II SA/GL 293/22

II SA/Gl 293/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-08-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2340/22 - Wyrok NSA z 2025-10-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.53.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.53.2021 Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji" lub "organ odwoławczy", po rozpoznaniu odwołania E. F. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" "organ I instancji") z dnia 18 października 2021 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej działką nr 1 o powierzchni 0,0580 ha oraz wypłaty odszkodowania za nieruchomość.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Pismem z 11 maja 2020 r., skierowanym do Wojewody Śląskiego i przekazanym następnie przez Wojewodę Staroście [...] oraz z 14 maja 2020 r., skierowanym do Starosty [...], strona wystąpiła również w imieniu M. F. i H. F. (jako ich pełnomocnik) o zwrot nieruchomości przejętych decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy w L., w tym m.in. działki o nr 1, o powierzchni 0,0580 ha, ewentualnie o wypłatę za nią odszkodowania. Do wniosku dołączono kserokopie trzech decyzji Wojewody Śląskiego z 9 listopada 2006 r. stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przejęciu m.in. wskazanej we wniosku nieruchomości.
Strona uzasadniła również swoją legitymację do wniesienia wniosku, w oparciu o postanowienie o nabyciu praw do spadku po T. F. z dnia [...] r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek nabyli: żona H. F. oraz dzieci M. F. i E. F. po 1/3 części każdy.
Decyzją z 18 października 2021 r. nr [...] Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z wniosku strony w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej działką nr 1 o pow. 0,0580 ha oraz wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Wskazał, że nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz została nabyta w drodze ustawy, która nie została wymieniona w katalogu ustaw wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.1899 ze zm.) – dalej: "u.g.n".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że w części opisowej operatu ewidencji gruntów, obrębu ewidencyjnego G., jednostki ewidencyjnej L., działka nr 1 k.m. 11 o pow. 0.0580 ha (użytek: ŁIV) figurowała w jedn. rej. G. [...], jako własność F. T. i H. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...]. W 1977r. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 02.11.1977r. Nr rol. [...] orzekającej o przejęciu nieruchomości na własność Państwa działkę przeniesiono do jedn. rej. G. [...], gdzie jako właściciel figurował Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi.
Działka nr 1 na podstawie decyzji Wojewody Katowickiego Nr [...] została przekazana do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (nr dowodu zmiany [...]) i przeniesiona do jednostki rejestrowej G. [...].
Dla ww. działki została założona Księga Wieczysta [...] na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (nr dowodu zmiany [...]). W wyniku scalenia gruntów obrębu G. zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...], w zamian za działki objęte Księgą Wieczystą [...] o łącznej pow. 11.7006 ha, w tym między innymi działkę nr 1, jako ekwiwalent zamienny została wydzielona działka ewidencyjna nr 2 o pow. 12.7302 ha. Zmiany wynikające ze scalenia gruntów zostały ujawnione w Księdze Wieczystej [...]. Obecnie działka nr 2 stanowi własność osoby fizycznej.
Organ I instancji wskazał również, że Archiwum Państwowe w Katowicach w piśmie nr [...] poinformowało go, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w pomocach ewidencyjno-informacyjnych do zespołu akt nr [...] Urząd Miasta i Gminy w L. [1959} 1973-1990 [1995} nie odnaleziono dokumentów dotyczących zwrotu nieruchomości położonej w G., wykupionej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy L. nr rol. [...] z dn. 02.11.1977 r.
Natomiast w aktach archiwalnych otrzymanych przez organ I instancji ze Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach Wydział Nadzoru Właścicielskiego za pismem Nr [...], znajduje się decyzja Wojewody Śląskiego Nr [...] z dn. 09.11.2006 r. stwierdzająca, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dn. 02.11.1977 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Analizując materiał dowodowy sprawy organ I instancji zauważył, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. została wydana w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., nr 21 poz. 118) – dalej: "p.g.r.".
Następnie organ I instancji wskazał, na właściwość organów w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych przez Skarb Państwa zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, przywołał treść art. 216 u.g.n. i stwierdził, że w katalogu określonym w art. 216 u.g.n. brak jest ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W ocenie organu I instancji nieruchomość, której zwrotu dochodzi strona nie była wywłaszczona ponieważ została nabyta w drodze ustawy, której brak w katalogu zawartym w art. 216 u.g.n.
W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.735) – dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie ponieważ w jego ocenie było ono bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wskazując, że kategorycznie nie zgadza się z wydaną decyzją. Zarzuciła jej niezgodność z prawem i oparcie jej na nieprawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym.
Ustosunkowując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji strona wskazała, że przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. faktycznie zawiera katalog nieruchomości, do których ma zastosowanie. W ocenie strony przepis ten ma złożony charakter - przewiduje stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych w nim ustaw (lub wskazanych przepisów konkretnych ustaw) w tym do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz wskazanych w nim podmiotów (niezależnie od podstawy wywłaszczenia), tj. państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Zdaniem strony w tych przypadkach dopuszczalny jest więc zwrot nieruchomości wywłaszczonej niezależnie od tego, kiedy i na jakiej podstawie prawnej nastąpiło wywłaszczenie.
Strona podniosła, że pomimo, iż w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 02.11.1977 r. grunty zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 31 p.g.r., wskazana przez Naczelnika Miasta i Gminy w L. podstawa prawna była błędna czy też właściwie nieprawdziwa. Zdaniem strony użyto podstępu i podano zupełnie inną podstawę prawną, niż była faktycznie, bowiem grunty zostały przejęte na cele Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. Potwierdzeniem tego faktu w ocenie strony jest wykaz przejętych nieruchomości w dokumencie z dnia 30.01.1997 r. sygnatura [...]. Są w nim wymienione działki o nr ew.: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, które figurują w operacie gruntów jako Państwowy Fundusz Ziemi oraz nieruchomości o nr cw: 13, 14, 15, 16, 17, 18,19, 20, których w operacie ewidencji gruntów właścicielem jest Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w R. Kolejnym dokumentem potwierdzającym faktyczny cel bezprawnego przejęcia nieruchomości jest dokument Nr [...] z dnia 28 lipca 1981 r. Strona zaznaczyła, że jej ojciec nie chciał oddać ziemi w zamian za spłatę pieniężną i wystąpił o wymianę własnej ziemi, przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzjami [...], [...], [...], z działkami Skarbu Państwa. Tym samym w ocenie strony jasno wskazuje to na fakt, że nie mógł wnioskować o przejęcie tej ziemi. Na poparcie swoje tezy strona zacytowała fragment pisma nr [...]. Zdaniem strony przywołane pismo potwierdza faktyczny cel przejęcia nieruchomości tj. przekazanie ich na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i tworzenie zwartych kompleksów uprawowych Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Strona wskazała, że takie działania Rad Narodowych czy też Naczelników Miast i Gmin były oparte na pewno na aktach wykonawczych poszczególnych ministrów i urząd w postaci Starosty Powiatowego winien mieć wiedzę na ten temat niejako z urzędu. W ocenie strony w archiwach są stosowne dekrety, które potwierdzą ówczesny proceder przejmowania ziemi z naruszeniem prawa własności od obywateli celem przekazania ich na Rolnicze Spółdzielnie Produkcyjne. Strona podniosła, że jak wynika z przywołanego przez nią dokumentu oraz informacji, które posiada rolnicy z terenu Gminy L. protestowali przeciwko odbieraniu im gruntów. Jej zdaniem skandaliczne jest, aby pod płaszczykiem niby dobrowolnego przekazania ziemi przez obywateli tak naprawdę dokonywać wywłaszczenia.
Strona podniosła również, że w dniu 9 listopada 2006 r. została wydana decyzja przez Wojewodę Śląskiego stwierdzająca, iż decyzje nr [...], [...], [...] wydane zostały z naruszeniem prawa. Strona wskazała na treść uzasadnienia decyzji Wojewody z którego wynika, że rodzice strony nie składali wniosku o wykup na rzecz Skarbu Państwa należących do nich nieruchomości rolnych. Zdaniem strony kolejnym potwierdzeniem, że decyzja nie została wydana na wniosek rodziców strony jest odpis dokumentu z dnia 4 maja 1982 r. na którym widnieje odręczna adnotacja "Należności nie pobrał" potwierdzona pieczęcią i podpisem urzędnika.
Zdaniem strony również decyzja uchylająca z dnia 4 maja 1982 r. jest również dowodem, że nie miało miejsca dobrowolne przekazanie przez rodziców nieruchomości rolnych. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zwrot nieruchomości nastąpił "Na skutek zbiorowego żądania rolników, przywrócenia przejętej ziemi na PFZ,". Skutkiem tej decyzji był zwrot niewielkiej części nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa.
Wojewoda, opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., nr NWXIV.7581.3.53.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z w związku z art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy. Przechodząc do uzasadnienia prawnego organ odwoławczy stwierdził, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. i zacytował ich treść. Ponadto podniósł, że zgodnie z regulacjami wprowadzonymi ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem - i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i jej dalszych nowelizacji termin na składanie wniosków o zwrot ostatecznie upłynął 7 lipca 2020 r. W realiach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy wnika, ze strona złożyła wniosek w dniu 13 maja 2020 r.
Następnie organ odwoławczy zacytował art. 216 u.g.n., z którego wynika, że powołane wyżej przepisy ustawy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie katalogu ustaw wymienionych w tym przepisie.
Zdaniem Wojewody zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ww. ustawie wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216. Wojewoda wskazał, że przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o której mowa w art. 136 ust. 3, należy zatem rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepisy dot. zwrotu stosuje się zgodnie z art. 136 ust. 4 do części nieruchomości nabytej pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze umowy przewidzianej w art. 113 ust. 3 u.g.n. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości przewiduje natomiast art. 216 u.g.n. zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości objętych roszczeniem o zwrot. Zdaniem Wojewody przedstawione ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych i przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1528/20.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych, niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09 i z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1384/17. Podobnie zdaniem Wojewody przepis art. 136 u.g.n. musi być interpretowany i stosowany ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i tu organ odwoławczy przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10 i z 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1457/14.
Wojewoda stwierdził, że niewątpliwie ustawa z 29 maja 1974 r. nie została wymieniona w art. 216 u.g.n. rozszerzającym stosowanie przepisów o zwrocie. Następnie rozważył, czy w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, o której mowa w końcowej redakcji art. 216 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis ten posługuje się trzema różnymi terminami: przejęciem, nabyciem oraz wywłaszczeniem nieruchomości, co oznacza, że terminy te nie są stosowane zamiennie, a ich użycie należy uznać za świadome działanie ustawodawcy. W kontekście pozbawiania prawa na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej ustawodawca posłużył się pojęciem wywłaszczenia, a nie nabycia lub przejęcia nieruchomości, jak to uczynił w początkowej redakcji art. 216 ust. 1 oraz w ust. 2 art. 216. Wojewoda skonstatował, że nie każde przejęcie własności nieruchomości jest wywłaszczeniem. Musi ono mieć charakter władczego i jednostronnego działania władzy publicznej, zmierzającego do realizacji celu publicznego. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone na podstawie różnych ustaw, niezależnie od tego kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Na potwierdzenie swoich wywodów organ odwoławczy przywołał wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1483/12, w Poznaniu z 22 października 2009 r. IV SA/Po 455/09 i w Warszawie z 29 maja 2009 r. I SA/Wa 1697/08. Istotą instytucji wywłaszczenia jest pozbawianie albo ograniczanie praw rzeczowych na nieruchomościach na rzecz podmiotów publicznych dla zrealizowania celów publicznych ściśle określonych przepisami prawa. Oznacza to, że państwo nie może wywłaszczać nieruchomości, jeżeli nie jest ona przeznaczona na realizację konkretnego celu publicznego.
W ocenie Wojewody przejęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. nie miało charakteru wywłaszczenia ponieważ aktem prawnym regulującym wówczas instytucję wywłaszczenia była inna ustawa - ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( t.j. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) a wywłaszczenie było dopuszczalne - jedynie na rzecz Państwa jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy).
Jak wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 1 p.g.r. właściciel gospodarstwa rolnego mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. Jeżeli rolnik nie spełniał warunków uzyskania renty, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne (art. 28 ust. 1 p.g.r.). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 p.g.r.). Zdaniem Wojewody nieruchomość strony została przejęta za spłatę, jak orzeczono w decyzji z 2 listopada 1977 r. Ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie wprowadzała w tym zakresie przymusu i uzależniała przejęcie nieruchomości od woli i inicjatywy rolnika. W ocenie Wojewody ten akt prawny nie był ustawą wywłaszczeniową, a wydana decyzja o przejęciu nieruchomości nie może zostać uznana za decyzję orzekającą o wywłaszczeniu ponieważ nie każde przejęcie nieruchomości przez Państwo jest wywłaszczeniem. Nie ma takiego charakteru przejęcie pozbawione elementu przymusu. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie nie mogło być zatem mowy o wywłaszczeniu i dlatego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie znalazły w niej zastosowania. Przedmiotowa nieruchomość nie została bowiem wywłaszczona, lecz Państwo przejęło ją na własność w trybie ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, które to przejęcie następowało na wniosek właściciela. W ocenie Wojewody nie można uznać, iż w sprawie miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości tj. władcze i jednostronne działanie organu skutkujące odjęciem własności na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Wojewoda przywołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który rozpatrując zgodność z Konstytucją rozwiązań prawnych przyjętych w art. 216 u.g.n. (wyroki z 24 października 2001r. sygn. Sk 22/01; z 9 grudnia 2008 r. sygn. Sk 43/07) odwoływał się do pojęcia "wywłaszczenie", przyjmując, iż jednym z elementów tego pojęcia jest "(...) odjęcie prawa własności na bliżej określony cel publiczny". Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego, przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości strony, nie nastąpiło na określony cel publiczny. Nieruchomość ta nie może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną albo przejętą w oparciu o przepisy wymienione w art. 216 u.g.n. Skoro nieruchomość nie została wywłaszczona na cel publiczny, to niemożliwa byłaby weryfikacja realizacji celu wywłaszczenia zmierzająca do ustalenia zbędności nieruchomości z punktu widzenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i założeniem instytucji zwrotu nieruchomości.
W ocenie Wojewody wykładnia powołanych przepisów przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych prowadzi do spójnego wniosku, że w przedmiotowej sprawie przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie znajdują zastosowania. Nieruchomość nie została bowiem przejęta lub nabyta na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. ani też wywłaszczona, w tym na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, gdyż decyzja o przejęciu nie została wydana w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę wywłaszczeniową, Z tego też względu brak również podstaw, aby za ww. nieruchomość przyznać w trybie przepisów u.g.n. odszkodowanie. Wojewoda wskazał ponadto, że należność za przejęty grunt została ustalona ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L.
Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania przez organ I instancji Wojewoda podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie prawnej i orzecznictwie sądów administracyjnych gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym należy odmówić wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem sporna nieruchomość nie została wywłaszczona, a tylko do takiej można uruchomić procedurę o zwrot przewidzianą w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skoro jednak Starosta wszczął postępowanie, to zaszła konieczność jego umorzenia.
Odnosząc się do zarzutów strony Wojewoda stwierdził, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji publicznej mogą czynić wyłącznie to, na co wyraźnie zezwalają obowiązujące przepisy prawa. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że niemożliwe jest uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości przejętej w trybie ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Jego zdaniem dla rozpatrzenia sprawy nie ma również znaczenia kwestia wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta Gminy w L. stwierdzona w decyzji Wojewody Śląskiego z 9 listopada 2006 r. nr [...]. Wojewoda wskazał, że z tego tytułu rodzicom strony służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, które - stosownie do § 6 art. 160 k.p.a. - przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Pouczenie w tym zakresie znalazło się w treści ww. decyzji Wojewody Śląskiego.
W końcowej części uzasadnienia Wojewoda zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja organu I instancji skierowana została wyłącznie do E. F. ponieważ w jej sentencji wyraźnie wskazano jako adresata tylko tę osobę, której dotyczy władcze rozstrzygnięcie organu i przywołał treść jego treść: "po rozpatrzeniu wniosku Pani E. F. (...) umarzam jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z wniosku E. F.". Pomimo więc że H. F. i M. F. również złożyli wniosek w zakresie zwrotu nieruchomości i byli reprezentowani w postępowaniu przez stronę, to końcowe rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie ukształtowania sytuacji prawnej E. F. i tylko do niej zostało skierowane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie:
- art. 134 w zw. z art. 40 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a.,
- art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. w art. 216 u.g.n. - poprzez błędne zastosowanie.
Podnosząc wskazane zarzuty wniosła o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania ewentualnie o zwrot przedmiotowych nieruchomości zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę Strona podniosła te same argumenty jakich użyła w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny uchyla bądź stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że prawidłowym było umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu jego bezprzedmiotowości. Organy prawidłowo uznały, że działka, która była przedmiotem żądania Skarżącej nie została wywłaszczona, lecz została przejęta w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Decydujące znaczenie dla oceny możliwości zwrotu działki, która stanowiła przedmiot żądania Skarżącej ma treść art. 216 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie regulacji:
- art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
- nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
1. art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
2. art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
3. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
W art. 216 u.g.n. ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jednakże ww. katalog aktów prawnych wymienionych w powyższym przepisie ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie wymienionym w art. 216 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 641/17, baza CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" oznacza, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (vide wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 455/09, LEX nr 574106).
O sposobie rozpoznania wniosku Skarżącej decydowały ustalenia dotyczące tego, czy objęta postępowaniem nieruchomość ma status "nieruchomości wywłaszczonej", która podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n. Oczywistym jest bowiem, że aby domagać się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi ona być najpierw (uprzednio) wywłaszczona, co wynika wprost z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.
W rozpatrywanej sprawie kwestią bezsporną pozostaje fakt, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dn. 02.11.1977r. nr [...] była wydana na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne a więc na podstawie ustawy, która pozostaje poza katalogiem ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Wprawdzie skarżąca kwestionując podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. wskazywała na okoliczność, że "wywłaszczenie" nastąpiło na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. (dalej: "RSP") ale nie potwierdza tego treść tej decyzji, z której wynika, że nieruchomość została przejęta do Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Fakt, że przedmiotowa działka została później przekazana RSP z zasobu PFZ nie może stanowić podstawy do uznania, że celem decyzji Naczelnika było wywłaszczenie na rzecz spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej. Ujawnione okoliczności nie stanowią więc przesłanek, które wskazywałyby na możliwość zastosowania art. 136 u.g.n. wobec działki będącej przedmiotem roszczeń Skarżącej.
Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że rodzice strony podjęli działania zmierzające do zakwestionowania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. ale dopiero kilkadziesiąt lat później. Pomimo, że przywołana decyzja zawierała pouczenie o możliwości odwołania się od niej, rodzice strony nie próbowali jej kwestionować we wskazanym w decyzji 14-dniowym terminie. Dopiero wskutek ich wniosku złożonego w 2006 r., Wojewoda Śląski decyzją Nr [...] z dn. 09.11.2006 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dn. 02.11.1977r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie wojewoda wskazał, że z tego tytułu rodzicom strony służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, które - stosownie do § 6 art. 160 k.p.a. - przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Pouczenie w tym zakresie znalazło się w treści ww. decyzji Wojewody Śląskiego. Tym samym w ocenie sądu rodzice strony uzyskali realną podstawę do uzyskania odszkodowania za przejętą nieruchomość ale z niej nie skorzystali. Z informacji uzyskanej od skarżącej na rozprawie wynika, że nie posiada ona wiedzy czy rodzice wystąpili z takim wnioskiem ponieważ nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Skarżąca nie potwierdziła też faktu otrzymania odszkodowania przez rodziców.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przedstawiona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu szeroka argumentacja z przywołaniem przepisów ustaw i orzecznictwa sądowego zasługuje w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na akceptację sądu i dlatego uznał zarzuty skargi za chybione.
Mając na względzie powyższe, Sąd za prawidłowe uznał wnioski organów co do tego, że nie zachodzą okoliczności, umożliwiające prowadzenie postępowania rozstrzygającego co do meritum wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1-3 u.g.n., gdyż działka nr 1 nie była objęta wywłaszczeniem, lecz przejęciem na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W konsekwencji Skarżąca nie mogła skutecznie domagać się zwrotu przedmiotowej nieruchomości a organy prawidłowo uznały, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca koniecznością jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.).
Z przedstawionych powyżej przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.