II SA/Gl 302/21

II SA/Gl 302/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan /przewodniczący/
Bonifacy Bronkowski
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2803/21 - Wyrok NSA z 2023-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] r. "A" (dalej: inwestor, skarżąca) wniósł o udzielenie pozwolenia na budowę dla stacji bazowej transmisji danych "A"
Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta K. organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej transmisji danych "A" w skład której wchodzą: wieża antenowa "BOT-H2/48" H=49,95 (całość wieży), anteny nadawczo- odbiorcze, urządzenia techniczne oraz utwardzenie ternu na działce nr 1 w miejscowości P. . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r. wezwano skarżącą - inwestora do ich usunięcia poprzez przedłożenie opracowania przedstawiającego analizę zachowania kryteriów ekologicznych oraz braku innej możliwości lokalizacji planowanej inwestycji – zgodnie z § 57 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. . Rozpatrując sprawę organ uznał, że pomimo informacji o wykonaniu wymaganego opracowania, inwestor nie wywiązał się z nakazów postanowienia. Wobec braku możliwości uznania wnioskowanej inwestycji za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówiono w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji, lecz w wyniku rozpatrzenia złożonego przez inwestora odwołania, Wojewoda Śląski decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił wymieniona powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako powody uchylenia Wojewoda wskazał nieaktualne oznaczenie stron tego postępowania, a to wobec wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, co powoduje konieczność na nowe ustalenia stron tego postępowania.
Rozpatrując sprawę ponownie z uwzględnieniem wytycznych organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji dokonał powtórnej merytorycznej oceny wniosku i w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości.
Inwestor przedłożył 4 projekty budowlane uwzględniające nowy obszar oddziaływania inwestycji oraz opracowanie w zakresie zasięgu obszarów pól elektromagnetycznych sporządzone na podstawie powołanego przez wojewodę rozporządzenia oraz wymagane oświadczenia. Do urzędu wpłynęły też liczne sprzeciwy wobec planowanej inwestycji złożone przez strony postępowania, w których wyrażono obawę obawy co do skutków użytkowania wnioskowanej inwestycji.
Rozpatrując sprawę organ stwierdził, iż pozostaje związany przepisami Prawa budowlanego oraz zapisami prawa miejscowego.
W toku postępowania ustalił, że teren wnioskowanej inwestycji zgodnie z zapisem § 57 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. oznaczony jest symbolem 1ZN. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to zieleń z ukształtowania terenu doliny rzeki [...]. Przepis § 7 tego planu ustalając zasady ochrony i uksztaltowania środowiska przyrodniczego stanowi "obejmuje się ochroną powierzchnię wodną, meandrowe uksztaltowanie koryta oraz zieleń doliny [...], wraz z warunkami siedliskowymi, oznaczoną na rysunku planu symbolem ZN, stanowiącą korytarz ekologiczny". Uwzględniając powyższe zapisy planu miejscowego oraz opis planowanej inwestycji oraz zgłoszone zastrzeżenia organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zgodna z planem, a mianowicie:
- nie spełnia kryteriów ekologicznych z uwagi na położenie na terenie zieleni chronionej rzeki [...] (występowanie siedlisk ptaków oraz walory estetyczne),
- uchwała nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności - tak jak przedmiotowa baza. Zatem w kontekście ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych można przyjąć, że regułą jest, iż na całym terenie objętym planem istnieje możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z wyjątkiem ograniczeń lub zakazów ustanowionych w tym planie. Zatem istnieje możliwość innej lokalizacji planowanej stacji bazowej oraz uzasadniona jest także obawa stron postępowania przed narażeniem bezpieczeństwa i życia z uwagi na brak możliwości ogrodzenia wieży antenowej (wobec dostosowania do zapisów planu) .
W światle poczynionych ustaleń organ stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany nie może stanowić podstawy do udzielania pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie przedstawił alternatywnego rozwiązania. Stąd w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego orzeczono jak w sentencji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca Spółka podnosząc, iż w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Stąd wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zgodnie z postanowieniem organu pierwszej instancji skarżąca uzupełniła wniosek, mimo to organ wydał decyzję odmowną, której treść uzasadnienia jest lakoniczna i nie została poparta przepisami powszechnie obwiązującymi prawa. Podkreśliła, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nie miał prawa odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opracowania przedstawiającego analizę zachowania kryteriów ekologicznych oraz braku możliwości innej lokalizacji planowanej inwestycji, w celu wykazania spełnienia zapisu § 57 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. . Przepis ten stanowi, że dla terenu zielenie chronionej doliny rzeki [...] oznaczonego symbolem 1-11ZN (planowana inwestycja na terenie oznaczonym 1ZN) ustala się przeznaczenie dopuszczalne m.in. sieci i uzbrojenia infrastruktury technicznej w przypadku braku innej lokalizacji, pod warunkiem zachowania kryteriów ekologicznych oraz wykazania ekonomicznej opłacalności planowanej trasy lub lokalizacji zgodnie z przepisami szczególnymi. Inwestor złożył opracowanie, które w ocenie organu pierwszej instancji nie wykazało zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. przyjętego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...].
Przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne dla terenu oznaczonego symbolem 1-11ZN - terenu zieleni chronionej doliny rzeki [...] określa § 57 tego planu. Wśród przeznaczenia dopuszczalnego przepis ten przewiduje sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w przypadku braku innej możliwości lokalizacji, pod warunkiem zachowania kryteriów ekologicznych oraz wykazania ekonomicznej opłacalności planowanej trasy lub lokalizacji, zgodnie z przepisami szczególnymi.
Z kolei stosownie do treści § 7 pkt 1 planu dla terenu oznaczonego ZN ustala się zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego o treści: obejmuje się ochroną powierzchnię wodną, meandrowe ukształtowanie koryta oraz zieleń doliny rzeki [...] , wraz z warunkami siedliskowymi, oznaczoną na rysunku planu symbolem ZN, stanowiącą lokalny korytarz ekologiczny.
W ocenie organu odwoławczego z zestawienia przywołanych powyżej przepisów wynika, że tereny oznaczone symbolem ZN, czyli także teren 1ZN - planowanej inwestycji - to tereny o szczególnej wartości przyrodniczej, dla których przewiduje się w ramach przeznaczenia dopuszczalnego możliwość realizacji m.in. sieci i urządzeń infrastruktury technicznej jednakże pod pewnym warunkiem, a mianowicie pod warunkiem braku innej możliwości lokalizacji, przy jednoczesnym spełnieniu wymogu zachowania wskazanych w tym przepisie kryteriów. Tak więc zdaniem organu realizacja takiej inwestycji na terenach zieleni chronionej rzeki [...] wymaga jednoznacznego wykazania przez inwestora braku możliwości wykonania jej w innej lokalizacji, niż tereny objęte ochroną w myśl § 7 pkt 1 planu. Organ podkreślił, że zgodnie z postanowieniami planu realizacja przedsięwzięć polegających na budowie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej jest dopuszczona na innych terenach objętych miejscowym planem, dla których nie zostały wprowadzone podobne obwarowania. Prowadzi to do wniosku, że teren ZN określony jako teren zieleni chronionej doliny rzeki [...] - to teren o szczególnych walorach przyrodniczych i szczególnej ochronie.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że inwestor przedłożył opracowanie zatytułowane "Analiza zachowania kryteriów ekologicznych. Instalacja stacji bazowej", w której przedstawił argumenty przemawiające za zasadnością realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie miejscowości P. , jednak w żaden sposób nie odnoszą się one do kwestii zasadności lokalizacji przedmiotowej inwestycji konkretnie na działce nr 1położonej na terenie ZN- czyli na terenie zieleni chronionej doliny rzeki [...] .
Organ dodał, że z przedstawionej analizy wynika, że inwestor ma wiedzę, że na obszarze, dla którego planuje świadczyć usługi świadomość głosowe i transmisji danych, znajdują się inne miejsca, na których przedmiotowa inwestycja może powstać. Nadto dodał, że przedstawienie w przygotowanej analizie zasięgu sieci "A" bez planowanej inwestycji i odpowiednio z uwzględnieniem planowanej inwestycji nie jest argumentem przemawiającym za wyjątkowością danej lokalizacji, gdyż ulokowanie inwestycji na działce nr 1 nadal prowadzi do sytuacji występowania obszarów ze słabym zasięgiem. Także argument, że "inna lokalizacja byłaby nieuzasadniona ze względów ekonomicznych i radiowych..." nie może stanowić podstawy do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja określona w § 57 prawa miejscowego- tzn. dopuszcza się realizację sieci i urządzeń technicznych w przypadku braku innej możliwości lokalizacji, gdyż lokalizacja ich jest dopuszczona na innych terenach ustalonych w miejscowym planie, a nie tylko jak wskazał inwestor na terenach rolniczych oraz na terenie 1ZN.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż uchwala Rady Gminy P. nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jaką jest przedmiotowa baza. W kontekście przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych można przyjąć, że regułą jest, iż na całym terenie objętym planem miejscowym istnieje możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności z wyjątkiem ograniczeń lub zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego ustanowionych w planie. Obowiązek uwzględnienia przez organy art. 46 wymienionej ustawy nie może jednak prowadzić do pominięcia przez organy administracji tych zapisów plan, których treść jest jasna, precyzyjna i nie wymagająca jakiejkolwiek interpretacji. Organ jest bowiem zobowiązany do stosowania przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, jako, że jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i wiążącego organy.
W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji słusznie wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po bezskutecznym upływie terminu zasadnie odmówił zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę projektowanej stacji bazowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła, reprezentowana rzez fachowego pełnomocnika, skarżąca Spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
- art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcia, iż objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi "inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, co czyni koniecznym, zastosowanie do ustalenie z porządkiem planistycznym przepisów art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych,
- art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia z jakich powodów uznano, iż § 57 miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego może stanowić przeszkodę dla realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo iż inwestycja spełnia warunki w nim przewidziane, a gdyby uznać, że w jakiejś mierze nie spełnia to interpretacja planu winna być wyłożona z uwzględnieniem art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych,
- art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 i art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedziałanie przez organ drugiej instancji w granicach i na podstawie prawa oraz nieprowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej,
- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, iż nie odpowiada ona prawu,
- art 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej
oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz § 57 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnej z wnioskiem Skarżącej, pomimo, iż planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu, w szczególności uwzględniając konieczność ich pogodzenia z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz przepisami odrębnymi,
- § 57 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że zlokalizowanie stacji bazowej nie jest dopuszczalne na terenie 1-11ZN, ponieważ może być ona zlokalizowana na innych obszarach planu, a nadto Skarżąca nie wykazała ekonomicznie opłacalności tej lokalizacji,
- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie interpretacji postanowień planu miejscowego, w szczególności § 57 z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, a dotyczącej zasad interpretacji aktów prawa miejscowego oraz z pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych,
- art. 20, art. 22 , art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych z jednoczesnym praktycznym zakazem lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej (w razie zastosowania ograniczenia wynikającego z § 57 miejscowego planu w sposób dokonany przez organy obu instancji), co w rezultacie powodowałoby bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie dostatecznych usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do innych przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych.
Uwzględniając powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisach.
W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty podkreślając przede wszystkim fakt, iż inwestycja spełnia wymogi zawarte w § 57 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że o jej ekonomicznej opłacalności świadczyć może fakt, iż Skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny podjęła decyzję o jej budowie i od wielu lat próbuje ją zrealizować, mimo wydawania niekorzystnych decyzji przez organy (np. poprzednio Wojewoda odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na obowiązującym na tym terenie zakaz grodzenia). Dodała przy tym, że Skarżąca podejmuje decyzję o wyborze konkretnej lokalizacji ze względu na potrzeby pokrycia terenu dostatecznym zasięgiem telekomunikacyjnym. Nawet gdyby przyjąć, z czym Skarżąca się nie zgadza, że objęta wnioskiem inwestycja w jakieś części nie spełnia zapisu § 57 miejscowego planu, to w ocenie Skarżącej przepis ten powinien być pominięty, wobec faktu, iż nie da się on pogodzić z przepisami rangi ustawowej i wykonawczej oraz konstytucyjnymi zasadami interpretacji aktów prawa miejscowego, w tym art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem, w rezultacie właściwie poczynionych ustaleń należało uznać, że w przedmiotowym przypadku odmowa udzielenia pozwolenia na budowę byłaby niezgodna z prawem, czyli organ drugiej instancji winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec zgodnie z wnioskiem.
Zarzuciła, iż postępowanie w niniejszej sprawie naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to tym bardziej było naganne, iż jest sprzeczne z intencją ustawodawcy, jaką jest umożliwienia działania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w czasie epidemii, a przewidziana inwestycja w postaci stacji bazowej stanowiłaby obecnie wydany element przeciwdziałania COVID- 19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż nie mógł zastosować przepisów art. 46 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w sposób przedstawiony w skardze, czyli poprzez całkowite pominięcie zapisów § 57 obowiązującego planu, gdyż przepis ten nie zawiera ustaleń stanowiących o całkowitym zakazie realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dopuszcza on realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jednak pod określonym warunkiem, tj. wobec braku możliwości innej lokalizacji (...). Stąd też realizacja takiej inwestycji na terenach zieleni chronionej rzeki [...] (1-11ZN) wymaga jednoznacznego wykazania przez inwestora braku możliwości wykonania jej w innej lokalizacji, niż tereny objęte ochroną w myśl § 7 pkt 1 miejscowego planu, przy wykazaniu względów ekonomicznych i przy zachowaniu kryteriów ekologicznych, czego inwertor (Skarżąca), w niniejszej sprawie nie uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) nie wykazała, aby decyzja ta naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia z, postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Organy administracji publicznej, wydając zaskarżone decyzje oparły się na przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) i zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] r.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl pkt 3 tego przepisu sprawdza kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 5 tej ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W niemniejszej sprawie organ pierwszej instancji korzystając tego ostatniego przepisu, działając właśnie w trybie art. 35 ust. 3 postanowieniami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości.
W myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741) plan miejscowy jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, który określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem (prawem miejscowym). Dlatego organ związany tymi przepisami musi badać i analizować treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak aby przedłożony projekt budowlany ocenić w aspekcie zgodności z regulacjami prawnymi.
Skarżąca Spółka domagała się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej transmisji danych- tj. wieżę antenową "BOT-H2/48", anteny nadawczo -odbiorcze, urządzenia techniczne oraz utwardzenie terenu na działce o nr ewidencyjnym 1 w miejscowości P. .
Z zapisów obowiązującego, wymienionego powyżej planu miejscowego gminy P. wynika, że działka ta znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem 1ZN - tj. zieleni chronionej doliny rzeki [...] . Przeznaczenie tego terenu reguluje § 57 planu - stanowiąc, iż dla terenu zieleni chronionej doliny rzeki [...] , oznaczonego na rysunku symbolem 1-11 ZN ustala się przeznaczenie podstawowe - dolina rzeki [...] z zielenią i ukształtowaniem terenu, a wśród przeznaczenia dopuszczalnego przewiduje się m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w przypadku braku innej możliwości lokalizacji, pod warunkiem zachowania kryteriów ekologicznych oraz wykazania ekonomicznej opłacalności planowanej trasy lub lokalizacji, zgodnie z przepisami szczególnymi. Nadto podkreślić należy, że w planie ustalono także zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, gdzie w § 7 stwierdzono, że obejmuje się ochroną powierzchnię wodną, meandrowe ukształtowanie koryta oraz zieleń doliny rzeki [...] , wraz z warunkami siedliskowymi, oznaczoną na rysunku planu symbolem ZN, stanowiącą lokalny korytarz ekologiczny. Nie może zatem być wątpliwości, że teren oznaczony symbolem ZN - zieleni chronionej doliny rzeki [...] , podlega w postanowieniach tego planu szczególnej ochronie i traktowany jest jako szczególny teren - korytarz ekologiczny.
Wobec powyższego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opracowania przedstawiającego analizę zachowania kryteriów ekologicznych oraz braku możliwości innej lokalizacji planowanej inwestycji, w celu wykazania spełnienia w zapisu § 57 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Nadto wobec uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaktualizowanego opracowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji w zakresie zasięgu oddziaływania obszarów pól elektromagnetycznych oraz określającej obszar oddziaływania inwestycji.
Inwestor za pośrednictwem pełnomocnika przedłożył m.in. opracowanie zatytułowane "Analiza zachowania kryteriów ekologicznych. Instalacja stacji bazowej", w której zawarł informacje odnoszące się do powyższych aspektów, przedstawiając aspekty ekonomiczne przemawiające za wyborem przedmiotowej lokalizacji. Jednak oceniając przedłożone opracowanie, tak organ pierwszej instancji jak i następnie organ drugiej instancji uznały, że inwestor nie wykazał, iż w niniejszym przypadku nie ma możliwości realizacji spornej stacji bazowej w innym miejscu. Z oceną tą należy się zgodzić.
Zgodnie bowiem z przywoływanym powyżej zapisem § 57 miejscowego planu, odnoszącym się do terenu planowanej inwestycji - czyli 1ZN zieleni chronionej doliny rzeki [...] (bo na tym terenie znajduje się przewidziana na lokalizację stacji działka nr 1 ) w dopuszczalnym przeznaczeniu tego terenu przewidziano sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, jednak tylko w przypadku braku innej możliwości lokalizacji, pod warunkiem zachowania kryteriów ekologicznych oraz wykazania ekonomicznej opłacalności planowanej trasy lub lokalizacji. Oznacza to, że realizacja przedmiotowej inwestycji na terenie zieleni chronionej doliny rzeki [...] wymaga jednoznacznego wykazania przez inwestora braku możliwości wykonania tej inwestycji w innej lokalizacji. Podkreślić należy w tym miejscu, że obowiązujący plan dopuszcza realizację przedsięwzięć polegających na budowie siec i urządzeń infrastruktury technicznej na innych terenach objętym tym planem, dla których to terenów nie wprowadzono wskazanych powyżej obwarowań. Tylko bowiem teren zieleni chronionej doliny rzeki [...] został w zapisach planu potraktowany szczególnie i ujęty w rozdziale 3 planu - Zasady ochrony środowiska przyrody i krajobrazu kulturowego jako teren o szczególnych walorach przyrodniczych i krajobrazowych.
Ograniczenia wykonywania m.in. prawa własności, czy swobody lokalizowania inwestycji wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie ograniczenie takie wynika z przepisów wymienionej już ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Jak wskazano powyżej w niniejszym przypadku Rada Gminy P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. wprowadziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. , w którym szczególną ochroną objęła dolinę rzeki [...] .
Nie oznacza to jednak, że plan zawiera zakaz lokalizacji na terenie gminy inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Taką inwestycją jest planowana stacja bazowa.
Z kolei według art. 46 ust. 2 tej ustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeśli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Powyższa regulacja odnosi się jednak tylko do stanów faktycznych, gdy w planie miejscowym brak jest specjalnie wyznaczonego terenu lub terenów pod inwestycję z zakresu łączności publicznej. W mniejszym przypadku miejscowy plan gminy P. nie zawiera zakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - stacji bazowej telefonii. W kontekście` zapisów wymienionej powyżej ustawy należy przyjąć, iż z treści planu miejscowego gminy P. wynika, iż na całym terenie nim objętym istnieje możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z tym, że na terenie 1-11ZN - w dolinie rzeki [...] tylko w przypadku wykazania przez inwestora braku innej możliwości lokalizacji.
Jak stwierdzono powyżej w przygotowanym przez inwestora opracowaniu nie wykazano, iż jest to jedynie możliwa lokalizacja tej inwestycji. Inwestor zwrócił uwagę, że inwestycja na wskazanej działce w znacznym stopniu poprawi jakość oferowanych usług oraz zwiększy bezpieczeństwo mieszkańców - jednak nie są to argumenty odnoszące się do zasadności lokalizacji tej inwestycji w tym konkretnym miejscu- na działce nr 1położonej w terenie szczególnie chronionym - doliny rzeki [...] . Zasadnie przy tym organ odwoławczy wskazał, że z treści opracowania wynika, że inwestor ma wiedzę, że na obszarze, dla którego planuje świadczyć usługi głosowe i transmisji danych znajdują się inne miejsca, na których przedmiotowa inwestycja może powstać, o czym świadczą m.in. stwierdzenia inwestora typu m.in. "wybrana lokalizacja (...) jest najlepsza z możliwych". Nie przekonuje także twierdzenie inwestora, że ta konkretnie lokalizacja jest wyjątkowa i najlepsza dla zapewnienia "w pełni pokrycia zasięgiem terenu" i umożliwienia połączenie z innymi stacjami - gdyż z dołączonych do opracowania rysunków można wyczytać, że lokalizacja stacji bazowej na działce nr 1nadal prowadzi do występowania obszarów ze słabym zasięgiem (na łączeniu nowoprojektowanej przedmiotowej stacji bazowej a już istniejącej stacji BT243523). Także podniesiona w opracowaniu argumentacja, że "inna lokalizacja inwestycji byłaby nieuzasadniona ze względów ekonomicznych i radiowych - środek terenów rolniczych, brak dojazdu, brak zasilania) nie może stanowić podstawy do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja określona w § 57 miejscowego planu.
Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w sprawie, że obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej zapisu przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może prowadzić do pominięcia zapisów planu, których treść jest jasna, precyzyjna i nie wymagająca jakichkolwiek interpretacji. Organy te są bowiem obowiązane do stosowania przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy.
Tym samym nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 87 ust. 2 czy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czy art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Nie można tez podzielić zarzutu naruszenia przepisów dotyczących wolności działalności gospodarczej (art. 20, art. 22 , art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne).
Uwzględniając powyższe należy przyznać, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze zapis § 57 związku z § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadnie wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w celu doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z zapisami planu, a następnie po upływie wyznaczonego terminu i braku wymaganego uzupełniania, zasadnie odmówił jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej w miejscowości P. na wskazanej działce.
Reasumując, stwierdzić należy, iż zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane z pełnym zachowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy stosownie do przewidzianej w ustawie procedury, przy jednoczesnym zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 tego Kodeksu) .
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.