II SA/Gl 345/16

II SA/Gl 345/16 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1127/20 - Wyrok NSA z 2023-04-06
II OSK 1127/22 - Wyrok NSA z 2025-09-10
IV SA/Wa 1409/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28, art. 29 i art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. i D. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w M. (dalej też jako PINB lub organ ) umorzył postępowanie w sprawie legalności utwardzenia terenu działek nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, stanowiących własność W. K. i K. Z., nr ewid. 12, 13, stanowiących własność B. i W. K. oraz D. i K. Z., nr ewid. 14, stanowiącej własność B. i W. K., D. i K. Z. oraz Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowo - Handlowego "A" sp. z o. o. i nr ewid. 15, położonych w K.
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że A. D. w złożonych do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. pismach wniosła o zbadanie legalności budowy "drogi dojazdowej z nielegalnego parkingu przy drodze" (pismo z dnia 8 stycznia 2015 r.); składowiska odpadów (pismo z dnia 10 stycznia 2015 r.) oraz parkingu dla pojazdów ciężarowych (pismo z dnia 10 stycznia 2015 r.).
Podczas przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czynności kontrolnych na terenie działek nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 15 położonych w K., stwierdzono, iż teren działek nr ewid. 1, 2 użytkowany jest jako plac, na którym składowane są opony samochodowe i znajdują się obiekty budowlane; teren działek nr ewid. 3, 4 przeznaczony jest na plac, na którym prowadzony jest handel oponami; teren działek nr ewid. 5 i 17 - teren utwardzony ze zlokalizowanymi obiektami budowlanymi; na terenie działek m ewid. 12, 7, 16, 14 usytuowane obiekty budowlane, utwardzony grunt działek; teren działek nr ewid. 8, 9, 10, 11 - utwardzony, plac postojowo - manewrowy dla obsługiwanych samochodów; teren działki nr ewid. 15 droga dojazdowa utwardzona. Powierzchnia w/w działek jest utwardzona jednorodnym materiałem – szlaka, warstwa około 15 cm - 20 cm na podbudowie z gruzu betonowego i ceramicznego, utwardzenie terenu jest przepuszczalne dla wody, zostało wykonane bez użycia materiału wiążącego, powierzchnia utwardzona została zagęszczona.
W oparciu o powyższe wyniki kontroli pismem z dnia [...] r., znak: [...], zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności utwardzenia terenu powyższych działek.
W toku postępowania organ zwrócił się o udzielenie mających znaczenie dla rozstrzygnięcia informacji do Urzędu Gminy i Miasta K., do K. Z., W. K., do uczestniczki postępowania A. D. oraz do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w M. W oparciu o wyniki w/w kontroli z dnia [...] r. oraz uzyskane wyjaśnienia PINB ustalił, że na działkach nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 12, 16, 15 wykonano roboty budowlane polegające na zniwelowaniu, wyrównaniu, podwyższeniu terenu i nawiezieniu warstwy gruzu betonowego i ceramicznego, na którą naniesiono wierzchnią warstwę szutrową o głębokości około 15 cm - 20 cm.
Roboty te zostały przeprowadzone w latach 1993 - 2015 odpowiednio na następujących działkach: "W 2005 r. na terenie działek nr ewid. 1, 2 wykonano prace polegające na utwardzeniu terenu gruzem, a następnie tłuczniem. Zniwelowano nierówności terenu i nawieziono na teren gruz i tłuczeń. (...) poza realizacją inwestycji budowlanej polegającej na budowie hali, która obejmowała również ułożenie kostki betonowej wokół hali." (treść protokołu z przesłuchania strony K. Z. sporządzony przez PINB w M. w dniu [...] r.). Hala magazynowa została zrealizowana na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Starostwa Powiatowego w M., o pozwoleniu na budowę. Obiekt budowlany został oddany do użytkowania na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], PINB w M. W projekcie zagospodarowania terenu załączonego do decyzji o pozwoleniu na budowę jest przewidziane utwardzenie terenu wokół hali kostką brukową. "Tereny działek nr ewid. 3 i 4 w 1997 r. zostały utwardzone. Prace polegały na zniwelowaniu terenu i zasypaniu nierówności gruzem i tłuczniem. (...) W 1993 r. teren działki nr ewid. 15 na wysokości działki nr ewid. 18 (19 numeracja z wypisu z ewidencji gruntów) został utwardzony przez ówczesnego właściciela (...). Roboty te polegały na zasypaniu dziur gruzem i tłuczniem. Dalszą część robót na działce nr ewid. 15 wykonała firma "B" w latach 1997 - 1999. Utwardzenie terenu poprzez wyrównanie nawierzchni, nawiezienie gruzu i tłucznia. (...) Teren działki nr ewid. 14 jest utwardzony w niewielkim fragmencie. Utwardzenie terenu poprzez wyrównanie nawierzchni, nawiezienie gruzu i tłucznia nastąpiło w latach 2011 - 2012. Tereny działek m ewid. 5, 6, 8 zostały utwardzone w związku z decyzją z dnia [...] r., nr [...], Urzędu Rejonowego w M., o pozwoleniu na budowę wiaty i kontenera. Tereny działek nr ewid. 9, 10, 11 wyrównano i zasypano tłuczniem i gruzem pod planowaną budowę baru i punktu dystrybucji gazu (...). Teren działki nr ewid. 12 utwardzony w związku z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę baru (...) Teren wszystkich w/w działek został zniwelowany, nawieziono tłuczeń i gruz, a następnie zasypano warstwą szutrową." (treść protokołu z przesłuchania strony K. Z. sporządzony przez PINB w M. w dniu [...] r.). Jak wynika ze zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych: z dnia [...] r. (data wpływu do organu administracji architektoniczno - budowlanej: dnia [...] r.) "B" s. c. K. Z., W. K. utwardzenie działek nr 1, 2 położonych w K. "1. Na powierzchni 5.085,00 m² (85% pow. ogółem) działek nr 1 i 2 przewiduje się ułożenie utwardzenia z gruzu betonowego i ceramicznego gr. ok. 20 - 40 cm z wierzchnią warstwą szutrową.
2. Odprowadzenie wód opadowych do gruntu poprzez przepuszczalne utwardzenie."; z dnia [...] r. (data wpływu do organu administracji architektoniczno - budowlanej: dnia [...] r.) "B" s. c. K. Z., W. K. utwardzenie działek nr 12, 7, 20 położonych w K. "1. Na powierzchni 10280 m² (85% powierzchni ogółem) działek nr 21, 7 oraz 20 przewiduje się ułożenie utwardzenia z gruzu betonowego i ceramicznego grubości około 50 - 70 cm z wierzchnią warstwą szutrową. 2. Odprowadzenie wód opadowych do gruntu poprzez przepuszczalne podłoże"
Dalej PINB podniósł, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane obowiązującego od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 28 czerwca 2015 r,. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno - budowlanej wymagało utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przed dniem 11 lipca 2003 r. realizacja robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu nie podlegała zwolnieniu od wymogu uzyskania przez inwestora przed jej rozpoczęciem decyzji o pozwoleniu na budowę. Aktualnie utwardzenie gruntu nie jest objęte unormowaniem ustawy Prawo budowlane. Wykonanie takich robót budowlanych nie wymaga więc obecnie ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno - budowlanej.
Na gruncie ustawy Prawo budowlane pojęcie "utwardzenie gruntu" nie zostało zdefiniowane. W przepisach prawa brak jest norm, według których można byłoby dokonać kwalifikacji prac i robót budowlanych mieszących się w terminie "utwardzenie gruntu". Interpretacji pojęcia należy zatem dokonać poprzez sięgnięcie do reguł znaczeniowych języka powszechnego, dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i ustaleń doktryny. Według definicji słownikowej utwardzać oznacza czynić coś twardym zwiększać twardość czegoś (Słownik języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 1981 r., t. III. s. 635). "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prezentowany pogląd, że wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów, nie każde jednak utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu. Obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej ale związanej betonem (zob. wyroki NSA, sygn. akt
IV SA 887/90, II SA/Wr 895/97). Samo natomiast wyłożenie gruntu żużlem nie jest jeszcze obiektem budowlanym, do którego mogłyby mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego." (por. wyrok z dnia 24 września 1999 r. NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 809/97): "Ułożenie na podłożu gruzobetonowym kostki betonowej "Trylinki", płyt betonowych o wymiarach 0,5 x 0,5m oraz płyt żelbetonowych typu "Jomba", które w rzeczywistości stanowią dojazd i dojście do budynków mieszkalnych i gospodarczych stanowi w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Przez utwardzenie gruntu należy bowiem rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża." (por. wyrok z dnia 26 lutego 2008 r. WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 840/07); "Niwelacja terenu nie stanowi również wykonywania budowli ziemnej. W końcu wysypanie na grunt tłucznia nie stanowi utwardzenia gruntu na działce." (por. wyrok z dnia 15 października 2007 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 361/07); "W ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej." (por. wyrok z dnia 25 września 2013 r. WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 555/13).
W konsekwencji PINB stwierdził, że w jego ocenie objęte postępowaniem prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu, a to uwzględniając rodzaj użytych materiałów i ich związania ze sobą oraz stabilność ułożenia. Podłoże gruntowe, na które ułożono warstwę gruzu z zewnętrzną nawierzchnią szutrową nie są ze sobą połączone w sposób trwały. Nie stwierdzono zastosowania spoiwa łączącego i stabilizującego głębokości poszczególnych przepuszczalnych warstw gruzu i żużla, których segregacja w wyniku użytkowania ulega zatarciu i wymaga stałego uzupełniania.
Przyjmując, iż zrealizowane prace nie stanowią robót budowlanych, równocześnie nie można uznać, że ich wykonanie doprowadziło do powstania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zakresem przedmiotowym pojęcie roboty budowlane obejmuje budowę, każda budowa obiektu budowlanego jest wykonaniem robót budowlanych.
Poza tym zdaniem organu wykluczyć należy, że fakt użytkowania gruntu jako miejsca do parkowania, drogi dojazdowej, miejsca, na którym składowane są opony poprzez funkcję jaką spełnia prowadzi do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i przekłada się na zastosowanie regulacji prawnych dotyczących budowy i warunków technicznych przewidzianych dla drogi, parkingu, składowiska odpadów.
Dla terenu działek nr ewid. 1 i 2 K. Z. i W. K. dysponują decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Starosty [...], o zezwoleniu na zbieranie odpadów. Zgodnie z warunkami zezwolenia i definicją pojęcia "zbieranie odpadów", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), działalnością tą objęte jest gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b ustawy o odpadach, czyli tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Zbieranie i magazynowanie odpadów w danym miejscu nie jest tożsame z ich składowaniem. Składowisko odpadów jest obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach), na którym nie jest dopuszczalne zbieranie i magazynowanie odpadów. Zakazuje się magazynowania odpadów na składowisku odpadów. Zakazuje się zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku odpadów w inny sposób niż składowanie odpadów, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy o odpadach (art. 104 ustawy o odpadach).
Biorąc powyższe pod uwagę PINB stwierdził, że wobec ustalenia, iż nie wykonano robót budowlanych ani nie zrealizowano obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, to brak jest podstaw prawnych do kontroli legalności wykonanych prac i prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. PINB nie jest zatem właściwy rzeczowo do merytorycznego rozpoznania sprawy. W sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z nieposiadania kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa.
Organ podał nadto, że umorzenie postępowania w przedmiocie robót budowlanych nie wyklucza rozpoznania sprawy w aspekcie naruszenia stosunków wodnych. W tym względzie organem właściwym jest Burmistrz Miasta i Gminy K. (dalej jako Burmistrz).
W odwołaniu od tej decyzji A. D. (jako współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości) zarzuciła, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona w aspekcie robót polegających na budowie drogi dojazdowej i składowiska odpadów, które są obiektami budowlanymi i ich realizacja wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, a wcześniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku nieobowiązywania planu zagospodarowania terenu). Budowa składowiska odpadów wymagała też wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po rozpoznaniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB lub organ odwoławczy) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił objętą odwołaniem decyzję PINB i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie, organ przytoczył szeroko treść motywów decyzji organu pierwszej instancji. Następnie w odniesieniu do inicjujących postępowanie żądań uczestniczki zawartych w jej pismach z dnia 8 i 10 stycznia 2015 r. stwierdził, że wyznaczały one przedmiot postępowania administracyjnego, a to w sytuacji gdy żądania uczestniczki nie budziły wątpliwości. W konsekwencji nieprawidłowe było wszczęcie na skutek tych żądań jednego postępowania w przedmiocie różnych co do zakresu przedmiotowego i podmiotowego spraw.
Jednocześnie jednak ŚWINB zwrócił uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest też stanowisko, że postępowania w organach nadzoru budowlanego zgodnie z zasadą oficjalności prowadzone są z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanej strony, bowiem taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez Prawo budowlane. Z tego powodu inicjatywa osoby zainteresowanej, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego kompetencjami nadzorczymi, zawsze musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Konsekwencją powyższego jest wszczęcie postępowania kontrolno-wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy w ogóle jest podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego w zgłoszonej sprawie i przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją administracyjną na podstawie przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem ŚWINB stanowiska takiego nie można aprobować, gdyż należałoby wówczas uznać, że zainteresowana strona nie może skutecznie żądać prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w konsekwencji wydania na jej wniosek merytorycznej decyzji. Nadto organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo stwierdził, że gdy po wszczęciu postępowania na wniosek strony organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania zgodnego z tym wnioskiem nakazu, to powinien orzec o odmowie jego wydania, a nie o umorzeniu postępowania.
W konsekwencji należało zdaniem ŚWINB przyjąć, że objęta odwołaniem decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw, których przedmioty zostały wyznaczone trzema odrębnymi podaniami uczestniczki, ma istotny wpływ na ich rozstrzygnięcie, co powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
ŚWINB zwrócił też uwagę na konieczność ustalenia właściciela i zarządcy działki drogowej nr 15. Poinformował też, że postępowanie wszczęte przez Burmistrza w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce uczestniczki nr 22 nie zostało dotychczas zakończone.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB D. i K. Z. (dalej też jako skarżący) zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem:
a) przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ale powinna być ewentualnie wydana decyzja odmowna, podczas gdy dopuszczalne jest umorzenie postępowania bez konieczności wydawania decyzji odmownej, a ponadto w tej sprawie wybór tej formy decyzji administracyjnej (umorzenia zamiast odmowy) nie miał żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy,
b) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 2, 6, 25 i 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) przez błędne uznanie, że na działkach 3 i 4 mamy do czynienia z istnieniem składowiska odpadów (a nie magazynu opon przeznaczonych do handlu), a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie tych działek jako składowiska odpadów, a nie istnieniem tylko wyrównanego terenu niebędącego obiektem budowlanym i mylne zarzucenie organowi I instancji, że nie odniósł się do składowania odpadów,
c) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez błędne uznanie, że na działce 18 znajduje się liniowy obiekt budowlany (urządzona droga), a w konsekwencji stwierdzenie, że sprawa tej działki ma inny zakres przedmiotowy od pozostałych działek objętych postępowaniem, a nie istnieniem tylko wyrównanego terenu niebędącego obiektem budowlanym i mylne zarzucenie organowi I instancji, że nie odniósł się do drogi.
W konsekwencji wniesiono o uwzględnienie skargi i ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie powołując się na treść zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2016 r. uczestniczka postępowania zarzuciła, że z uwagi na datę realizacji robót powinny być one klasyfikowane w oparciu o treść ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r., a to w związku z treścią art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej to Prawo z dnia 20 lutego 2015 r. Podkreśliła naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz fakt urządzenia drogi, co wynika zarówno z jej długości (jako obiektu budowlanego liniowego) oraz ulicznego przekroju wyposażonego w krawężniki.
Z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania B. Z. postępowanie sądowe zostało zawieszone prawomocnym postanowieniem z dnia 4 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 345/16.
Po ustaleniu spadkobierców w/w prawomocnym postanowieniem SR w M. z dnia [...] r. postępowanie sądowe podjęto postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2021 r. Mając na uwadze, że podstawa zawieszenie ustała w dniu [...] r. (data wydania postanowienia Sądu Rejonowego w C., sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania apelacyjnego w sprawie o nabycie spadku po B. Z.) Sąd uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 130 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 tj., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).
Jak wynika z akt po wydaniu zaskarżonej decyzji ponowne postępowanie przed PINB zostało zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...] r., nr [...] i do czasu rozprawy sądowej nie zapadły w jego toku kolejne orzeczenia.
W toku przeprowadzonej w trybie zdalnym odmiejscowionym rozprawy sądowej z dnia 23 września 2021 r. pełnomocnik skarżących przychylając się do stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji dodatkowo podniósł, że sprawa w zakresie naruszenia stosunków wodnych została zakończona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt
II SA/Gl 1176/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego i błędnego uzasadnienia nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w związku z datą wniesienia skargi w sprawie nie mają zastosowania przepisy Rozdziału 3a Działu III ustawy p.p.s.a. (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw).
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa (według treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem treści tego przepisu i przy uwzględnieniu treści art. 134 Kpa Sąd stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy wydał w rozpatrywanej sprawie kasatoryjne rozstrzygnięcie.
W świetle motywów decyzji PINB nie może budzić bowiem wątpliwości, że została ona wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Trafne jest w tej materii stanowisko ŚWINB, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona m.in. gdy chodzi o zakres, sposób i charakter objętych postępowaniem robót pod kątem ich kwalifikacji jako robót, w wyniku których mógł powstać obiekt budowlany w postaci drogi, jak również obiekt budowlany w postaci parkingu, względnie w postaci określonej liczby miejsc parkingowych dla samochodów osobowych lub dla samochodów ciężarowych i to w sytuacji, gdy uczestniczka twierdziła konsekwentnie, że m.in. w następstwie utwardzenia terenu do realizacji takich obiektów doszło. Brak bowiem dokładnych i mogących podlegać kontrolnej ocenie ustaleń m.in. w zakresie długości i szerokości utwardzenia, które uczestniczka traktuje za drogę, w którym miejscu dokładnie przebiega, czy oprócz utwardzenia jest okrawężnikowana (jak twierdzi uczestniczka), czy posiada i jakie oświetlenie, jak dokładnie ta część utwardzenia jest i przez kogo użytkowana. Podobnych m.in. ustaleń organ pierwszej instancji nie poczynił, gdy chodzi o teren wskazywany przez uczestniczkę jako parking.
PINB stwierdzając, że nie doszło do powstania tych obiektów wyszedł z założenia, że na wskazywanym terenie nie zostały zrealizowane roboty budowlane podlegające reglamentacji Prawa budowlanego. Nie doszło tam bowiem, zdaniem organu, do utwardzenia terenu. Ze stanowiskiem tym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednoznacznie się nie zgadza. Użyta w tym względzie przez PINB argumentacja pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Wprost niedorzeczne jest twierdzenie, że utwardzenia terenu nie stanowi nawiezienie na rodzimy grunt, po jego wcześniejszym wyrównaniu i ukształtowaniu, kilkudziesięciocentymetrowej warstwy gruzu betonowo-ceramicznego, następie utwardzenie go mechaniczne i przysypanie utwardzonym tłuczniem. W tym względzie powstaje też oczywiste pytanie w jakim celu prace te zostały wykonane, gdyby przyjąć, że rodzimy grunt mógłby być sam w sobie utwardzony celem wykorzystywania go jako teren utwardzony m.in. do przejazdu lub parkowania samochodów. Twierdząc, że nie doszło do utwardzenia terenu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 133 t.j., zwanej też dalej ustawą lub P.b.) jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił, że teren działek nr 1, 2, 12, 7 i 20, 21, 7 i 20 został utwardzony przez s.c. należącą m.in. do skarżącego w oparciu o zgłoszenia, które nie byłoby przecież wymagane, gdy wykonane w tym względzie prace nie stanowiły utwardzenia.
Nadto należy podnieść, że jak to zasadnie stwierdził PINB, poczynając od dnia 11 lipca 2003 r., utwardzenie gruntu wymagało jedynie zgłoszenia, ale dotyczyło to jedynie terenu na działkach budowlanych. W decyzji organu I instancji brak jest zaś jakichkolwiek ustaleń, czy objęte postępowaniem roboty budowlane dotyczyły działek budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy P.b.
Brak jest też jakichkolwiek ustaleń i rozważań co do zakwalifikowania poszczególnych wskazywanych przez uczestniczkę terenów jako miejsc postojowych dla samochodów, które to miejsca w świetle przepisów P.B. były i są traktowane jako obiekty budowlane, przy czym tylko miejsca postojowe dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie można było (tak też jest również obecnie – art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.) realizować w oparciu o zgłoszenie. Miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych można zaś i można było realizować tylko w oparciu o pozwolenie na budowę. W konsekwencji dokonując kontroli legalności zrealizowanych utwardzeń na poszczególnych objętych postępowaniem działkach PINB powinien też dokładnie ustalić jaką te utwardzenia spełniają funkcję, w tym gdy chodzi o zasadność zakwalifikowania ich do miejsc postojowych dla samochodów.
W tym względzie w odniesieniu do niejednoznacznych zawartych w zaskarżonej decyzji twierdzeń należy podnieść, że oprócz wyraźnie wskazanych w P.b. przypadków (np. pozwolenie na użytkowanie) postępowanie przed organami nadzoru budowlanego jest wszczynane i prowadzone z urzędu. Dotyczy to również sytuacji, gdy jest ono wszczynane w związku z wnioskami, czy też w związku z informacjami sformułowanymi w pismach stron postępowania. Po wszczęciu postępowania organy te są zatem obowiązane zbadać i rozpoznać sprawę w pełnym zakresie posiadanych kompetencji z punktu widzenia przepisów prawa materialnego odnoszących się do danego przedmiotu postępowania. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska ŚWINB, że w takich sprawach właściwą formą wyrzeczenia jest decyzja odmowna, a nie umarzająca postępowanie (gdy brak jest podstaw do wydania w sprawie merytorycznego orzeczenia). Trafnie podniesiono przy tym w skardze, że nawet gdyby przyjąć, że powinna być wydana w takich przypadkach decyzja odmowna, to uchybienie takie nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy.
Co do zasady takiego wpływu nie miała tez okoliczność, że PINB jedną decyzją załatwił sprawę objętą przedmiotem żądań uczestniczki sformułowanych w jej trzech oddzielnych pismach, a to gdyby przyjąć, że za rozpoznaniem sprawy w tych przedmiotach łącznie przemawiały względy ekonomiki postępowania. ŚWINB kwestii tej bliżej nie wyjaśnił, dlatego jego zarzut w tym zakresie nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Nie oznacza to jednak, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB nie powinien rozważyć jako sugestii również tego stanowiska organu odwoławczego.
Jak wskazano jednak wyżej, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i rozważona przez PINB w wielu aspektach, mających istotne znaczenie dla załatwienia jej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, gdy chodzi o legalność zrealizowanych robót budowlanych i ewentualne możliwości oraz warunki ich legalizacji. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy braków tych nie mógł uzupełnić ŚWINB bez naruszenia art. 15 Kpa.
Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.