II SA/BD 606/23

II SA/Bd 606/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wójt [...] B. ustalił warunki zabudowy na rzecz P. S. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki
nr [...] w miejscowości [...].
P. z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] Wójt [...] B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazując, iż decyzja ta została wydania z naruszeniem przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), gdyż dla terenu działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. B. z dnia [...].05.1998 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. B. obejmujących tereny położone w sołectwach: D. B., M., B., N. D., C., R., P., P. i K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2023 r., znak [...] na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Wójta [...] B. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz P. S. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, LEX nr 2284878). Unormowania art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przepis ten daje więc pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium wyjaśniło również, że decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. jest, pomimo tych wad, aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to niewątpliwie akt wadliwy, który jednak do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przesłanki nie są oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tak jak to ma miejsce w przedmiotowym przypadku.
W skardze do Sądu P. S. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając:
1. obrazę przepisów prawa tj. art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003 r. (Dz.U. 2012 r., poz. 647, aktualnie Dz.U. z 2022 r., poz. 503 (dalej u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie sporna działka objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, stąd brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] przez Wójta [...] B., w sytuacji gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do treści uchwały o uchwaleniu MZP z 1998 r. uznając , że sporna działka choć jest położona w Gminie D. B. objętej planem zagospodarowania, to miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy jej nie obejmował , co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,
2. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja co do której stwierdzono nieważność została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy żadna z tych przesłanek nie ziściła się na kanwie niniejszej sprawy, albowiem Wójt [...] B. wydając decyzję o warunkach zabudowy prawidłowo wskazał podstawę prawną, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności jak również w części dyspozytywnej, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a co więcej nie określiło na czym ono miało polegać, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji albowiem rażące naruszenie prawa to jedynie takie naruszenie prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dość, że nie wskazało, która przesłanka miała spowodować stwierdzenie nieważności, to jeszcze nie uzasadniło w żaden sposób podstaw takiego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia Skarżącej merytoryczną polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem,
3. obrazę przepisów postępowania tj. art. 16 kpa i 8 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, która pozostaje w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów w administracji, w sytuacji gdy po tylu latach organ stwierdza nieważność decyzji, która uległa już wykonaniu przez stronę, która poniosła nakłady w związku z wydaną decyzją, określiła i zrealizowała plany egzystencjonalne związane ze sporną działką,
4. obrazę przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności po upływie wielu lat i w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne będące konsekwencją wydania decyzji o warunkach zabudowy, co miało wpływ na treść orzeczenia o stwierdzeniu nieważności albowiem Skarżąca w wyniku decyzji o warunkach zabudowy skonkretyzowała swoje plany życiowe, poniosła gigantyczne nakłady po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziła instalacje i przyłącza, zmienił się w między czasie właściciel nieruchomości, jednym słowem decyzja o warunkach zabudowy została "skonsumowana" przez swojego adresata, który by tego nie czynił wiedząc, że decyzja stanie się nieważna, zatem zachodzi obiektywny brak możliwości odwrócenia skutków prawnych wydanej decyzji o warunkach zabudowy,
5. obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 pkt 5, 6 i § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa polegającą na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji bez konkretnego wskazania podstawy prawnej w dyspozytywnej części decyzji w sytuacji, gdy art. 156 § 1 pkt 2 de facto wymienia dwie niezależne od siebie przesłanki nieważności rozdzielone alternatywą rozłączną, w konsekwencji czego Skarżący nie wie, na jakiej konkretnie podstawie prawnej organ wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności, a dodatkowo organ nie wyjaśnił powyższego w uzasadnieniu decyzji, co pozbawiło stronę możliwości podjęcia merytorycznej polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem, a co więcej, w uzasadnieniu decyzji nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, nie wskazano konkretnych zapisów w MZP (obowiązującym w dniu wydania decyzji) wskazujących na objęcie spornej działki Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, a co więcej wydając zaskarżoną decyzję organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, nie wypowiedział się w ogóle na temat dowodów, które miał przeprowadzić przed wydaniem decyzji, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji albowiem Skarżąca nie może podjąć polemiki ze stanowiskiem organu, gdyż z uzasadnienia nie wynika, co konkretnie stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, która z dwóch wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 niezależnych od siebie podstaw prawnych miała zastosowanie.
Wnosząc podanie o wydanie decyzji Skarżący działali w zaufaniu do organów administracji i w przekonaniu co do zasady/trwałości decyzji administracyjnej, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji nr [...] nie mieli wątpliwości, że decyzja odpowiada prawu.
Tymczasem pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. Wójt [...] B. złożył wniosek do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że wydana została z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż "nowa optyka" organu sprowadza się do stanowiska, że decyzja nr [...] wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem dla terenu działki nr [...] obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy D. B. z [...] maja 1998 r., co skutkuje nieważnością decyzji nr [...].
Powyższa decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta [...] B. nr [...], zdaniem skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działał jak wskazano powyżej w zaufaniu do organów administracji, jak również w przekonaniu co do trwałości decyzji administracyjnych, zatem po uprawomocnieniu się decyzji o warunkach zabudowy poczynił znaczne nakłady finansowe i realizował w sposób ciągły i konsekwentny swoje cele życiowe. Dodatkowo wskazał, że dokonał podziału działki oraz zawarł przedwstępną umowę sprzedaży.
W ocenie Skarżącego, decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne nad czym w ogóle nie pochyliło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bezkrytycznie wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności, w sytuacji, gdy przepis art. 156 § 2 kpa wprost stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Owa "nieodwracalność" skutków prawnych decyzji Wójta o warunkach zabudowy jak wynika z uzasadnienia o stwierdzeniu nieważności nie była w ogóle przedmiotem badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że "nie zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 156 § 2 kpa". Taka postawa proceduralna organu nie wytrzymuje krytyki z punktu widzenia wymagań określonych w art. 107 § 1 i § 3 kpa, który obliguje organ do tego, aby decyzja spełniała określone kryteria, w tym zawierała wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 §2 kpa, tymczasem nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Powyższe okoliczności nastąpiły w niniejszym postępowaniu - nie ma możliwości dokonania odwrócenia poczynionych nakładów i środków finansowych.
Przenosząc ponownie rozważania na grunt art. 107 § 1 i § 3 kpa skarżący podkreślił, że organ zobowiązany był wyjaśnić i wskazać podstawę prawną i faktyczną decyzji, tymczasem mamy do czynienia ze wskazaniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez organ bez podania, o którą konkretnie z tych przesłanek organowi chodziło tj. czy mamy do czynienia z brakiem podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa, przy czy obie podstawy ustawodawca wymienia alternatywnie i różnią się od siebie zasadniczo. Nie znając konkretnych motywów organu, brak jest możliwości podjęcia merytorycznej polemiki w powyższym zakresie, nie mniej jednak z ostrożności procesowej Skarżący kwestionuje, aby decyzja o warunkach zabudowy nr [...] była wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Skarżącego, w decyzji nr [...] wskazano i zastosowano podstawę prawną i z całą pewnością decyzja ta nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, które wprawdzie nie ma swojej definicji, niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny podjął się wykładni tego pojęcia uznając w wyroku o sygn. akt II OSK 1334/17, że "za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa można uznać za rażące (II OSK 1334/17)". W ocenie Skarżącego nawet jakby wyłącznie hipotetycznie dopatrzyć się naruszenia prawa w decyzji nr [...], to nie jest ono z całą pewnością rażące i nie zagraża ono interesowi społecznemu.
Następnie skarżący podniósł, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, który z zapisów MZP obejmuje sporną działkę i czy ewentualnie ten zapis funkcjonował w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie dopatrzył się takiej sytuacji i podzielił stanowisko Wójta [...] wyrażone w decyzji nr [...].
Brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, które konkretnie zapisy MZP organ miał na myśli stwierdzając nieważność decyzji, zdaniem skarżącego pozbawia możliwości zapoznania się ze stanowiskiem organu i podjęcia polemiki i w zasadzie jest to działanie organu sprzeczne z zasadą przekonywania, która wyrażona jest w art. 11 kpa.
Nadto Skarżący zaprezentował stanowisko, że SKO dokonało nieprawidłowego zastosowania art. 4 pkt. 2 ppkt 2 u.p.z.p. twierdząc, że nie zachodziły na kanwie niniejszej sprawy przesłanki do jego zastosowania, skoro mimo istnienia MZP, sporna działka w dacie wydania decyzji 1/2024 nie była nim objęta, to Wójt prawidłowo wydał decyzję. Poza tym wskazał, że z uzasadnienia nie wynika, aby organ stwierdzający nieważność w ogóle przeprowadził dowód z MZP, czy pochylił się nad jego treścią i położeniem spornej działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja z uwagi na wadliwe sporządzenie uzasadnienia i niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, nie poddaje się kontroli Sądu.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie.
Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej załatwiającej daną sprawę.
Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się, nie wyjaśni lub wyjaśni w sposób niejasny okoliczności istotne dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustalenie i wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.
Jedynie przeprowadzenie postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ wyjaśni przesłanki określonego sposobu rozpatrzenia sprawy stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
Zaskarżona do Sądu decyzja SKO wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na zasadach określonych w art. 156 - 159 kpa, regulujących instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesowa służącą eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z "kwalifikowanych" wad z art. 156 § 1 kpa, dopuszczalne jest ono więc jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa.
W przedmiotowej sprawie SKO zaskarżoną decyzją stwierdziło nieważność decyzji Wójta [...] B. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz P. S. dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. D. B., wskazując w ramach opisu przebiegu postępowania na pismo Wójta [...] B. z dnia [...] stycznia 2023 r., w którym Wójt [...] B. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o ustalenie warunków zabudowy w związku z tym, że dla terenu działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy D. B. z dnia [...] maja 1998 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. B. obejmujących tereny położone w sołectwach: D. . SKO powołało się także na treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2 upzp podnosząc, że podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja.
Podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji SKO, poza powołaniem się na ww. pismo Wójta [...] B. z dnia [...] stycznia 2023 r., nie przywołało żadnych zapisów ww. planu miejscowego potwierdzających, że teren działki nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, objęty był ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. SKO nie wskazało z których konkretnie zapisów planu miejscowego wynika, iż sporna działka objęta jest jego ustaleniami. Tym samym organ nie wykazał, że działka nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowiła przedmiot ustaleń planu miejscowego. Sąd nie może opierać się przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji na domniemaniu, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność obowiązywania planu miejscowego w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu nią objętego tj. działki nr [...]. Podkreślić należy, że skarżący w złożonej do Sądu skardze konsekwentnie podnosił, że wbrew stanowisku SKO, w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, plan miejscowy nie obejmował terenu działki nr [...].
Ponadto należy wskazać, że w znajdującym się w aktach sprawy planie miejscowym ustalone zostały zasady zagospodarowania m.in. dla sołectwa R. (N. należy do tego sołectwa R. W § 4 ust. 2 pkt 9 planu określono szczegółowe zasady zagospodarowania dla części działki nr [...] o pow. 0,23 ha oznaczonej na załączniku graficznym nr [...] do uchwały symbolem 11.40 MN. Z powyższego wynika, że plan miejscowy obejmował tylko część działki [...] SKO nie zbadało, jaka część działki nr [...] objęta została ustaleniami planu miejscowego. Sam fakt funkcjonowania planu miejscowego tylko dla części działki nr [...] nie oznacza jeszcze, że cały teren działki nr [...] wchodzi w granice ustaleń planu miejscowego. Kwestia ta powinna być ustalona i przede wszystkim w sposób jednoznaczny wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO powinno było wykazać w oparciu o ustalenia planu miejscowego, że teren działki nr [...], dla której wydane zostały warunki zabudowy, objęty jest ustalaniami planu miejscowego, wskazując konkretne przepisy planu miejscowego potwierdzające tę okoliczność oraz wykazując, że teren ujęty w załączniku graficznym nr [...] do planu, oznaczony symbolem 11.40 MN obejmuje teren działki nr [...].
Brak poczynienia ustaleń we wskazanym zakresie, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu w sprawie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa i oznacza że w sprawie SKO nie wykazało, że teren działki nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy objęty był ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, a zatem, że zaistniała okoliczność w oparciu o którą organ stwierdził nieważność decyzji o warunkach zabudowy nr [...].
W zaskarżonej decyzji SKO nie wyjaśniło również podstawy prawnej w oparciu o którą stwierdziło nieważność decyzji nr [...]. Wprawdzie w sentencji decyzji SKO wskazało na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jednak w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniło kwalifikowanej wady decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim organ nie wskazał, która z przesłanek tego przepisu stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przytoczony przepis wymienia zatem dwie niezależne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, ma miejsce wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.
Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań.
Z kolei działanie bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania - albo taki przepis wprawdzie istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Organ jako przesłankę stwierdzenia nieważności powołał art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie wskazując czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem każda z tych przesłanek stanowi samodzielną i oddzielną podstawę stwierdzania nieważności decyzji, a jej zastosowanie wymaga wyjaśnienia, uzasadnienia i wykazania zaistnienia w danej sprawie. W związku z tym, iż SKO nie wskazało z którą z kwalifikowanych wad decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej podjętej decyzji, czym istotnie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 107 § 3 kpa.
Ponadto SKO, w świetle art. 156 § 2 kpa nie zbadało i nie rozważyło, czy decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W ocenie Sądu, we wskazanych okolicznościach, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 kpa. Możliwość podważenia wydanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi bowiem odstępstwo od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), co przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad decyzji. Z uwagi na wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2014/20, LEX nr 3690461).
Sąd stwierdza, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie przytoczonych przez Sąd przepisów postępowania, które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyżej przedstawionych wad kontrolowanego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, uznając to za przedwczesne i tym samym niecelowe.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazania i ocenę prawną zawartą przez Sąd w niniejszym wyroku i przeprowadzi ponownie postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności uwzględniając uwagi Sądu.