II SA/Gl 307/21

II SA/Gl 307/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1585/21 - Postanowienie NSA z 2021-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta R. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – dalej: specustawa drogowa), oraz art. 104, art. 105, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie R., obręb R., a.m. 1, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka 1. o powierzchni 0,0023 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Wykonanie łącznika ulic [...] wraz z oświetleniem" w R..
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, m. in. że z dniem ostateczności ww. decyzji nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta R.. Jak wynika z księgi wieczystej nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Operat szacunkowy został dostarczony w dniu [...] r. Prezydent Miasta R. na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej zrzekł się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa za przedmiotową nieruchomość. W wydanym oświadczeniu wskazał, iż za całkowitym zrzeczeniem się przez Skarb Państwa odszkodowania za ww. nieruchomość przemawiają poniesione koszty budowy przedmiotowego odcinka drogi. Poniesienie dodatkowych kosztów wypłaty odszkodowania należnego Skarbowi Państwa obciąży budżet Gminy Miasta R. i przez to nie będzie możliwe wprowadzenie do planu finansowego Gminy koniecznych zadań, o które wnioskują mieszkańcy. Odszkodowanie, które winno zostać wypłacone Skarbowi Państwa, pozostanie w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając jej naruszenie:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;
- art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na złożeniu przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania;
- art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej u.g.n.), poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Prezydent Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewoda Śląski stwierdził, że operat szacunkowy, na podstawie którego została wyceniona wartość nieruchomości, jest nieaktualny i błędny. W sytuacji, gdyby rozpoznając odwołanie oparł się na jego treści, naruszyłby art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Organowi I instancji zarzucił błędne ustalenie statio fisci Skarbu Państwa. Powołał się na treść art. 23 ust. 1e u.g.n. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta R. ustalając strony postępowania odszkodowawczego uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski. Jednocześnie, działając w imieniu Skarbu Państwa, zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Sytuacja ta doprowadziła do przyjęcia istnienia niejako podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa, który reprezentowany był jednocześnie przez dwa podmioty – Wojewodę i Starostę.
Prezydent Miasta R. pismem z dnia 18 lutego 2021 r. wniósł sprzeciw od wskazanej powyżej decyzji Wojewody Śląskiego. Wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił jej:
1) naruszenie art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu;
2) naruszenie art. 23 ust. 1e u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R. działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej;
3) naruszenie art. 11, 11a w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R., działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej.
W uzasadnieniu podano m. in., że wprowadzona treść przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. stanowi wyłącznie o reprezentacji Skarbu Państwa w ujęciu procesowym. Wojewoda jako przedstawiciel Skarbu Państwa posiada zatem wyłączne prawo do zastępowania Skarbu Państwa w takich postępowaniach jako jego procesowy reprezentant. Jednakże przedmiotowe zastępstwo, z uwagi na treść ww. art. 23 ust. 1e, nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanego mienia Skarbu Państwa. Ujmując to w inny sposób – Wojewoda w zakresie procesowego zastępstwa Skarbu Państwa nie przejął kompetencji o charakterze materialnoprawnym.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Sprzeciw nie jest zasadny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).
Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".
Ma zatem rację Wojewoda, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Wynika to z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o opinię rzeczoznawcy, która powinna spełniać wszelkie wymagania prawne, w tym powinna być aktualna. Tego nie można uczynić na etapie II instancji.
W świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.
W tym przypadku organ I instancji powinien poczynić pełne, jednoznaczne i prawidłowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Oczywistym jest, że skoro wskazuje się w decyzji Wojewody na niewystarczające ustalenia w tym zakresie, to tym samym organ ten nie mógł przesądzić treści przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie mógł również orzec co do istoty sprawy. Uzupełnienie brakujących dokumentów i sporządzenie wyceny rzeczoznawcy na etapie rozpoznania odwołania naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Sprzeciwiający powołuje się na treść art. 23 ust. 1 i 1e u.g.n. W świetle art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Zatem reguła ta doznaje wyjątku określonego w art. 23 ust. 1e tej ustawy. Zgodnie z nim "W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda."
W piśmiennictwie podkreśla się, że rozwiązanie takie ma w sposób jednoznaczny zapobiegać sytuacji, w której starosta występowałby jednocześnie jako reprezentant powiatu (lub miasta na prawach powiatu) i reprezentant Skarbu Państwa (wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej). Chociaż przepis ten wyraźnie tego nie określa, to jednak nie dotyczy on wszystkich postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, lecz jedynie postępowań dotyczących nieruchomości, ewentualnie postępowań związanych z realizacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której omawiany przepis umieszczono (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex-el, teza 11).
W sprzeciwie żąda się jednak faktycznie, by Sąd w niniejszym postępowaniu rozstrzygnął także kwestie materialnoprawne, co wynika wprost np. z punktu 2 i 3 zarzutów. Stosunek administracyjny kształtowany jest wobec konkretnego podmiotu na podstawie przepisów materialnoprawnych, sama procedura z kolei ma charakter niejako służebny, służąc realizacji przepisów tych pierwszych.
Spełnienie żądania skargi i odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych nie jest tu jednak możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem (abstrahując konkretnie od niniejszej sprawy, czyniąc jedynie pewne rozważania ogólne) nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a. Z kolei ten ostatni przepis w treści zarzutów (pkt 1-3) nawet nie został powołany.
Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu.
Na marginesie więc, jedynie niewiążąco, można wskazać, że w innym (prawomocnym) wyroku tut. Sądu: z 21 września 2020 r., sygn. II SA/Gl 1047/20, ustalono, iż ratio legis analizowanego przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. pociąga za sobą zasadność uznania, że wskazany przepis jako statio fisci Skarbu Państwa wskazuje wojewodę, który co do zasady pozostaje umocowany do dokonywania we wskazanych w tym przepisie postępowaniach wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych, w tym do dokonania czynności materialnoprawnej wskazanej w art. 12 ust. 7 specustawy - tj. złożenia stosownego oświadczenia w zakresie zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.
W tym samym orzeczeniu dodano, że powyższe ustalenie nie prowadzi do automatycznego zakwestionowania wojewody jako organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu. Generalne wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa, musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa. Zatem, sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do jego wyłączenia, czy to na zasadzie art. 24 k.p.a., czy to na zasadzie art. 25 k.p.a.
Postępowanie dowodowe winno być zatem przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.