II SA/GL 301/20

II SA/Gl 301/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Bonifacy Bronkowski
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1493/21 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
W związku z wnioskiem z dnia 3 lipca 2018 r., Prezydent Miasta D., po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedsięwzięcia pt. Budowa budynku magazynowego dla punktu skupu złomu oraz zmiana sposobu zagospodarowania części terenu działki na punkt skupu złomu i surowców wtórnych, przewidziana do realizacji na działce o nr 1 k.m.[...], obręb D., przy ulicy [...] w D.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka objęta wnioskiem znajduje się na połączeniu ulicy [...] i [...]. Taka lokalizacja wykazała że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jak i wnioskowanych parametrów, dostępna z tej samej drogi. W ocenie organu planowana zabudowa będzie jednak prowadziła w oczywisty sposób do "immisji przestrzennej" na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez względu na to, czy zakres oddziaływania samej działalności zamknie się w granicach nieruchomości, na której będzie prowadzona wnioskowana działalność.
Stąd zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne także z art.61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż wnioskowana funkcja nie jest kontynuacją istniejącej funkcji usługowej w obszarze analizowanym.
Nie ma bowiem w ocenie organu "kontynuacji funkcji", gdyż nie można stawiać znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "tożsame usługi".
Istniejąca usługa w postaci obecnego punktu skupu złomu znajduje się w innym kontekście w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] i bezpośrednio na nią nie oddziałuje (dostęp od ulicy [...]).
Nadto przedsięwzięcie jest także niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt. 1, pkt 2, pkt 6 i pkt 9 omawianej ustawy, zgodnie z którym w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego.
Oprócz braku kontynuacji funkcji wzięto pod uwagę przede wszystkim interes osób trzecich, wyartykułowany w złożonych do organu pismach.
Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bezkolizyjne zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w szczególności funkcjonalne, środowiskowe, czy kompozycyjno-estetyczne. Punkt skupu złomu, służący również do zbierania surowców wtórnych na obszarze poddanym analizie, takich relacji przestrzennych niewątpliwie nie tworzy ze względu na swoją ponadpodstawową i uciążliwą funkcję.
W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji świadomie dokonał naruszenia prawa, co potwierdził w zaskarżonej decyzji m.in. we fragmencie o treści: "Prezydent Miasta D. ma świadomość, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale nie akceptuje tego faktu z uwagi na kwestie pozaprawne. Powodem omowy ustalenia warunków zabudowy były przypuszczalne "immisje przestrzenne" oraz "naruszenia" art. 1 ust. 2 wymienionej ustawy. Dalej Kolegium podniosło, że jeśli miasto D. chce wyjść naprzeciw oczekiwaniom innych stron postępowania i ogółu mieszkańców to musi uchwalić plan miejscowy. Brak takiego planu oznacza z jednej strony ignorowanie ich oczekiwań ale jednocześnie konieczność stosowania przepisów prawa i wydania decyzji zgodnej z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Protesty mieszkańców niezalenie od tego czy są słuszne i zasadne nie mogą być legitymacją dla łamania prawa przez organy administracji publicznej.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. T. M., E. M., W. P., B. S., J.P., E. W., K. W., I. R. i P. K., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli sprzeciw, w którym wskazały na naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Rozpatrujący sprzeciw Wojewódzki Są Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 672/19 uchylił zaskarżoną doń decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał na szczególne granice rozpoznania sprawy skarżonej sprzeciwem, istotnie zawężonej do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego- tj. ustalenia prowadzenia postępowanie przed organem pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, wyjaśniając wszystkie istotne, z materialnoprawnej podstawy wydania takiej decyzji, okoliczności wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budziło to wątpliwości Kolegium, czego wyrazem było brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa procesowego przez organ pierwszej instancji, jak również brak wskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oraz tego jakie okoliczności organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy ma w istocie rzeczy charakter stricte merytoryczny. Jego zdaniem, zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia ze względu na kontynuację (tożsamość) funkcji istniejącej w analizowanym obszarze (s.3 zdanie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, skoro brak było "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy", który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wobec uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, Prezydent Miasta D. decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn . Dz.U. z 2018 r., poz 1945 ze zm.) ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedsięwzięcia: Budowa budynku magazynowego dla punktu skupu złomu oraz zmiana sposobu zagospodarowania części terenu działki na punkt skupu złomu i surowców wtórnych, przewidziana do realizacji na działce o nr 1 k.m.[...], obręb D., przy ulicy [...] w D.
Odwołanie od powyżej decyzji złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, T. M., E. M., W. P., B. S., J. P., E. W., K. W., I. R. i P.K.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 , ust. 2, art. 61 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie tego organu w części zakończonej zaskarżona decyzją. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 672/19 decyzji Samorządowego Kolegium z dnia [...] r., w związku z wydaniem nowej decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. w obrocie prawnym istnieją w tym samym czasie dwie decyzje Prezydenta Miasta D., które rozstrzygają tę samą sprawę i to zgoła różnie, a mianowicie decyzja z dnia [...] r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji i decyzja z dnia [...] r. – warunki zabudowy dla tej inwestycji ustalającej. Zgodnie z wymienionym wyrokiem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Sytuacja taka jest niedopuszczalna z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też w ocenie organu odwoławczego zachodzi konieczność uchylenia decyzji, która została wydana jako druga i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.
Jednocześnie rozpatrując ponownie odwołanie J. S. (inwestorki) po uchyleniu wymienionym powyżej wyrokiem Sądu poprzedniego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta D. w całości i ustaliło warunki zabudowy na rzecz odwołującej dla inwestycji polegającej na: Budowie budynku magazynowego dla punktu skupu złomu oraz zmianie sposobu zagospodarowania części terenu działki na punkt skupu złomu i surowców wtórnych, na działce o nr 1 k.m.[...], obręb D.
W decyzji opisano rodzaj inwestycji, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - ustalając linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – mak. 30% oraz planowane jej gabaryty, tj. szerokość elewacji frontowej – 16m z tolerancją do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej okapu, gzymsu lub attyki – do 3 do 7m oraz geometrię dachu. Zawarto w niej także warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zdrowia ludzi, warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące zagospodarowana terenów lub obiektów polegających na ochronie na podstawie przepisów odrębnych.
W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy. Dalej organ stwierdził, że wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełniania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli zatem spełnione zostaną warunki z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy organ pierwszej instancji ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku braku ich spełnienia – obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Kontynuując Kolegium wyjaśniło, że spełnienie pierwszego z wymogów odbywa się z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyznaczając wokół działki przeznczonej na inwestycję obszar analizowany (zgodnie z § 3 rozporządzenia) przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech nowej zaubdowy w zakresie warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy. W przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki inwestowanej wnosi 70m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości 210m od granicy działki wskazanej we wniosku. Wyniki tej analizy wykazały, działka planowana na inwestycję znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jak i wnioskowanych parametrów na podstawie obszaru analizowanego, dostępnego z tej samej drogi publicznej.
W obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki stwierdzono zarówno zabudowę o jednoznacznej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i usługowej, o charakterze usług uciążliwych dla zabudowy mieszkaniowej tj. punkt skupu złomu prowadzony przez wnioskodawcę - firmę "A" (działka 2 i 3), 2 warsztaty samochodowe (działki nr 4, 5, 6) oraz (działki nr 7, 8), zakład usługowy "B" zajmujący się sprzedażą pościeli dla niemowląt i cmentarz. Obszar objęty analizą stanowi fragment istotnej tkanki miejskiej, znajdujący się w bliskim położeniu wobec centrum miasta D. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią przede wszystkim tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, którą uzupełnia (punktowo) uciążliwa zabudowa usługowa w postaci punktu skupu złomu czy warsztatów samochodowych. Przedsięwzięcie wnioskodawcy związane jest ze świadczeniem usług polegających na zbieraniu (skupowaniu) i składowaniu złomu oraz surowców wtórnych. Tego rodzaju działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Jednak jeśli projektowana zabudowa tj. punkt skupu złomu i surowców wtórnych jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie można wydać decyzji odmowej.
Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - kategorii gminnej - znajduje się na połączeniu ulicy [...] i [...].
Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia.
Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl przepisów art. 7 ustawy o ochronie gurtów rolnych i leśnych, a inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Niniejsza decyzja nie wymagała uzyskania uzgodnień z organami określonymi w art. 53 ust. 4 ustawy.
Dalej organ wyjaśnił, że w toku postępowanie strony wniosły uwagi i zastrzeżenia do projektu, o których powiadomiony został inwestor. Podtrzymał on deklarację spotkania z mieszkańcami celem przedyskutowania ograniczenia uciążliwości związanej z emisją hałasu (m.in. budowa ekranów akustycznych, czy zlokalizowanie głównego wjazd na działkę od strony ulicy [...])
Dodatkowo organ wyjaśnił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, w której stwierdza się jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wnioskowanym przez inwestora terenie. Organ wydający taką decyzje nie ma uprawnień kształtujących. Szczegółowe ustalenia dotyczące rozwiązań technicznych planowanej inwestycji, m.in. wiele zagadnień podnoszonych w złożonych w toku postępowania pismach uczestników postępowania, wyjaśniane będą na kolejnym, etapie procesu inwestycyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działający przez pełnomocnika, skarżący T. M., E. M., W. P., B. S., J. P., E. W., K. W., I. R. i P. K., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji – uchylającej odmowną decyzję organu pierwszej instancji i ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji zarzucili naruszenie:
1). art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i uznanie, że wnioskodawca nie musi wykorzystywać wjazdu od ulicy [...] jako głównego wjazdu na posesję, podczas gdy to właśnie wskazana została jako frontowa i nie została formalnie dokonana zmiana,
2) art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie w treści zaskarżonej decyzji czy zwrócono się do Wydziału Komunikacji i Drogownictwa z zapytaniem o wniosek inwestora w zakresie ustawienia znaków drogowych w rejonie swojej działki ograniczających ruch od strony ulicy [...] – organ nie poruszył tej kwestii w uzasadnieniu,
3) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że:
- wnioskodawca będzie używał tylko jednego wjazdu - dotychczasowego od ulicy [...] bez wykorzystywania wjazdu od ulicy [...]
- wybuduje ekrany akustyczne, podczas gdy oparto się jednie na deklaracjach słownych i nie zbadano kwestii czy wnioskodawca wystąpił o zezwolenie na ustawienie tych ekranów,
- możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy jednoczesnym stwierdzeniu, że inwestycja nie może powodować hałasu, bez dokładnych informacji na ten temat np. mapy akustycznej, pomiaru hałasu itp.
- w obszarze analizowanym są dwa warsztaty samochodowe, podczas gdy funkcjonuje tylko jeden warsztat,
- możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy z nakazem ochrony środowiska gruntowo- wodnego przed zanieczyszczeniem bez uzyskania stosownych informacji (a będą odprowadzane ścieki przemysłowe np. przy składowaniu pozostałości po samochodach)
4) art. 85 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie i niedokonanie oględzin w planowanym miejscu realizacji inwestycji
oraz naruszenie prawa materialnego, tj.
5) art. 1 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
6) art. 61 ust. 1 punkt 1 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i zupełnie nieuzasadnione uznanie, że w sprawie zachodzi tzw. kontynuacja funkcji pozwalająca na wydanie decyzji o warunkach zabudowy,
7) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przez jego niezastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego jedynie w oparciu o długość granicy działki od strony ulicy [...], podczas gdy inwestor wskazał na odbiór i dostawę surowca od strony ulicy [...].
W uzasadnieniu skargi rozwinęli postawione powyżej zarzuty, szczególnie argumentując fakt, iż organ nie rozpatrzył sprawy w ogóle pod kątem wskazanego przez inwestora wjazdu od strony ulicy [...]. W ocenie skarżących zmienia to postrzeganie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy. Podkreślili, że wbrew twierdzeniom organu trudno mówić o kontynuacji funkcji, wobec punktowej jedynie zabudowy usługowej i to w wymiarze mniejszym niż podał organ (tylko jeden warsztat). Podnieśli, iż składowanie złomu wielkogabarytowego będzie bardzo uciążliwe, będzie emitować hałas i dodatkowe uciążliwości – np. zanieczyszczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że podnoszone w skardze kwestie dotyczące hałasu, zwiększonego ruchu samochodów, dodatkowego zanieczyszczenia są poza zakresem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Postanowieniem z dnia 14 września 2020 r. Wojewódzki Sad Administracyjny odrzucił skargi I. R., T. M., E. M., W. P., B. S., oraz J. P., a postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. skargę P. K.
Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się wymienionymi powyżej przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, nie narusza obowiązującego prawa.
Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 672/19 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta D., którą odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Analiza uzasadnienia wymienionego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że Sąd ten uchylając poprzednie rozstrzygnięcie wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z przygotowanych w sprawie materiałów – w szczególności analizy architektoniczno- urbanistycznej przygotowanej przez uprawnionego architekta, zdaniem organu odwoławczego wynikało, że zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Sąd zatem stwierdził, że skoro brak było "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a organ drugiej instancji winien zapoznać się z treścią analizy urbanistyczno- architektonicznej rozstrzygając sprawę reformatoryjnie we własnym zakresie.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przepis art. 153 ustawy Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując zatem kontroli postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia należy więc dokonać oceny, czy orzekający w sprawie organ odniósł się do wskazań zawartych w wymienionym wyroku.
Wskazać należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).
W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, tzn. wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku potwierdzenia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym zatem czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek objętych wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).
Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei kolejne paragrafy mówią o wyznaczaniu wymaganych wskaźników nowej zabudowy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego – przygotowana przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, wykazała spełnienie w niniejszej sprawie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy. W takich warunkach zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji do własnej decyzji wydanej w niniejszej sprawie dołączył załączniki w postaci graficznej i tekstowej, wyciągając z nich jednak błędne wnioski. Wyniki przeprowadzonej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują bowiem, że wnioskowana zabudowa na wskazanej we wniosku działce zgodna jest z zasadą kontynuacji funkcji, tj. nowa planowana zabudowa mieści się w granicach zastanego na danym terenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Wskazać zatem należy, że o ile w analizowanym terenie przeważającą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową towarzyszącą – garaże, budynki gospodarcze, to jednak stwierdzono na tym obszarze także zabudowę umożliwiającą określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, jak i wnioskowanych parametrów. W analizowanym obszarze w bezpośrednim sąsiedztwie działki przewidzianej do zainwestowania stwierdzono zabudowę usługową o charakterze uciążliwym, a mianowicie - punkt skupu złomu prowadzony przez wnioskodawcę - firmę "A" (na działkach 2 i 3), 2 warsztaty samochodowe (na działach nr 4, 5, 6) oraz (działkach nr 7, 8), zakład usługowy "B" zajmujący się sprzedażą pościeli dla niemowląt oraz cmentarz zajmujący ok 20% terenu. Umiejscowienie dotychczasowego, funkcjonującego punktu skup złomu na działkach położnych przy ulicy [...] nie zmienia faktu, iż funkcja ta znajduje się w obszarze analizowanym. Zresztą jak stwierdza inwestorka, także w przypadku projektowanej inwestycji możliwe jest zaprojektowanie wjazdu od ulicy [...]. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym zakresie winno jednak być wydane w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przy zatwierdzaniu projektu budowlanego. Przypomnieć bowiem trzeba, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ustala jedynie, czy planowane zamierzenie jest możliwe do realizacji na danym terenie, natomiast wszystkie kwestie szczegółowe dotyczące jego lokalizacji rozstrzygnięte zostaną w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. Także podnoszona przez skarżących uciążliwość planowanej inwestycji – w zakresie hałasu, zwiększonego ruchu pojazdów czy dodatkowych zanieczyszczeń nie mogła być przesądzająca na tym etapie postępowania. Stąd też zarzuty dotyczące braku zbadania i rozpatrzenia sprawy pod kątem budowy ekranów akustycznych, organizacji ruchu drogowego czy zapobiegania zanieczyszczeniom nie mogły odnieść oczekiwanego skutku i na tym etapie postępowania należało uznać je za bezzasadne.
.
Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej, tj. zasady prawdy obiektywnej – tj. naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej – art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego czy art. 80 i art. 85 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa została dokładnie wyjaśniona i przygotowana do rozstrzygnięcia w oparciu o wymagane opinie i analizy.
W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nie narusza przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy |Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.