Stwierdziło, że ustalenie linii zabudowy nastąpiło w oparciu o 4 ust. 1 Rozporządzenia, a prawidłowość jej wyznaczenia potwierdza analiza załącznika nr 1 do decyzji. Linia ta została wykreślona jako przedłużenie linii zabudowy od strony budynku przy ul. [...].
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został w ocenie Kolegium również prawidłowo określony, zgodnie z § 5 ust. 2 Rozporządzenia tj. jako wskaźnik, który nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze poddanym analizie. Kolegium zaakcentowało przy tym, że organ I instancji przy określeniu wartości innych niż średnie, kierował się możliwościami wynikającymi z analizy. Według organu odwoławczego przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika niż średni, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, przy czym uzasadnienie wyjątku powinno wynikać z analizy urbanistycznej. Wskaźnik do 34 % jest wyższy od średniej ale wynika ze wskaźnika zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym przy tj. dwóch działek z budynkami wielorodzinnymi ze wskaźnikiem zabudowy odpowiednio 38 % i 41%. Tym samym wyznaczony przez organ pierwszej instancji parametr powierzchni zabudowy w ocenie Kolegium nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.
Kolegium wskazało także, że organ prawidłowo przyjął udział, powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji na poziomie minimum 40% i nałożył obowiązek urządzenia pasa zieleni o charakterze osłonowym i izolacyjnym, oddzielającego teren inwestycji od sąsiadujących terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.
Organ odwoławczy odniósł się także do ustalonej przez organ I instancji szerokość elewacji frontowych (23m ± 20% dla każdego budynku), wskazując że ustalono go według § 6 ust. 1 Rozporządzenia tj. na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynoszą zaś od około 7,5 m. do około 73 m., średnio 23 m.
Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych do 14 m została ustalona w oparciu o wartość tego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o dachach płaskich znajdującej się w obszarze poddanym analizie, tj. na podstawie § 7 ust. 4 wymienionego rozporządzenia. Prawidłowość ustalenia tego parametru potwierdza znajdująca się w aktach sprawy analiza zabudowy sąsiedniej oraz załącznik nr 2 do decyzji.
Geometria dachu została także prawidłowo ustalona w oparciu o występujące w obszarze analizowanym, dachy płaskie budynków o całkowitej wysokości do 14m (§ 8 rozporządzenia).
Kolegium stwierdziło także, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - istniejący zjazd z ul. [...] (droga publiczna kategorii gminnej), co spełnia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Realizuje również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Zatem w ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie istniały podstawy do ustalenia żądanych warunków zabudowy.
Kolegium poddało analizie także kwestię wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu około 165 m. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę definicję frontu działki zawartą w § 2 pkt 5 Rozporządzenia oraz szerokość frontu objętych wnioskiem działek od strony ul. [...] (około 55 m.), a także przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia, organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Kolegium zaaprobowało również analizę funkcji dokonanej na całym tym obszarze, nieograniczającą się tylko do bezpośredniego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bowiem konieczności lokalizowania na danym terenie tylko takich inwestycji, jak na działkach graniczących. Stanowisko swoje Kolegium poparło orzecznictwem sądów administracyjnych oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08.
Kolegium odniosło się także do zawartego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie rozprawy, wskazując, że w świetle art. 89 k.p.a. nie znalazło podstaw do jej wyznaczenia. Ponadto stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 49a k.p.a. i w trybie określonym w tym przepisie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z zebranym materiałem dowodowym (wraz z projektem decyzji), a następnie o wydaniu przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty odwołania Kolegium uznało za bezpodstawne. Za bezpodstawny został także uznany zarzut dotyczący wniesionego przez odwołujących sprzeciwu, gdyż dotyczył on przedmiotowo innej inwestycji (zabudowa bliźniacza i szeregowa).
Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł M. P. (dalej zwany "skarżącym"). Wskazał, że utrzymana przez Kolegium decyzja organu I instancji dotyczy terenu sąsiadującego bezpośrednio z jego działką, zaś skargę wnosi z powodu rażącego naruszenia prawa. Polega ono na wypaczeniu pozycji strony postępowania wskutek pozbawienia jej wpływu na wynik rozstrzygnięcia, godząc w zasadę zaufania obywatela do organów tj. zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał zasadę sprawiedliwości proceduralnej jako jedną z zasad demokratycznego państwa prawnego. Zaakcentował, że czynny udział strony posiadającej interes faktyczny i prawny, nie da się pogodzić z brakiem jawności postępowania administracyjnego. Obowiązkiem zaś organu jest umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W ocenie skarżącego organ I instancji upozorował instytucję obwieszczenia, o którym żadna ze stron zajmujących nieruchomość w bezpośrednim sąsiedztwie nie miała pojęcia i tylko wyjątkowa czujność skarżącego pozwoliła na siłowe wejście do urzędu, aby zapoznać się z obwieszczeniem. Natomiast organ odwoławczy antydatował zaskarżoną decyzję (po złożeniu drugiego wniosku o zarządzenie rozprawy), a ponadto nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania oraz nie doręczył mu żądanej metryki akt.
Skarżący powołał się także na konstytucyjną ochronę własności, akcentując że nie może ono zostać pominięta, ani też ograniczone na drodze pozaustawowej, a co ma miejsce w zaskarżonych decyzjach. Wskazał, że przypadku konfliktu interesów prawnych osób dysponujących prawem własności ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swych praw korzystać optymalnie.
Według skarżącego nie sposób uznać za prawidłowe postępowanie, w którym organ ukierunkowując go na z góry założony cel, gromadzi tylko te dowody, które cel ten przybliżają, a pomija całkowicie stanowisko skarżącego, dodatkowo wyłączając go z czynnego uczestnictwa i pozorując to uprawnienie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W związku z zarzutem dotyczącym antydatowania decyzji Kolegium wyjaśniło, że wykonywanie pracy przez członków orzekających Kolegium odbywało się poza miejscem jej stałego wykonywania. Skład orzekający odbył posiedzenie niejawne w dniu [...] r. W jego trakcie rozpatrzona została m.in. sprawa o sygn. akt [...], zaś uzasadnienie podjętej wówczas decyzji zostało sporządzone przez członka sprawozdawcę i dostarczone do siedziby Kolegium w dniu [...] r., zaś jej wysłanie miało miejsce w [...] r., a to ze względu na szkolenie pracowników Biura Kolegium związane z wdrożeniem nowego oprogramowania do rejestracji i wysyłania korespondencji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło także o jej rozpatrzenie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Z kolei skarżący w dodatkowym piśmie z dnia 6 maja 2021 r. wniósł o zarządzenie rozprawy w celu umożliwienia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i obalenia stanowiska Kolegium dotyczącego zarzutu antydatowania decyzji.
W dniu 9 czerwca 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynęło dodatkowe pismo skarżącego, w którym sprzeciwia się on odbyciu przez Sąd posiedzenia niejawnego oraz wnosi o dopuszczenie dowodu z załączonego pisma skarżącego datowanego na dzień 14 grudnia 2020 r. a skierowanego do Kolegium.
W dniu 22 lipca 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynęło dodatkowe pismo skarżącego, w którym informuje, że z przyczyn zdrowotnych nie będzie obecny za rozprawie. Jednocześnie w piśmie tym skarżący zarzucił celowe naruszenie przez organy zasady czynnego udziału stron postępowania oraz poddał pod wątpliwość bezstronność organów
Na rozprawie w dniu 23 lipca 2021 r stawił się uczestnik postępowania – G. C. wspólnik "A." sp. j., który nie zgodził się ze skargą. Zaakcentował, że w okolicach inwestycji znajduje się zabudowa wielorodzinna, wysoka. Podał, że już wcześniej uzyskał jedną decyzję o warunkach zabudowy na dwie działki oraz drugą na trzy działki – na budowę budynków jednorodzinnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), dalej w skrócie jak dotychczas "u.p.z.p.".
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.
Jak natomiast stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego powodu wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa przytoczonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie jak dotychczas "Rozporządzenie"). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p..
Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, (zwana również analizą urbanistyczną). Nakaz sporządzenia tej analizy wynika z § 3 Rozporządzenia. Należy przy tym zaakcentować, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy, oraz ocena, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy.
W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy w sposób odpowiadający wymaganiom u.p.z.p. oraz Rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany. Szczegółowe i przekonujące uzasadnienie wyznaczenia tego obszaru przedstawiło Kolegium. Analizy urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, a jej wyniki, zdaniem Sądu, dały podstawy do sformułowania wniosku, że planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów stanowiła kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy tj. że wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.
Należy przy tym zaakcentować, że Kolegium odniosło się szczegółowo do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Szczegółowemu badaniu poddano treść sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, konfrontując ją z przepisami Rozporządzenia. Wyciągnięte w tym zakresie przez organ odwoławczy wnioski, w ocenie Sądu, należy uznać za prawidłowe. W obszarze analizowanym znajdują budynki o charakterze mieszkalnym wielorodzinnym, których parametry zgodnie z regułami wynikającymi z Rozporządzenia pozwalały na ustalenie wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić organom dowolności w ustalaniu tych parametrów. Każdy z nich ściśle odpowiada treści przepisów Rozporządzenia, ewentualnie mieści się w granicach dopuszczonych tym Rozporządzenia odstępstw. Za bezzasadny uznać przy tym należało zarzut stronniczość organów.
Ponadto planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Spełniony jest zatem wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Spełnione zostały także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p.
Mając na względzie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej organy nie mogły odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem zaakcentować, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody.
Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że skarżący odwołuje się w nich do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza takich jak sprawiedliwość proceduralna, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, a ponadto powołuje się na konstytucyjną ochronę własności. Należy w związku z tym zaakcentować, że wskazane przez skarżącego zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują swoje uszczegółowienie w konkretnych normach procesowych, wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących w sposób szczegółowy przebieg postępowania administracyjnego, w tym w przywołanych przez Kolegium art. 49a k.p.a. i 89 k.p.a. Istota zaś wydania decyzji administracyjnej polega na konkretyzacji generalnych i abstrakcyjnych norm prawa materialnego, których treść wynika z przepisów stanowiących podstawę prawną adekwatną do stanu faktycznego danej sprawy. Kontrolując legalność decyzji administracyjnej Sąd bada, czy w toku postępowania organ przestrzegał normy procesowe wynikające z konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, oraz czy prawidłowo zastosował normy prawa materialnego, wynikające - w realiach rozpoznawanej sprawy - z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
O naruszeniu zaś przywołanych przez skarżącego zasad ogólnych można mówić dopiero wtedy, gdy, po pierwsze, stwierdzone zostanie naruszenie konkretnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego regulującego w sposób szczegółowy czynności organu prowadzącego postępowania, przy czym musi to być naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, i to wpływ istotny.
Po drugie naruszenie przywołanych przez skarżącego zasad będzie zachodzić w razie stwierdzenia, że organ, stosując normę prawa materialnego, ustalił jej treść na skutek nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego (tj. w realiach rozpoznawanej sprawy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub gdy organ zastosował normę prawną nieadekwatną do stanu faktycznego sprawy (tj. zastosował dyspozycję normy prawnej w stanie faktycznym nie objętym hipotezą tej normy).
W kontekście powyższych uwag podnieść należy, że w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym chodzi tutaj o takie naruszenia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez ich naruszenia w realiach rozpoznawanej sprawy nie może być mowy o zarzucanym przez skarżącego naruszeniu zasad ogólnych procedury administracyjnej. Ponadto Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności omówionych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia.
W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały art. 49a k.p.a. Zastosowanie tego przepisu poprzedzone zostało prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, których liczba przekroczyła 20. W tym stanie rzeczy organ I instancji był w świetle art. 49a k.p.a. uprawniony do tego, aby po uprzednim uprzedzeniu ustalonych stron postępowania, dalszych zawiadomień dokonywać w trybie art. 49 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika przy tym, że organ do każdej ze stron postępowania wystosował odrębne pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania (potwierdzenia odbioru tych zawiadomień znajduje się w aktach sprawy). W pouczeniu znajdującym się w tym zawiadomieniu organ poinformował, że zawiadomienie o dalszych czynnościach dokonywane będzie w formie obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) oraz w terenie inwestycji. Zatem po doręczeniu tych zawiadomień organ był uprawniony do stosowania formy obwieszczenia. Wskazane przez skarżącego utrudnienia w dostępie do obwieszczenia znajdującego się w budynku Urzędu Miasta, a związane ze stanem epidemii, nie dyskwalifikują stosowanej przez organ I instancji formy zawiadomień. Zwłaszcza, że jak wynika z akt sprawy były one równolegle zamieszczane w BIP oraz w terenie inwestycji. Na gruncie zaś art. 49 § 1 k.p.a. wystarczające było stosowanie nawet tylko jednego ze wskazanych powyżej sposobów dokonywania obwieszczeń. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące stosowanych obwieszczeń nie mogły zostać uznane za uzasadnione.
Nie mógł odnieść też skutku zarzut dotyczący niewyznaczenia rozprawy. Wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3866/19). Ponadto przepis art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3321/19). O potrzebie zaś uzgodnienia interesów stron można mówić wyłącznie wtedy, gdy mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów oraz poczynionych na ich tle rozważań przesłanki wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy zostały skonstruowane w taki sposób, że są one całkowicie niezależne od szeroko rozumianych interesów pozostałych stron postępowania. W tym zakresie ustawodawca nie zostawił organom żadnego marginesu pozwalającego oprzeć decyzję na innych przesłankach niż wprost wskazane w przytoczonych powyżej przepisach.
Wbrew zarzutom skargi organy nie dopuściły także naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania w sposób, który dawałby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co prawda, Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomiło stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Jednak, w ocenie Sądu, nie mogło to mieć żadnego wpływu na wynik postępowania. Stanowisko skarżącego było organowi bez wątpienia dobrze znane, zwłaszcza, że przed wydaniem decyzji zostało wyartykułowane w pismach skarżącego kierowanych do Kolegium. Ponadto stanowisko to na gruncie przytoczonych powyżej przepisów pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, jakie organy mogły wydać w kontrolowanej obecnie sprawie. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również nie doręczenie skarżącemu żądanej metryki sprawy.
Bezzasadny okazał się także zarzut antydatowania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za przekonujące wyjaśnienia przedstawione przez organ odwoławczy, a dotyczące okoliczności wydania zaskarżonej decyzji i daty, w której to nastąpiło. Samo opóźnienie w wysłaniu decyzji nie świadczy jeszcze o antydatowaniu decyzji; zwłaszcza w sytuacji, w której nie można wskazać racjonalnych powodów które przemawiać by mogły za wskazaniem w decyzji wcześniejszej daty jej wydania, a jednocześnie wskazane zostały okoliczności natury organizacyjnej, które w świetle zasad doświadczenia życiowego te opóźnienie tłumaczą.
Nie mogły odnieść również skutku zarzuty skargi oparte o konstytucyjną ochronę własności. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w granicach wyznaczonych przepisami obowiązującego prawa. Uprawnienie to zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Formułując zarzuty skargi, skarżący nie bierze pod uwagę, że prawo własności jest również źródłem uprawnień inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, zaś właściciel może czynić z rzeczą wszystko, za wyjątkiem tego, co zakazane. Ograniczeniem korzystania z prawa własności są wymogi, dotyczące zachowania ładu przestrzennego. Wymogi te wynikają z omówionych powyżej przepisów u.p.z.p. i wydanych na podstawie tej ustawy aktów wykonawczych, nie mają one charakteru niedookreślonego, czy uznaniowego, a ich konkretyzacją jest decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja ta pośrednio ingeruje również w sferę uprawnień właścicielskich skarżącego. Czyni to jednak, zdaniem Sądu, w granicach ściśle wyznaczonych przywołanymi powyżej przepisami u.p.z.p. i Rozporządzenia, a zatem nie narusza przysługującego skarżącemu prawa własności.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane przez Sąd orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.