II SA/Gl 297/04

II SA/Gl 297/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi N.S., P.S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W wyniku pisma z dnia [...] r. Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Ś. w K. Oddział w Z. P., informującego o przeprowadzanych na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. robotach ziemnych w zakresie niwelowania terenu i wycince drzew oraz robotach budowlanych związanych z wykonywaniem ogrodzenia murowanego i z płyt betonowych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie i powiadomił o terminie oględzin wskazanych działek. W dniu [...] r. dokonano oględzin i ustalono, że od strony drogi zostało wybudowane ogrodzenie pełne z kamienia łamanego na długości ok. [...] m. Nie dokonano pomiaru wysokości tego płotu, gdyż właściciel nie zezwolił na wejście na jego teren, nie przedstawił także żadnych dokumentów. Ponowne oględziny przeprowadzone zostały w dniu [...] r. ustaliły, że na długości ok. [...] m wykonane zostało ogrodzenie pełne z kamienia łamanego o wysokości [...] m do [...] m wraz z bramą pełną w całości z desek. Właściciel nie przedłożył pozwolenia na budowę. W trakcie dalej prowadzonego postępowania przedstawione zostały zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] r. potwierdzające zamiar budowy ogrodzenia przy drodze ze S. do P., informującego, że od frontu będzie to mur kamienny ze szczelinami uzupełnionymi płaskownikiem a pozostała część będzie z prętów stalowych.
W wyniku powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał P.S. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ogrodzenia od strony drogi, tj. wykonanie części muru ogrodzeniowego do wysokości [...] m licząc od poziomu fundamentu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec stwierdzenia wybudowania od strony drogi muru pełnego z kamienia o grubości [...] cm i wysokości ok. [...] m, wobec zgłoszenia zamiaru budowy tego płotu z dnia [...] r., zaistniała potrzeba wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego).
Odwołanie od tej decyzji złożyła N. S. Wniosła o uchylenie wymienionej powyżej decyzji, podnosząc, że mur ogrodzenia praktycznie nie przewyższa [...] m. Niewielkie odstępstwa od tej wysokości spowodowane są ukształtowaniem terenu. Dodała, że budowa ogrodzenia została zgłoszona właściwemu organowi, a przed przystąpieniem do inwestycji konsultowano zamierzenie w gminie K., która nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń. Wyjaśniła, że w związku z częstymi kradzieżami i napadami zmieniono konstrukcję ogrodzenia, o czym informowano właściwy organ.
Decyzją z dnia [...] r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że na działkach [...] i [...] będących własnością N.S. prowadzone są roboty budowlane przy budowie ogrodzenia od drogi publicznej P.-S.– syn właścicielki. Budowa ogrodzenia poprzedzona została zgłoszeniem tego zamiaru. Ustalono jednak, że wysokość tego płotu pozostaje w niezgodzie z obowiązującymi w tym względzie przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dlatego nałożenie obowiązku doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem jest w pełni uzasadnione.
W dniu [...] r. Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Ś. skierował pismo do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwracając się z prośbą o ponowną analizę inwestycji prowadzonej przez P.S. w miejscowości P. Wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie dotyczyło tylko muru kamiennego zbudowanego wzdłuż drogi publicznej P.-S., nie obejmując pozostałej części inwestycji – budowy ogrodzenia posesji z elementów prefabrykowanych. Argumentując, że realizacja tej inwestycji narusza szereg przepisów ustawy o ochronie przyrody, wręcz łamiąc zasady Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "[...]" (działki inwestora położone są w [...] strefie działań ochronnych), wniósł o podjęcie stosownych działań. W wyniku przekazania tego pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., ten ostatni decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał N. S. przedłożyć certyfikaty na prefabrykowane płyty i słupy żelbetowe stanowiące ogrodzenie działek nr ewid. [...] i [...] w P., gmina K.. W uzasadnieniu powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdzający, że przy wykonywaniu robót budowlanych należy stosować wyroby budowlane dopuszczone do obrotu powszechnego lub jednostkowego właściwie oznaczone, tzn. dla których wydano certyfikat na znak bezpieczeństwa lub deklarację zgodności albo wymienione zostały w wykazie sporządzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wobec tego, że w wymienionym wykazie nie wymieniono zastosowanych przez inwestora materiałów (słupków i płyt betonowych o wysokości [...] m), a zatem wymagają oceny zgodności według wskazanego art. 10 prawa budowlanego.
Decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P. S. wykonanie rozbiórki ogrodzenia z prefabrykowanych elementów działek położonych w P. gmina K. W uzasadnieniu stwierdzono, że ogrodzenie to wykonane zostało z elementów betonowych o wysokości [...] do [...] m. Zgodnie z art. 5 prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami przy użyciu dopuszczonych do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Dlatego zobowiązano inwestora do przedstawienia certyfikatów na użyte do budowy ogrodzenia płyty i słupy żelbetowe. Przedstawione przez zainteresowanego deklaracje zgodności nie odpowiadają, w opinii organu, odpowiedniego dokumentu, gdyż powołane w niej odniesienie do Normy Polskiej dotyczy tylko jakości zastosowanego betonu. Dlatego też powołując się na art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, orzeczono jak na wstępie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. S. Wyjaśnił, że przedstawił żądane dokumenty i nie przypuszczał, że mogą być zakwestionowane.
Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie potwierdziło fakt budowy ogrodzenia działek [...] i [...] z płyt prefabrykowanych betonowych o wymiarach [...] m x [...] m przez P.S. Zamiar budowy ogrodzenia inwestor zgłosił w dniu [...] r. w Starostwie Powiatowym w Z., wnosząc później pismo informujące o zmianie zgłoszonej konstrukcji tego ogrodzenia. Z uwagi na tę zmianę i zastosowanie płyt prefabrykowanych o powyżej podanych rozmiarach, organ powziął wątpliwości co do spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Obawa ta dodatkowo została spotęgowana sąsiedztwem szlaków turystycznych oraz położeniem w strefie obszarów o wybitnych i wysokich walorów przyrodniczych i krajobrazowych w granicach Zespołu J. Parków Krajobrazowych oraz Parku Krajobrazowego "[...]", co spowodowało naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego dopuszczenie do obrotu i powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie. Inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji, nie wykonał zatem nałożonego nań nakazu, co w świetle przepisów prawa budowlanego skutkuje obligatoryjnym wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 2. Organ odwoławczy uznając, że przedłożone przez inwestora deklaracje zgodności nie mogą stanowić o dopuszczeniu wyrobu do stosowania w budownictwie, orzekł jak w sentencji.
Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli N.S. i P.S. Zarzucając wydanym decyzjom naruszenie prawa materialnego – art. 51 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, prowadzące do naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o uchylenie obu instancji zaskarżonych, stwierdzenie ich nieważności i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w sprawach ogrodzenia nie przylegającego do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych niedopuszczalna jest droga administracyjna. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia, natomiast według art. 30 ust. 1 pkt 2 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
Wyjaśnił, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie została zakończona, cały czas prowadzone są prace polegające m.in. na właściwym związaniu płyt z podłożem, co powoduje także zmiany terenu. Dopiero po zakończeniu wszystkich prac można jednoznacznie ustalić jego wysokość. Dodał, że ogrodzenie sąsiaduje z polami miejscowymi rolników, z których żaden nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Poinformował, że budowa tego ogrodzenia – wysokiego i szczelnego związana jest z planowaną hodowlą danieli, które z uwagi na swą płochliwość i skoczność wymagają właśnie takiego wysokiego płotu. W zakresie żądań organów przedstawienia dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu użytych do budowy płyt załączył opinię biegłego sądowego potwierdzającą, że takim dokumentem mogą być przedłożone przez inwestora deklaracje zgodności.
W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że inwestycja polegająca na wybudowaniu ogrodzenia działek będących własnością Pani N. S. nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a użyte do budowy ogrodzenia elementy żelbetowe nie odpowiadają wymogom art. 10 prawa budowlanego. Dodatkowo wysokość tego ogrodzenia wynosi ok. [...] m, przylega do miejsc publicznych – działki te leżą na terenie Parku Krajobrazowego "[...]", co powoduje obowiązek odpowiedniego działania inwestora, m.in. zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia właściwemu organowi. Wprawdzie inwestor złożył takie zgłoszenie, organ jednak nie wniósł sprzeciwu, pomimo, niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu, z którego wynika, że w zasięgu J. Parków Krajobrazowych obowiązują szczególne zasady ochrony i kształtowania środowiska. Nie dostrzegł tego organ przyjmujący zgłoszenie, lecz wskutek tego inwestycja zrealizowana została niezgodnie z przepisami, wskutek czego organy zmuszone były podjąć postępowanie w trybie przepisów art. 50, 51 prawa budowlanego. Dodatkowo organy powzięły wątpliwość co do zgodności wykonanej decyzji z przepisami w odniesieniu do zastosowanych wyrobów budowlanych. Przedłożone przez inwestora deklaracje zgodności nie są zgodne z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 1998 r., a nadto z użytych w treści sformułowań nie wynika, czy odnoszą się do jednostkowych czy do seryjnych wyrobów, nie obejmując wszystkich użytych elementów. Dywagacje dotyczące sposobu budowy ogrodzenia, jego stabilności i potrzeby "wpuszczenia" w ziemię mogą budzić zastrzeżenia co do wykonawstwa i bezpieczeństwa obiektu.
Na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, domagając się stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto skarżący wyjaśnił, że uprzednio właścicielką przedmiotowych działek była jego matka N.S., która darowała mu te działki na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. nr repertorium [...] zawartego w kancelarii notarialnej notariusza E. G. Wyjaśniono, że budowę ogrodzenia prowadzono na zlecenie matki N. S., a ukończono jeszcze przed zawarciem umowy darowizny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć wypada, że skargę wniesiono w dniu [...]r., a więc w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 wymienionej powyżej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze argumenty zasługują na uznanie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności postępowania z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że P. S. wybudował ogrodzenie. Z jednej strony graniczy ono z drogą publiczną relacji S.– P. i z tej strony stanowi ono mur kamienny, pełny. W pozostałym zakresie jest to ogrodzenie zbudowane z płyt betonowych prefabrykowanych o wymiarach [...] m na [...] m. Budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne) a zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy). Wprawdzie jak ustaliły organy administracyjne w trakcie prowadzonego postępowania zamiar budowy tego ogrodzenia został zgłoszony przez P. S. w Starostwie Powiatowym w Z. pismem z dnia [...] r., jednakże, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, zgłoszenie to nie spełniało wymogów określonych w art. 30 ust. 1a wymienionej powyżej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia zaś należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpowiednie szkice i rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Jak wynika z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, wymienione dokumenty nie zostały dołączone do owego zgłoszenia. Nadto, powyższe zgłoszenie zostało zmienione pismem z dnia [...] r., także bez dołączenia jakichkolwiek dokumentów. Należy przy tym zauważyć, że w związku z budową ogrodzenia od strony drogi publicznej oraz ogrodzenia o wysokości powyżej [...] m, obowiązek zgłoszenia dotyczył całego budowanego ogrodzenia.
Istotnym w sprawie pozostaje także fakt budowy ogrodzenia działek położonych na terenie Zespołu J. Parków Krajobrazowych "[...]", w strefie pierwszej, tj. w strefie obszarów i obiektów o wybitnych i wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, istotnych dla zachowania różnorodności biologicznej i krajobrazowej, bez możliwości zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z obowiązującymi zasadami ochrony i kształtowania środowiska oraz zasadami zagospodarowania terenów w obrębie J. Parków Krajobrazowych – obowiązuje szczególny sposób postępowania wymagający uzgodnienia z określonymi organami, m.in. Wojewodą czy Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody.
Naruszenie powyższych przepisów wymaga przeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania w trybie art. 50 i 51 cytowanego prawa budowlanego. Dopiero wszechstronne ustalenie okoliczności sprawy, jednoznaczne stwierdzenie niemożności doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem może spowodować wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.
Wydanie zatem przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w istniejącym stanie faktycznym i prawnym decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki ogrodzenia z prefabrykowanych elementów żelbetowych działek o nr ewid. [...] należy ocenić przynajmniej za przedwczesne oraz naruszające przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem składu sądzącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych norm prawa materialnego oraz norm proceduralnych, przede wszystkim w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższe wskazania, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie administracyjne dążąc do całościowego wyjaśnienia i ustalenia stanu sprawy i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy.
SW