II SA/Gl 300/25

II SA/Gl 300/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 71, art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. Sp. z o.o. w A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 stycznia 2025 r. nr SKO.OS/41.9/240/2024/6715/BL w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 stycznia 2025 r., nr SKO.OS/41.9/240/2024/6715/BL Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 12 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka"), Prezydent ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu Spółki w S. na działkach nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]).
Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.; dalej "u.o.u.i.ś.") w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712; dalej "ustawa zmieniająca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji scharakteryzował planowane przedsięwzięcie, przedstawił chronologicznie przebieg postępowania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami, uzyskane opinie i uzgodnienia, stanowisko Prezydenta Miasta S. zawarte w pismach z 17 września 2023 r. i 3 października 2023 r. oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa).
Po dokonanej analizie zebranych dowodów Organ I instancji ustalił, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na rozbudowie zakładu Spółki. W ramach inwestycji wykonana będzie:
- budowa nowej hali przyjęcia, magazynowania i przetwarzania odpadów nr [...] (sortownia) – obiekt nr [...], w której będzie prowadzony proces sortowania odpadów komunalnych (selektywna zbiórka i frakcja nadsitowa) i przemysłowych oraz przetwarzanie gruzu wraz z przyjęciem i magazynowanie odpadów przewidzianych do przetworzenia oraz wytworzonych (gdy powstanie ten obiekt zostanie zlikwidowana istniejąca instalacja do mechanicznego przetwarzania odpadów (sortownia) – obiekt nr [...]);
- rozbudowa istniejącej instalacji do produkcji paliw alternatywnych z odpadów stałych poprzez zamknięcie w jednej hali: strefy przyjęcia i magazynowania odpadów przewidzianych do przetwarzania, linii technologicznej do przetwarzania odpadów na paliwa alternatywne oraz dwóch magazynów ma wytworzone paliwa alternatywne, rozdzielnie [...] wraz z częściową wymianą maszyn i urządzeń oraz zmianą linii technologicznej. W ramach planowanego przedsięwzięcia wybudowana zostanie hala do produkcji paliw alternatywnych (obiekt nr [...]), w której zostaną zlokalizowane: istniejąca linia do produkcji paliw alternatywnych z odpadów stałych inne niż niebezpieczne i niebezpiecznych (obiekt nr [...]), magazyn gotowych paliw alternatywnych (obiekt nr [...] i [...]) oraz magazyn przyjęcia odpadów przewidzianych do przetwarzania na tej linii. Nie nastąpi zmiana mocy przerobowych istniejących instalacji/linii do produkcji paliw alternatywnych z odpadów stałych oraz do produkcji paliw alternatywnych z odpadów płynnych i szlamów. Dla instalacji (linii) do produkcji paliw alternatywnych z odpadów stałych pozostaje moc przerobowa 80 000 Mg/rok. Dla instalacji (linii) do produkcji paliw alternatywnych z odpadów płynnych i szlamów pozostaje moc przerobowa 60 000 Mg/rok;
- zwiększenie mocy przerobowej linii technologicznej do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych innych niż niebezpieczne, w tym komunalnych, do 60 000 Mg/rok, zlokalizowanej w hali przyjęcia, magazynowania i przetwarzania odpadów nr [...] (obiekt nr [...]). W tym obiekcie zlokalizowane będzie mechaniczne przetwarzanie (przyjęcie, rozpakowanie i przesiewanie) odpadów komunalnych, przetwarzanie odpadów gabarytowych, w tym sekcja demontażu odpadów gabarytowych oraz linia do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów komunalnych wydzielonych na własnej instalacji, frakcji palnej z odpadów komunalnych przyjmowanych od zewnętrznych dostawców oraz odpadów przemysłowych innych niż niebezpieczne. Wydajność części mechanicznej przetwarzania odpadów komunalnych i wielkogabarytowych wzrośnie do 60 000 Mg/rok dla linii do produkcji paliwa alternatywnego z frakcji palnej wydzielonej z odpadów komunalnych na własnej instalacji, frakcji palnej z odpadów komunalnych od zewnętrznych dostawców, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów przemysłowych;
- budowa hali dojrzewania stabilizatu i kompostu – hermetycznego obiektu przewidzianego do etapu dojrzewania biostabilizowanych oraz kompostowanych odpadów (obiekt nr [...]);
- budowa obiektu hali – obiekt nr [...], do którego przeniesiona zostanie istniejąca linia do przesiewania stabilizatu oraz kompostu/produktu otrzymanego z kompostowanych odpadów wraz z rozbudową tej linii poprzez dołożenie dodatkowych urządzeń;
- budowa nowej infrastruktury, nowego zbiornika ppoż., posadowienie dodatkowej wagi, zbiornika rozsączającego deszczówkę, nowej drogi dojazdowej, rozbudowa systemu ujmowania i oczyszczania gazów odlotowych.
Organ I instancji uznał, że przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami spełnia wymagania ustawowe, w tym zawiera wszystkie informacje wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej.
Przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej [...] w S. (Dz. U. Woj. Śląsk. Nr [...] poz. [...]; dalej "m.p.z.p.").
Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolami "PP" oraz "KL1/2". Dla terenu "PP" w § 5 ust. 1 m.p.z.p. wyznaczono "Obszar przemysłowy" i ustalono podstawowe przeznaczenie gruntów pod zakłady produkcyjne, rzemieślnicze, bazy, składy i magazyny. W § 5 ust. 2 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem "PP" w ramach przeznaczenia podstawowego ustalono zasady zagospodarowania. Dla terenów "PP" przeznaczeniem dopuszczalnym uzupełniającym jest zgodnie z § 5 ust. 3 m.p.z.p.: 1) lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, 2) lokalizacja tras i urządzeń komunikacyjnych (drogi dojazdowe, miejsca postojowe, parkingi, place manewrowe itp.), 3) zieleń towarzysząca urządzona (zadrzewienia i zakrzewienia). Przy czym funkcje uzupełniające (dopuszczalne) nie mogą zajmować więcej niż 30% zabudowanej powierzchni na obszarze oznaczonym symbolem "PP" (§ 5 ust. 4 m.p.z.p.).
Dla terenu "KL1/2" zgodnie z § 15 ust. 3 m.p.z.p. ustala się linie rozgraniczające dróg lokalnych na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem KL1/2 w pasie o szerokościach w liniach rozgraniczających 15,0 m z szerokością jezdni 1x6,0 m. Zgodnie zaś z § 15 ust. 4 m.p.z.p. na terenach w obrębie linii rozgraniczających, o których mowa w ust. 1, 2 i 3 zakazuje się realizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń technicznych dróg i związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu; dopuszcza się realizację wydzielonych pasów tras rowerowych, realizację sieci uzbrojenia terenu pod warunkiem nienaruszenia wymagań określonych odrębnymi przepisami dotyczących dróg publicznych, a także uzyskania zgody zarządcy dróg. Minimalna odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni winna być zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami szczególnymi w tym względzie (ustawa o drogach publicznych).
Organ I instancji po przeanalizowaniu zapisów m.p.z.p., stanowiska Prezydenta Miasta S., Spółki oraz przytoczonego orzecznictwa sądowego stoi na stanowisku, że przeznaczenie terenu pod obiekty przemysłowe i zabudowę produkcyjną (działalność produkcyjna, składy i magazyny) nie wyklucza realizacji na tym terenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami, w szczególności, że w wyniku gospodarowania odpadami powstają też produkty w postaci np. surowców wtórnych, paliw alternatywnych, kompostu lub środków poprawiających właściwości gleby. Brak jest jednoznacznych argumentów wskazujących na to by planowane przedsięwzięcie było niezgodne z zapisami obowiązującego na terenie przedsięwzięcia m.p.z.p.
Ponadto w postanowieniach szczegółowych m.p.z.p. nie przewidziano dodatkowych zakazów dla prowadzenia gospodarki odpadami na terenie "PP". W m.p.z.p. nie ma żadnych postanowień, które ograniczałyby szerokie przeznaczenie terenu "PP".
W związku z powyższym Organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie Spółki jest zgodne z zapisami m.p.z.p. Zaznaczyć również należy, że planowana inwestycja obejmuje rozbudowę zakładu, który od lat funkcjonuje na tym terenie w oparciu o analizowany m.p.z.p. Przez te wszystkie lata dla zakładu wydano szereg decyzji administracyjnych przez różne organy, w szczególności decyzje środowiskowe, pozwolenia budowlane oraz zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami.
W związku z wypełnieniem przez Spółkę wymogów formalnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskaniem stosownych uzgodnień i opinii oraz po szczegółowym przeanalizowaniu specyfiki planowanego przedsięwzięcia we wszystkich aspektach środowiskowych, ustalono Spółce środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Mając zaś na względzie przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji przychylił się do wniosku Spółki i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od decyzji Prezydenta z 12 marca 2024 r. wniosła Gmina S. oraz Skarb Państwa, reprezentowane przez Prezydenta Miasta S.. W odwołaniu od decyzji zarzucono brak zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. Przedsięwzięcia w zakresie gospodarowania odpadami nie można zaliczyć do kategorii przeznaczenia terenu określonego w m.p.z.p. jako zakład produkcyjny, rzemieślniczy, baza, skład i magazyn, jak i dopuszczalnego. Zdaniem odwołujących się stron wykładnia językowa postanowień m.p.z.p. powinna mieć pierwszeństwo przed innymi metodami wykładni. Podkreślono, że na terenie zakładu dochodziło do licznych pożarów. Podczas kontroli przeprowadzanej przez pracowników Urzędu Miasta S. potwierdzone zostały naruszenia przepisów prawa, a podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego stwierdzono naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego. Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z 12 sierpnia 2020 r., nr [...] cofnął bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją tego organu z 16 stycznia 2016 r., nr [...] dla instalacji pn. "Instalacje do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych i odpadów płynnych". Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 18 listopada 2020 r., utrzymał ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 109/21 oddalił skargę Spółki (wyrok nie jest prawomocny).
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Organu I instancji w całości i przekazało Organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono chronologiczne i szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczono regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie.
Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent dopuścił się naruszenia zacytowanych przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.
Analizując zgodność planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p. Organ I instancji przytacza argumentację Spółki, Prezydenta Miasta S. oraz organizacji społecznej. Należy podkreślić, że analiza stanowisk stron postępowania jest działaniem prawidłowym. Działanie to zostało jednakże przeprowadzone przez Organ I instancji w taki sposób, że o zgodności z planem orzekł nie dokonując własnej analizy. Nie przedstawił bowiem żadnego rozumowania, które przywiodłoby go do orzeczenia w przedmiocie zgodności z konkretnymi zapisami m.p.z.p. Nie analizował tych zapisów, przytoczył natomiast jedynie argumenty Spółki i innych podmiotów, nie przeprowadzając własnego badania w zakresie zgodności inwestycji z m.p.z.p. Brak własnej analizy jest uchybieniem zasadniczym i narusza art. 80 k.p.a. Ponadto należy dodać, że nie może być argumentem przemawiającym za zgodnością inwestycji z m.p.z.p. rozbudowa zakładu już istniejącego oraz, że skoro dla istniejącego zakładu istnieją odpowiednie decyzje administracyjne to rozbudowa będzie również zgodna z m.p.z.p. Twierdzenie takie nie może zostać zaakceptowane, przedsięwzięcie bowiem polegające na rozbudowie istniejącego zakładu musi być przeanalizowane szczegółowo w oparciu o postanowienia m.p.z.p. Zgodność bowiem zakładu przed rozbudową nie przesądza o zgodności z planem po jego rozbudowie.
Kolegium stwierdziło zatem, że konieczne jest w ponownie prowadzonym postępowaniu samodzielne i wszechstronne zbadanie i dokonanie własnych ustaleń – według zasad podanych w zacytowanym komentarzu – przez Organ I instancji czy planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p.
Następnie Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności nie spełnia warunku prawidłowego uzasadnienia z art. 107 § 3 w związku z art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji wskazał na stanowisko Spółki, przytoczył jej uzasadnienie i przychylił się do jej stanowiska bez samodzielnej analizy co do wystąpienia przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. Nie jest zatem jasne z jakiej przyczyny uznano, że rygor natychmiastowej wykonalności powinien zostać nadany i okoliczność ta nie została należycie uzasadniona.
Decyzja Organu I instancji zawiera również braki w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego i tym samym nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Od decyzji Kolegium Skarżąca złożyła w ustawowym terminie sprzeciw. W sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, jako że w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, uzasadniających uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Kolegium nie wykazało naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na treść decyzji oraz które nie mogło zostać usunięte bezpośrednio przez organ odwoławczy mając na uwadze obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości, wynikający z zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie decyzji Organu I instancji spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Ewentualne niedostateczne uzasadnienie tej decyzji nie miało żadnego wpływu na treść końcowego rozstrzygnięcia, gdyż analizowane przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p. oraz istniały podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wbrew stanowisku Kolegium, uzasadnienie decyzji Prezydenta zawierało analizę zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. oraz istnienia przesłanek do nadania decyzji rygory natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji zajął stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Spółki. Skoro po analizie m.p.z.p. Organ I instancji doszedł do takich samych wniosków jak Skarżąca, miał on prawo w uzasadnieniu decyzji posłużyć się argumentami zbieżnymi do tych użytych przez Skarżącą. Dodatkowo analiza zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie uchybienie proceduralne mieszczące się w normie art. 138 § 2 k.p.a.
Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i brak wydania decyzji merytorycznej przez Kolegium ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a tym samym przedwczesne stwierdzenie, iż zaszły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Kolegium miało możliwość we własnym zakresie uzupełnić analizę zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie wniesionych zarzutów z odwołaniem do orzecznictwa sądowego.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.
W piśmie procesowym z 12 marca 2025 r. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprzeciwie. W ocenie Skarżącej Kolegium w istocie zarzuca Organowi I instancji ewentualne niedostateczne uzasadnienie decyzji, a nie brak wyjaśnienia kwestii zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak jest zatem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., co wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji został zatem ograniczony. Sąd kontroluje jedynie, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd kontroluje wyłącznie okoliczności, które legły u podstaw wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., I OSK 2700/23, opubl. w CBOSA). Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, opubl. w CBOSA).
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto także wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15; 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2150/18 - opubl. w CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy.
Jak wskazuje się w orzecznictwie zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19 oraz z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 – opubl. w CBOSA).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Kolegium zarzuciło Organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.o.u.i.ś., tj. orzeczenie o zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez dokonania własnej analizy zapisów m.p.z.p.
Jednakże Organ odwoławczy nie wskazał na żadne braki dowodowe ani na wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy. Kolegium w żaden sposób nie wykazało aby zgromadzone w aktach sprawy dowody nie były wystarczające do dokonania oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p.
Wbrew twierdzeniom Organu odwoławczego, Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tymże zakresie, tj. uzyskał stanowiska stron postępowania, przeanalizował postanowienia m.p.z.p. odnoszące się do terenów, na których ma zostać zlokalizowane planowane przedsięwzięcie. Organ I instancji po przeanalizowaniu zapisów m.p.z.p., stanowiska Prezydenta Miasta S., Spółki oraz przytoczonego orzecznictwa sądowego stwierdził, że spełniona jest przesłanka z art. 80 ust. 2 u.o.u.i.ś. i uargumentował swoje stanowisko.
Kolegium prowadząc ogólne rozważania (tj. nie odnoszące się do okoliczności sprawy) wskazało na konieczność posłużenia się "w przypadkach wątpliwych" dowodem z opinii biegłego urbanisty, który dokona analizy wszystkich postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie stwierdziło jednak, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Nie wskazało żadnych pojęć niedookreślonych w m.p.z.p., których interpretacja wymagałaby sięgnięcia po taki środek dowodowy. Kolegium przytoczyło jedynie zapisy m.p.z.p., które wskazane zostały przez Organ I instancji jako istotne dla dokonania oceny zgodności lokalizacji inwestycji z m.p.z.p. Nie zajęło jednak nawet stanowiska czy Organ I instancji prawidłowo ustalił postanowienia planu mające zastosowanie dla przedsięwzięcia i czy nie pominął zapisów planu istotnych przy dokonywaniu jego wykładni.
Przypomnieć należy, że przedmiotem opinii biegłego nie może być ocena prawna stanu faktycznego ani wykładnia przepisów prawa. Nie można wykluczyć możliwości i potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii specjalistycznej z zakresu urbanistyki, czy też architektury, w procesie wykładni norm planu miejscowego. Jednakże przedmiotem takiej opinii może być co najwyżej odczytanie treści pojęć z tego zakresu, które nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania zdefiniowane, a interpretacja systemowa postanowień planu nie przynosi jasnych rezultatów (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2629/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Wbrew art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał, że w zakresie analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. konieczne jest ponowne wyjaśnienie sprawy mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto, że nie mógł skorzystać z kompetencji art. 136 § 1 k.p.a. i że w związku z tym niezbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez Organ I instancji. Zamiast tego przytoczył zasady wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania sądowego wypracowane w doktrynie i orzecznictwie, a następnie zobowiązał Organ I instancji do zbadania i dokonania własnych ustaleń, czy planowania inwestycja jest zgodna z m.p.z.p.
Nieprzedstawienie w decyzji pierwszoinstancyjnej wystarczającej oceny prawnej, gdy materiał dowodowy jest kompletny, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., II OSK 2238/22, opubl. w CBOSA). Zakwestionowanie przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych.
Drugim powodem wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji była okoliczność, że uzasadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności nie spełnia warunku prawidłowego uzasadnienia z art. 107 § 3 w związku z art. 108 § 1 k.p.a.
Należy zatem wskazać, że z decyzji Prezydenta z 12 marca 2024 r. i materiału dowodowego sprawy wynika, że Spółka uzasadniła wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyjątkowo ważnym interesem strony i interesem społecznym. We wniosku przedstawiła argumentację wykazującą, że te przesłanki zostały w sprawie spełnione. Organ I instancji przychylił się do wniosku i argumentacji Spółki w pełnym zakresie. Wbrew twierdzeniom Kolegium z uzasadnienia decyzji Organu I instancji jednoznacznie wynika, dlaczego organ ten nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nawet, gdyby uznać, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej było w tym zakresie wadliwie to Organ odwoławczy nie wykazał, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy oraz, że nie mogło być usunięte w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy powinien zatem wydać rozstrzygnięcie merytoryczne i sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
W końcu wskazywana przez Kolegium wadliwość uzasadnienia decyzji Organu I instancji nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie to może zostać naprawione poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami ww. przepisu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r., II OSK 3285/14, opubl. w CBOSA).
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a.
W sprzeciwie nie sformułowano żądania wymierzenia Organowi odwoławczemu grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. uznając, że brak jest podstaw do jego użycia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca zamierzone przewlekanie postępowania i uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia przez Kolegium. Nie zachodzi także obawa, że bez tej dodatkowej sankcji Organ odwoławczy nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu Sąd nie orzekł o wymierzeniu Kolegium grzywny.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez Organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
Wyjaśnić także należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.