II SA/GL 286/23

II SA/Gl 286/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2380/23 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. O. na uchwałę Rady Gminy Brenna z dnia 28 grudnia 2022 r. nr XLVII/378/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 25 stycznia 2023 r. B.O. wniosła skargą na Uchwałę Rady Gminy Brenna z 28 grudnia 2022 r. nr XLVII/378/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostek strukturalnych Brenna Spalona i Brenna Centrum ( Dz.Urz.Woj.Śląskiego z 2023 r. poz. 301). Uchwała ta została zaskarżona w całości.
W skardze zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 48 Prawa budowlanego.
Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...]. Według skarżącej w planie miejscowym ograniczono sposób korzystania z jej nieruchomości. Obecnie na jej działce nie można zabudować żadnego budynku mieszkalnego ze względu na "określenie jej części jako działki leśnej". Tymczasem według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brenna, uchwalonego w dniu 13 lipca 2017 r. Uchwałą Rady Gminy Brenna nr XXI/237/17 (dalej jako "Studium") jej działka ma przeznaczenie budowlane. Jest ona objęta jednostkami studium: "MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Drogi gminne istniejące/projektowane (G)."
Skarżąca zaakcentowała, że na jej działce nie ma ogóle lasu. Ten znajduje się dopiero poza granicami działki. Ponadto została ona zakupiona jako pole orne. Nigdy nie był na niej zasadzony las ani nie prowadzono tam gospodarki leśnej. Poprzez przeznaczenie jej części jako działki leśnej przekreślono budowę na niej jakiegokolwiek budynku mieszkalnego ze względu na konieczność zachowania minimalnej odległości od ściany lasu (może to być nawet 16 m) oraz od granicy działki (co najmniej 4 m). Część budowlana tej działki to około 200 m2, a jej szerokość to 11 m.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brenna wniosła o jej oddalenie. Wyjaśnia, że w poprzednim planie miejscowym działka [...] posiadała przeznaczenie: 3.ME.191, 3.LS.193 i KD. ME, - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej, LS – tereny lasów, KD – ulice i drogi dojazdowe. Natomiast w Studium przedmiotowa działka została objęta oznaczeniem MN – terenu zabudowy jednorodzinnej oraz drogi gminne istniejące/projektowane (G).
Gmina wskazała na szczególny charakter Studium. Zaakcentowała przy tym, że ma być ono z założenia aktem elastycznym oraz nie stanowi aktu prawa miejscowego. Ponadto Studium zostało sporządzone na podkładzie z mapy topograficznej w skali 1:10000, a plany miejscowe sporządza się w skali 1:500, 1:1000 lub 1:2000.
Rada Gminy wyjaśniła ponadto, że sporządzając projekt planu miejscowego korzystano z urzędowych kopii map zasadniczych oraz dostępnych na okres sporządzania tego planu materiałów planistycznych (opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego). Na podstawie dostępnych materiałów stwierdzono, że na działce występuje naturalny jar z około 10 metrową różnicą wysokości terenu powierzchni działki. Jako potwierdzenie wskazano na załączony do odpowiedzi na skargę wydruk z Geoportalu Powiatu [...] dla przedmiotowej działki z przekrojem wysokościowym). Jednocześnie w ramach kontroli klaso użytków występujących na działce [...] ustalono według ewidencji gruntów i użytków wskazano, że 574 m2 z 978 m2 powierzchni działki stanowią lasy IV klasy (Ls IV) (informację z Ewidencji Gruntów i Budynków załączono do odpowiedzi na skargę). Natomiast w wyniku analizy uproszczonego planu urządzenia lasów prywatnych (wypis z tego planu również załączono do odpowiedzi na skargę) stwierdzono, że działka skarżącej o nr [...] (obecnie [...] po scaleniu z działką drogową wewnętrzną o nr [...] w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z 2019 r. realizowanej przez Starostę [...]) znajduje się w oddziale 3r tego planu. Z opisu dotyczącego planu urządzenia lasu na przedmiotowej działce wynika, że występujący gatunek główny lasu to buk o przeciętnym wieku 65 lat i pierwszej klasie bonitacji. Powierzchnia lasu na działce według uproszczonego planu urządzenia lasu wynosi 544 m2. Organ zaakcentował przy tym, że działka była zalesiona, co potwierdza zapis tego planu dotyczący zadań w zakresie gospodarki leśnej dla przedmiotowej nieruchomości.
Organ przytoczył także ustalenia studium dotyczące ochrony gruntów leśnych oraz wskazał na możliwości korygowania w planie miejscowym wskazań studium dotyczących kierunków terenów. W jego ocenie spowodowały one ograniczenie możliwości zabudowy działki nr [...], polegające na wykluczeniu powierzchni stanowiącej grunt leśny z możliwości zmiany przeznaczenia na cele nieleśne. Zaakcentował przy tym, że przygotowując projekt planu miejscowego dokonano szczegółowej analizy ustaleń Studium w zakresie możliwości zabudowy przedmiotowej działki.
Ponadto w Studium działki nr [...] nie zaliczono do obszarów wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a wobec braku wniosku w procedurze planistycznej nie było uzasadnienia i podstaw wynikających z lokalizacji działki oraz wspomnianych uwarunkowań, aby obejmować część jej powierzchni wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
W przypadku dziatki nr [...], zgodnie ze Studium dostosowano w planie granice terenów z możliwością zabudowy do granic gruntów leśnych jako obszaru chronionego w polityce przestrzennej Gminy.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Zaakcentował, że zaskarżony plan wykluczył możliwość usytuowania jakiegokolwiek obiektu budowlanego za wyjątkiem np. garażu. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej przyznał, że obecne ustalenia planu są takie, jak w poprzednim planie miejscowym. Zaakcentował, że lasu nigdy nie było, był to zwykły grunt orny, z wyjątkiem skrajnej części, gdzie są drzewa.
Natomiast przedstawiciel organu wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że obecny plan powiela rozwiązania z poprzedniego planu miejscowego na przedmiotowej nieruchomości. Według ewidencji gruntów i budynków na części nieruchomości był i jest las. Nie został złożony wniosek o zmianę przeznaczenia nieruchomości poza uwagami do wyłożonego już planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 u.s.g. stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Regulacja ta potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny.
Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".
Przytoczone powyżej przepisy w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym.
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy. Natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy.
Zaakcentować należy, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis).
Przenosząc przedstawione powyżej podstawy normatywne na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Według skarżącej w odniesieniu do działki stanowiącej jej własność zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem tej działki w Studium a przeznaczeniem w zaskarżonym planie miejscowym. Skarżąca kwestionuje przeznaczenie części tej działki na teren lasów (LZ). Jedynie bowiem część jej działki została w spornym planie przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). W skardze nie wskazano konkretnych jednostek redakcyjnych planu miejscowego, z których, zdaniem skarżącej, wynikać ma kwestionowane przez nią przeznaczenie przedmiotowej działki. Co więcej, w uzasadnieniu skargi znalazły się nawiązania jedynie do projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mniej analiza treść zaskarżonego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że skarżącej chodziło o § 37 planu miejscowego.
Według skarżącej przeznaczenie części jej działki na tereny oznaczone symbolem LZ sprzeczne jest zatem ze Studium, zgodnie z którym działka ta znajduje się w jednostce oznaczonej jako MN – tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Z takim stanowiskiem skarżącej, zdaniem Sądu, zgodzić się jednak nie można.
Okolicznością bezsporną jest to, że faktycznie działka skarżącej w Studium objęta jest jednostką MN – tereny zabudowy jednorodzinnej oraz drogi gminne istniejące/projektowane (G). Jednak, zdaniem Sądu, pod uwagę należało wziąć także wskazane w odpowiedzi na skargę postanowienia tego Studium tj. pkt 2.1.10.6 – na stronie 61 Studium, w świetle którego powierzchnia obszarów leśnych nie powinna być zmniejszana, pkt 2.6.6. na str. 66 Studium – pozwalający na dostosowanie planu do szczegółowości mapy zasadniczej oraz informacji ewidencyjnych, pkt 9.2.1.1. na str. 103 Studium, wg. którego należy ograniczyć możliwość zabudowy działek bezpośrednio przyległych do gruntów leśnych, pkt 8.3.1 na str. 100 Studium, w którym wyznaczono obszary wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne – podczas gdy działka skarżącej nie została zaliczona do takiego terenu. Ponadto okolicznością niezaprzeczoną przez skarżącą (działającą przez fachowego pełnomocnika) jest to, że w procedurze planistycznej działka skarżącej nie została objęta wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Dodatkowo dla terenu MN jako kierunki dopuszczalne ustalono "zieleń izolacyjną" (str. 68 Studium).
W sprawie należało wziąć pod uwagę także i to, że według Ewidencji Gruntów działka skarżącej w części obejmującej 574 m2 została opisana użytkiem Ls. (powyższe wynika z informacji o działce z 2 lutego 2023 r. dołączonej do odpowiedzi na skargę). Jest to okoliczność istotna ze względu na przewidzianą w przywołanym powyżej pkt 2.6.6. na str. 66 Studium możliwość dostosowania uchwalanego planu miejscowego do informacji ewidencyjnych.
W kontekście pkt 8.3.1 (str. 100 Studium) równie istotna jest okoliczność, że na powierzchni 0,0544 ha działki skarżącej według danych zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu, znajduje się las. Tym samym, aby w planie miejscowym teren całej działki skarżącej przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową należałoby najpierw wystąpić z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Takiego wniosku nie złożono, co jest okolicznością niezaprzeczoną przez skarżącą. Przede wszystkim jednak nie sposób pominąć, że skoro w Studium wskazano tereny wymagające przy uchwaleniu planu miejscowego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i wśród tych terenów działka skarżącej nie została uwzględniona, to w ocenie Sądu przy uchwalaniu planu miejscowego lokalny prawodawca kierując się Studium miał wystarczające podstawy do tego aby teren działki skarżącej w części przeznaczyć na teren leśny (LZ).
W związku z akcentowaniem przez stronę skarżącą okoliczności, że na terenie przedmiotowej działki w rzeczywistości brak jest lasu zauważyć należy, że zgodnie z definicją lasu zawartą w art. 3 pkt 1 lit. a ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.) lasem w rozumieniu tej ustawy jest m.in. grunt zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej. Skoro zatem w przywołanym powyżej uproszczonym planie urządzenia lasu wskazano, że na część działki skarżącej znajduje się las, to tym samym należy uznać, że teren ten jest przeznaczony do produkcji leśnej. Na części działki skarżącej występuje zatem las w rozumieniu ustawy o lasach. Tym samym, uchwalając zaskarżony plan miejscowy lokalny prawodawca miał wystarczające podstawy do tego, aby oprzeć się na przywołanych powyżej postanowieniach Studium, które dotyczą lasu. Pojęcie lasu użyte w Studium nie może być bowiem inaczej rozumiane, niż wynika to z definicji lasu przyjętej na gruncie ustawy o lasach. W konsekwencji okoliczność, czy na terenie działki skarżącej faktycznie rośnie las nie miała znaczenia przy ocenie zgodności leśnego przeznaczenia części przedmiotowej działki ze Studium.
W ocenie Sądu dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, żeby przedmiotową działkę wyłączyć w części spod zabudowy jest jej ukształtowanie, zobrazowane na załączonym do odpowiedzi na skargę "przekroju wysokościowym". Pomijając nawet wcześniejsze argumenty przemawiające za dopuszczalnością przeznaczenia w planie miejscowym części przedmiotowej działki na teren lasu, zauważyć należy, że ze względu na przedstawione na przekroju wysokościowym ukształtowanie przeznaczenie całości działki skarżącej pod zabudowę mieszkaniową byłoby w istocie fikcją. Tym samym już z samej zasady nie sposób mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, skoro możliwość zabudowy części działki wyklucza jej ukształtowanie.
Mając na względzie przedstawione powyżej argumenty w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że w zakresie dotyczącym działki skarżącej kwestionowany przez nią plan miejscowy jest sprzeczny z Studium. Niezależnie od tego należy zauważyć, że wskazana na wstępie uchwała została zaskarżona w całości. Jednak w skardze nie wykazano w żaden sposób, aby całość kwestionowanej uchwały naruszała interes prawny skarżącej. Ponadto w skardze zawarto żądanie "uchylenia zaskarżonej decyzji w całości". Jednocześnie skarżąca nie wskazała wprost jednostek redakcyjnych planu miejscowego, co do których zachodzić by miała zarzucana sprzeczność ze Studium.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.