II SA/Gl 349/22

II SA/Gl 349/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2743/22 - Wyrok NSA z 2025-06-12
II OZ 776/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. i K. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 grudnia 2021 r. nr WINB-WOA.7721.427.2021.AG w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta R. z dnia 27 sierpnia 2021r. nr [...]; 2. zasadza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (słownie pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W związku z wnioskiem B.S. oraz K.S. w dniu 30 października 2020 r. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta R. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją sieci wodociągowej na odcinku usytuowanym na terenie trzech działek nr 1, 2 i 3 przy ul. [...] w R.
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] PINB umorzył w całości powyższe postępowanie. Jako podstawę prawną umorzenia wskazał art. 105 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na poczynione w toku przeprowadzonego postępowania ustalenia, z których wynika, że roboty budowlane związane z realizacją sieci wodociągowej o przekroju 1000 mm – północne obejście R., obejmujące swym zakresem działki nr 1, 2 i 3 (działki powstałe wskutek podziałów działki nr 4 i 5) zostały podjęte w 1992 r. Inwestorem je realizującym było [...] Przedsiębiorstwo W. w K., którego następcą prawnym jest G. S.A. Roboty te został rozpoczęte pomimo, że inwestor w dacie przystąpienia do nich nie posiadał pozwolenia na budowę. Zostało ono wydane dopiero 31 marca 1993 r. w drodze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. nr [...]. Decyzja ta została wydana dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "kontynuacja wodociągu [...] zadanie XVI Q 1000 – północne obejście R. od km 8+437,5 do km 10+320,32". Wydający je organ posiadał wiedzę o tym, że inwestor przystąpił do robót na odcinku usytuowanym na terenie obecnych działek nr 1, 2 i 3 nie dysponując pozwoleniem na budowę.
Według PINB na gruncie art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obowiązującej w dacie przystąpienia do realizacji przedmiotowego obiektu (1992 r.) niedopuszczalnym było podjęcie robót budowalnych bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle zaś obecnie obowiązującego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej w skrócie "PrBud") decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może odnosić się do robót już zrealizowanych. W sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 PrBud decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna zostać wydana. Jednocześnie organ zauważył, że pomimo rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji z 31 marca 1993 r. nr [...] decyzja ta nie została wyeliminowana z obiegu prawnego i jako decyzja ostateczna jest nadal wiążąca, a w konsekwencji nie może być przez PINB kwestionowana. Zarazem PINB dostrzegł konieczność skierowania wniosku o stwierdzenie jej nieważności do Wojewody Śląskiego. Jednocześnie z faktu dysponowania przez inwestora powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę organ I instancji wywiódł brak podstaw do podjęcia interwencji na podstawie obowiązujących przepisów PrBud i tym samym za zasadne uznał umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do uwag skarżącego dotyczących nieprawidłowej numeracji studzienki odpowietrznikowej oznaczonej nr [...], która w rzeczywistości powinna mieć numer [...] organ uznał to jedynie za omyłkę w numeracji studni, a nie celowe wprowadzenie w błąd. Organ stwierdził zarazem zgodność obecnych numerów działek z decyzją podziałową z 2 stycznia 1996 r. Zaznaczył przy tym, że powyższe niezgodności pozostają bez wpływu na wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie i należy je kwalifikować jako nieistotne.
Od powyższej decyzji skarżący, działając również jako pełnomocnik skarżącej, wniósł odwołanie. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. nr WINB-WOA.7721.427.2021.AG Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 PrBud utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Według ŚWINB realizacja wodociągu przebiegającego przez teren działek oznaczonych obecnie numerami 1, 2 i 3 oceniana musi być jako legalna z uwagi na dysponowanie przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie stanowi ona samowoli budowlanej. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do ingerencji, a to skutkuje bezprzedmiotowością wszczętego postępowania dotyczącego legalności inwestycji. Bez znaczenia jest tutaj rozpoczęcie realizacji wodociągu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ani podnoszony w odwołaniu brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Te zagadnienia mogą stanowić zarzut w toku postępowania wznowieniowego lub o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś w postępowaniu legalizacyjnym. Badanie natomiast wadliwości pozwolenia na budowę w trybach nadzwyczajnych należy do organów architektoniczno-budowlanych, a nie organów nadzoru budowlanego, a PINB poinformował taki organ (właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności) o dostrzeżonej wadliwości pozwolenia na budowę.
ŚWINB wyjaśnił także wyjaśnił, że ewentualna ocena innych nieprawidłowości winna opierać się o przepisy obecnej ustawy PrBud. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie nie tylko do postępowań wszczętych pod rządami tej ustawy ale według przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania także do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie PrBud, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wyjątek zawarty w art. 103 ust. 2 PrBud, który w odniesieniu do samowoli budowlanej dopuszcza i zobowiązuje do stosowania przepisów dotychczasowych (tj. Prawa budowlanego z 1974) dotyczy wyłącznie procedur w sprawie samowoli budowlanej, z którą w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
ŚWINB wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw organy nadzoru mają podstawy do wydania decyzji nakazowych. Ponadto stwierdzenie istotnego odstępstwa powoduje obowiązek uchylenia pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym w kontekście zarzutów skarżących należało ocenić, czy roboty budowlane zrealizowano z istotnym odstępstwem od wydanego pozwolenia na budowę. Według ŚWINB do oceny stosować tutaj należy obecnie obowiązujące przepisy PrBud. W przypadku zaś stwierdzenia odstępstw zastosowanie znajdować będzie procedura naprawcza wskazana w art. 51 PrBud.
W związku z tym ŚWINB przytoczył aktualnie obowiązującą definicję istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 PrBud. W tym kontekście odnotował, że podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczą niezgodnego z zatwierdzonym planem realizacyjnym przebiegu wodociągu oraz błędnego oznaczenia studni odpowietrznikowej.
Organ zauważył, że według skarżących zmieniony plan realizacyjny nie uwzględniał przebiegu rurociągu przez działkę obecnie oznaczoną numerem 6. Ponadto według nich następca prawny inwestora wprowadza w błąd wskazując, że studnia odpowietrznikowa zlokalizowana na działce numer 7 posiada numer [...], gdy de facto posiada ona numer [...]. Według ŚWINB odstępstwa te należy rozpatrywać jako ewentualne naruszenie art. 36a ust 1 PrBud tj. jako odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. W związku z tym ŚWINB zaakcentował, że o istotnym odstąpieniu można mówić wyłącznie wtedy, gdy zmiana w projekcie zagospodarowania działki powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
Analizując zgromadzoną w toku postępowania dokumentację ŚWINB stwierdził, iż sporny wodociąg zaprojektowano, po uwzględnieniu zmian w jego przebiegu, na terenie działek oznaczonych uprzednio numerami 4 i 5. Pierwotnie wodociąg miał przebiegać przez działkę numer 8, a następnie częściowo przez teren działki 4w jej części południowo-wschodniej, do działki numer 9. W zmienionym planie realizacyjnym pominięto położenie wodociągu na działce numer 9, a rurociąg ułożono na działce numer 4wzdłuż jej granicy zachodniej, a następnie fragmentem na działce numer 5, skąd rurociąg przechodził na teren działki numer 10. Obecnie, w związku z licznymi podziałami geodezyjnymi działek numer 4 i 5, rurociąg przebiega przez działkę numer 11, następnie we wschodniej części działki numer 12, po czym krańcem działki numer 6, przez działkę numer 7 kieruje się w stronę działki o numerze 13, skąd przekracza ulicę [...].
ŚWINB zaakcentował jednocześnie, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, ocenę zgodności realizacji inwestycji z założeniami projektu budowlanego, jak i przepisami prawa, należy dokonywać w stosunku do granic nieruchomości obowiązujących przed kolejnymi geodezyjnymi podziałami działek, na których zrealizowano inwestycję. Późniejsze zmiany przebiegu granic nieruchomości skutkujące, czy to naruszeniem przez obiekt minimalnych odległości wyrażonych w warunkach technicznych, czy to powodujących zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, nie mogą następczo powodować dla inwestora negatywnych konsekwencji.
Zdaniem ŚWINB należało zatem ocenić, czy w dacie realizacji inwestycji inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, biorąc pod uwagę geodezyjny podział nieruchomości obowiązujący w tym okresie, a nie obecnie. W tym zakresie organ ustalił, że na etapie realizacji inwestycji rurociąg usytuowano zgodnie z projektem na działkach numer 4 i 5. Doszło przy tym do jego przesunięcia w głąb działki numer 4 i odsunięcia go od granicy z działką numer 14. Nie doszło więc do zwiększenia obszaru oddziaływania rurociągu poza działki, na których rurociąg ten został zaprojektowany. Okoliczność ta zdaniem ŚWINB przesądza o przyjęciu, że budowa rurociągu została wykonana zgodnie z zatwierdzonym i pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Na dzień zakończenia budowy obiektu był on bowiem posadowiony jedynie na działkach objętych pozwoleniem na budowę. Natomiast nowy podział nieruchomości, na których zrealizowano rurociąg, w tym wydzielenie działki numer 2 miało miejsce dopiero w 1996 r., zatem już po zakończeniu inwestycji, o czym świadczy dołączony do akt sprawy protokół odbioru obiektu do użytkowania z 1993 r. Zatem nawet gdyby przyjąć, iż zmiana lokalizacji rurociągu spowodowała, iż zrealizowany jest on obecnie na terenie działki numer 6, powstałej w wyniku podziałów działki poprzednio oznaczonej numer 4, na takim obszarze działki numer 4, na którym rurociąg ten nie był projektowany, to okoliczność ta nie stanowi o istotnym odstępstwie od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 PrBud, gdyż zaistniała następczo (na poparcie tego stanowiska ŚWINB przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2021 roku, sygn. akt: lI SA/Gl 1012/20).
W ocenie ŚWINB bez znaczenia pozostaje także podnoszona przez skarżących kwestia ewentualnego błędnego numerowego oznaczenia studni odpowietrzająco-rewizyjnej. Studnia ta, położona obecnie na terenie działek numer 7 i 15, zaprojektowana na granicy działek oznaczonych wcześniej numerami 5 i 4 zlokalizowana jest zgodnie z tym planem. Potwierdza to wynikający z oględzin fakt oznaczenia tej studni numerem [...], co zgodne jest z planem realizacyjnym przewidującym jej lokalizację. Jednocześnie błędne wskazanie numeru tej studni w dokumentach dołączonych do odwołania, nie świadczy o błędnej lokalizacji tego elementu wodociągu, a jedynie może wskazywać na omyłkę pisarską w stworzonych przez organy dokumentach.
Tym samym, w ocenie ŚWINB, decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania, jest prawidłowa.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono rażące naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo braku ku temu przesłanek do jego umorzenia;
- art.61 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie organu o wszczęciu przedmiotowej sprawy;
- art.76 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art.76 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych dołączonych jako załączniki do odwołań od decyzji organów w zakresie określenia właściwej numeracji studni odpowietrzająco rewizyjnej nr [...];
- art.7, art.77 i art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie analizy treści przebiegu rurociągu planowanego i rzeczywistego - na mapie- dopuszczając tym samym do naruszenia treści art. 36 a ust 1 PrBud - poprzez unikanie stwierdzenia oczywistego zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu na działkę 5 poprzez niezgodne z projektem posadowienie rurociągu;
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art.106 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania (jako decyzji alternatywnej) do czasu rozstrzygnięcia wniosku PINB złożonego do Wojewody Śląskiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. nr [...] z dnia 31 mara 1993r. [...]) znajdującej się w aktach sprawy;
- art.107 § 3 k.p.a. - błędną wykładnię przepisów prawa przez przyjęcie, iż do oceny, czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca1974r. - w szczególności art. 21 pkt 4, art. 28 pkt 1, art. 29 pkt 1 i pkt 5, art. 37 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 38 pkt 1 oraz art.42 pkt 1 – zaś ŚWINB nie uznał za stosowane odnieść się do wskazanych w odwołaniu naruszeń Prawa budowlanego z 1974 r.;
- art.48 i art.49 PrBud w związku z art. 36a PrBud, gdyż organ bezzasadnie umorzył postępowanie, zaniechał wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 48 i art.49 PrBud w związku ze stwierdzonym oczywistym wybudowaniem rurociągu w 1992 r., na przedmiotowych działkach, niezgodnie z projektem z 1993 r. przed uzyskaniem stosownej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, która wydana została w dniu 31 marca 1993 r., a także, wbrew twierdzeniom organu, zwiększeniem obszaru oddziaływaniu obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zobowiązania organów nadzoru budowlanego do prowadzenia sprawy z urzędu w trybie art. 48 i art. 49 PrBud w związku z art. 36 a ust 1 ustawy PrBUd. Ponadto w skardze zawarty został wniosek o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 r. skarżący podtrzymali stanowisko i wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej kryteriami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, jest decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą wszczęte przez ten organ postępowanie administracyjne. Podstawę tego umorzenia stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05).
Przedmiotem umorzonego przez PINB postępowania administracyjnego była zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją sieci wodociągowej o przekroju 1000 mm – północne obejście R. - na odcinku usytuowanym na terenie trzech działek nr 1, 2i 3 przy ul. [...] w R.. Nie stanowi przedmiotu sporu ani data rozpoczęcia tych robót, ani oznaczenie podmiotu będącego inwestorem. Nie jest też sporną okoliczność, że rozpoczęcie robót nastąpiło przed wydaniem decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę. Spór dotyczy natomiast tego, czy realizacja przedmiotowego wodociągu jest legalna i czy w związku z tym stanowi samowolę budowlaną. Organy uznały ją za legalną i w związku z tym wykluczyły zakwalifikowanie jej jako samowoli budowlanej. Konsekwencją zaś takiej oceny jest przyjęcie, że wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych jest bezprzedmiotowe i z tego względu zostało umorzone.
Według organu odwoławczego bezsporna okoliczność rozpoczęcia realizacji wodociągu przez uzyskaniem pozwolenia na budowę oddziałuje wyłącznie na ocenę prawidłowości samego pozwolenia. ŚWINB nie ma przy tym wątpliwości, że w przypadku rozpoczęcia robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca wydanie takiego pozwolenia. Jednak z racji tego, że pomimo zaistnienia takiej negatywnej przesłanki wspomniane pozwolenie na budowę zostało wydane i zyskało przymiot ostateczności, a obecnie nadal pozostaje w obrocie prawnym, to według organu realizację wodociągu nie sposób uznać za samowolę budowlaną.
Powyższe stanowisko ŚWINB należy uznać za prawidłowe. Dostrzec przy tym należy, że według skarżących realizacja wodociągu na wymienionych powyżej działkach nr 1, 2 i 3 nie tylko została rozpoczęta przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, ale także przed wydaniem tego pozwolenia została ukończona. Jednak wspomniana rozbieżność nie wypływa na ocenę zaistniałej sytuacji.
ŚWINB dokonał także oceny zrealizowanej inwestycji pod kątem istnienia ewentualnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Organ ustalił przy tym, że na etapie realizacji inwestycji rurociąg usytuowano zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem na dawnych działkach numer 4 i 5. W porównaniu do tego projektu doszło jednak do przesunięcia wodociągu w głąb działki numer 4 i odsunięcia go od granicy z działką numer 14. Rozstrzygając, czy ta ostatnia zmiana stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu organ skoncentrował się na ocenie, czy spowodowała ona zwiększenie oddziaływania rurociągu poza działki, na których rurociąg ten został zaprojektowany. Wziął przy tym pod uwagę działki istniejące w dacie zakończenia inwestycji, pomijając dalsze podziały działek.
Zdaniem Sądu to ostatnie działanie jest prawidłowe, gdyż ocena istotności odstępstwa powinna być dokonywana z uwzględnieniem podziału geodezyjnego na poszczególne działki według stanu funkcjonującego w okresie, w którym realizowano inwestycje. Zgodzić się należy z ŚWINB, że gdyby nawet przyjąć, iż zmiana lokalizacji rurociągu spowodowała, iż zrealizowany jest on obecnie na terenie powstałej na skutek podziałów działki numer 6, a nie znajdowałby się on na jej terenie, gdyby wodociąg przebiegał zgodnie z projektem zatwierdzonym wskazaną powyżej decyzją o pozwoleniu na budowę, to okoliczność ta nie stanowi o istotnym odstępstwie. Należy bowiem brać pod uwagę działki istniejące w dacie podziału z pominięciem dokonanych później podziałów.
Pomimo, że odniesienie się wyłącznie do pierwotnego podziału działek zostało uznane za prawidłowe, to zdaniem Sądu nie sposób zaakceptować stanowiska organu co do tego, że wyznacznikiem istotności wprowadzanej zmiany jest wyłącznie oddziaływanie poza teren byłej działki nr 4.
Najpierw jednak należy zauważyć, że ŚWINB oceniając, czy odstępstwo ma charakter istotny, oparł się na definicji istotnego odstępstwa zawartej w art. 36a ust. 5 pkt 1 PrBud w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Samo zaś oparcie się na tym przepisie nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 36a ust. 5 PrBud w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed jej wejściem w życie. Opierając się wyłącznie na treści przepisów zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane należałoby przyjąć, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 PrBud można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem należałoby oceniać bez pomocy tej definicji. Trzeba jednak zauważyć, że w ustawie z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca przyjął założenie odmienne od przepisów przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W myśl bowiem art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z 13 lutego 2020 r. do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".
W konsekwencji organ prawidłowo oparł się na treści art. 36a ust. 5 pkt 1 PrBud w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Pomimo jednak sięgnięcia do prawidłowego przepisu PrBud ŚWINB nie wziął pod uwagę specyfiki oddziaływania wodociągu. Oddziaływanie to ma miejsce także w odniesieniu do działki, na terenie której wodociąg został wybudowany. W przypadku gdy właścicielem takiej działki, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, jest inny podmiot niż inwestor realizujący budowę danego wodociągu, to dla takiego właściciela istotne znaczenie ma to, w jaki sposób wodociąg będzie przebiegał przez teren jego nieruchomości np. czy będzie przebiegł w pobliżu granicy z inną nieruchomością, czy też będzie przebiegać przez jej środek, czy w inny sposób ograniczający możliwość jej zagospodarowania. W takim przypadku badając, czy doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 PrBud należy badać także to, jak zmiana przebiegu wodociągu oddziałuje na teren działki, przez którą wodociąg przebiega. Przyjęcie odmiennego podejścia i ograniczenie się wyłącznie do badania oddziaływania poza działką, na której obiekt budowlany został zaprojektowany oznaczałoby to, że inwestor legitymujący się pozwoleniem na budowę wodociągu na terenie działki stanowiącej własność innej osoby, mógłby w ramach odstępstwa dowolnie zmienić przebieg tego wodociągu byleby nie zmieniło się oddziaływanie na działki sąsiednie, nawet wtedy gdyby na skutek nowego przebiegu tego wodociągu możliwość zagospodarowania nieruchomości, przez którą przebiega, uległaby wyłączeniu lub istotnemu ograniczeniu. Oznacza to, że jakkolwiek prawidłowo organ uznał, że przedmiotowa zmiana przebiegu wodociągu nie oddziałuje poza terenem działki, to powinien był najpierw zbadać, czy zmiana ta wpływa na możliwość zagospodarowania terenu byłej działki nr 4. Zaniechanie tego wyjaśnienia stanowi o naruszeniu przez ŚWINB, a wcześniej przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto doszło do naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 PrBud poprzez jego niewłaściwą wykładnię.
W kontekście dalej idących zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd ich nie podziela. Ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) zmieniono m.in. art. 156 ust. 2 k.p.a., nadając mu brzmienie, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji z 31 marca 1993 r. nr [...], której przedmiotem jest realizacja spornego odcinka wodociągu. Oznacza to, że w obowiązującym stanie prawnym, pomimo wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji z góry należy przyjąć, że postępowanie to nie może zakończyć się stwierdzeniem jej nieważności. W toku kontrolowanego obecnie postępowania nie zachodziła zatem sytuacja, w której ze względu na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organy zobligowane byłby do zawieszenia postępowania. W następstwie wszczętego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w realiach rozpoznawanej sprawy co najwyżej może zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. tj. ograniczająca się do stwierdzenia, że decyzja z 31 marca 1993 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Decyzja taka, o ile zostanie wydana, nie będzie jednak miała znaczenia dla oceny legalności realizacji spornego odcinka wodociągu.
Ponadto wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo przyjęły, że postępowanie w przedmiocie legalności obiektu budowlanego może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Dlatego to nie wniosek o wszczęcie takiego postępowania pochodzący od skarżących lecz dopiero zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania wyznacza początek postępowania administracyjnego i rozpoczyna bieg terminów na załatwienie sprawy. Ponadto prawidłowo organy przyjęły, że błędnie oznaczono numer studni odpowietrznikowej lecz błąd ten nie wpływa na ocenę legalności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych dotychczas rozważań Sądu. Prowadząc ponownie postępowanie organy zbadają raz jeszcze, czy ze względu na zmianę przebiegu wodociągu na terenie byłej działki nr 4 doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego w drodze decyzji z 31 marca 1993 r. nr [...] projektu. Jako punkt odniesienia organy przyjmą tym razem oddziaływanie odstępstwa na teren byłej działki nr 4 tj. czy i w jakim zakresie zmiana ta oddziaływała na możliwość zagospodarowania tej działki z uwzględnieniem ówczesnej jej przeznaczenia.