II SA/Gl 285/24

II SA/Gl 285/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 4,  art. 20 ust. 1,  art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Świerklaniec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. nr IFIII.4131.1.75.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 stycznia 2024 r. nr IFIII.4131.1.75.2023, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr LXXXVII/639/23 Rady Gminy Świerklaniec (dalej – Rada Gminy, organ uchwałodawczy) z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w gminie Świerklaniec obejmującego sołectwo Nowe Chechło (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2023 r. poz. 9358 – dalej Plan miejscowy, uchwała).
W jego motywach organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał na niezgodność aktu z uchwałą nr III/27/19 Rady Gminy Świerklaniec z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świerklaniec (dalej – Studium). Otóż w terenie, którego kierunkiem przeznaczenia w studium jest obszar lasu i zadrzewień, wyłączony z zabudowy (symbol ZL), w Planie miejscowym ustalono przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 6MN). Jego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczeniem uzupełniającym m.in.: zabudowa usługowa, obiekty i urządzenia wypoczynku, sportu i rekreacji, garaże, budynki gospodarcze i parkingi. Tymczasem – jak zauważył Wojewoda – w studium dla terenu ZL ustalono przyrodniczy kierunek zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem istniejących gruntów leśnych i z możliwością powiększenia ich powiązań z przewidywanymi przeznaczeniami terenów takimi jak: zwarte zespoły drzew stanów, urządzenia służące turystyce, urządzenia obsługi leśnictwa. Przy czym dopuszczono jedynie przebudowę, nadbudowę, modernizację i remont zabudowy istniejącej (zob. studium s. 103).
W tym samym zakresie organ nadzoru wskazał na niezgodność wyznaczenia w Planie miejscowym terenów o symbolu 18MN i 19MN (zabudowa jednorodzinna) w obszarze oznaczonym w studium symbolem BR (tereny rolnicze, wyłączone z zabudowy). Podniósł, że zgodnie ze studium ich zagospodarowanie powinno zmierzać do tego, aby w jak największym stopniu zachować ich naturalny charakter, w tym zachować naturalny przebieg rzek i potoków, zieleni lęgowej, leśnej, zadrzewień i stawów. Dopuszczono możliwość zachowania istniejącej zabudowy, jej przebudowy, nadbudowy i modernizacji. Dopuszczono również powiększenie istniejącego cmentarza (zob. studium s. 104). Organ nadzoru podniósł przy tym, że takie umiejscowienie terenów o symbolu 18MN wyklucza zapisaną w studium możliwość powiększenia cmentarza.
Dodatkowo Wojewoda wskazał, że Plan miejscowy nie uwzględnia określonych w studium korytarzy ekologicznych dla ptaków oraz korytarzy ekologicznych dla ssaków drapieżnych i kopytnych, a także kierunków powiązań struktury przyrodniczej gminy z terenami otaczającymi o tej samej funkcji.
Powyższe – zdaniem Wojewody – stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), a także § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - dalej rozporządzenie).
W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że w § 15 ust. 7 pkt 2 uchwały i na rysunku Planu miejscowego ustalono przebieg sieci elektroenergetycznej średniego napięcia wraz ze strefami technicznymi o szerokości 7,5 m licząc od osi linii w każdą stronę. Jednak - jak zaznaczono w rozstrzygnięciu nadzorczym - nie ustalono szczególnych warunków zagospodarowania terenów położonych w tych strefach oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Wyjaśniono przy tym, że wyznaczenie ograniczeń w pasie przylegającym do linii energetycznej podyktowane jest koniecznością ochrony ludzi i mienia przed negatywnymi skutkami jej oddziaływania, tj. przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego. Zauważono także, że minimalna odległość od linii elektromagnetycznych warunkowana jest wieloma czynnikami. W tej sytuacji – stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. - w Planie miejscowym winny zostać określone szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, co do wyznaczonej strefy technicznej, zgodnie z wymogami zawartymi w § 4 pkt 7 rozporządzenia. Powyższe – według Wojewody – stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 rozporządzenia.
Następnie organ nadzoru wskazał, że w § 22 uchwały wyznaczono teren cmentarza o symbolu ZC, a także - w § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały - granice terenów położonych w odległości 50, 150 i 500 m od tego cmentarza. Jednak – jak zauważył Wojewoda - nie ustalono warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 11 poz. 62 – dalej r.w.s.c.), a ponadto wyznaczono teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną o symbolu 18MN, częściowo położony w 50-metrowej i 150-metrowej strefie od cmentarza. W konsekwencji naruszono wymienione wcześniej przepis, gdyż zakazują one m.in. sytuowania zabudowań mieszkalnych w odległości mniejszej niż 150 m od cmentarza. I choć dopuszcza się zmniejszenie tej odległości do 50 m pod warunkiem podłączenia do sieci wodociągowej wszystkich znajdujących się tam budynków, to jednak 50-metrowa odległość od cmentarza jest odległością absolutnie minimalną dla realizacji zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem w analizowanym Planie miejscowym, jak wynika to z rysunku planu, odległość granicy terenu 18MN od granicy terenu cmentarza 1ZC, wynosi 30 m. Zdaniem Wojewody, dodatkowo naruszono tym art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Powyższe, w ocenie organu nadzoru, stanowi o wystąpieniu przesłanek z art. 28 u.p.z.p., co uzasadnia stwierdzenie nieważności Planu miejscowego.
Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy Świerklaniec (dalej – Wójt Gminy), powołując się na art. 98 ust. 3 w związku z art. 31 u.s.g., wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 stycznia 2024 r. zarzucając mu naruszenie:
1) art. 9 ust. 4 i art. 15 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię tychże przepisów, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu stanowiska o konieczności uzupełnienia treści uchwały o elementy, które nie są obligatoryjne w procedowanym dokumencie - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w gminie Świerklaniec obejmującego sołectwo Nowe Chechło;
2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej – r.z.t.p.) poprzez błędne wskazanie na konieczność wprowadzenia do Planu miejscowego treści wynikających z innych aktów prawnych;
3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie uchwały w całości, pomimo braku istnienia podstaw prawnych dla wyeliminowania w całości unieważnionego przez organ nadzoru aktu.
Wobec tych zarzutów Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wójt Gminy umotywował kolejno każdy z zarzutów. Zajmując się kwestią nieuwzględnienia w Planie miejscowym korytarzy ekologicznych podkreślono przede wszystkim, że Studium dopuszcza możliwość lokowania terenów zabudowy mieszkaniowej na obrzeżach tzw. korytarzy ekologicznych. Następnie wyjaśniono, że brak szczegółowych ustaleń w Planie miejscowym odnoszących się wprost do wskazanych elementów nie świadczy o nie wzięciu ich pod uwag. Jak wskazał Wójt Gminy, poruszone kwestie były przedmiotem szczegółowej analizy, co ma swoje odzwierciedlenie w materiałach planistycznych, tj. w prognozie oddziaływania planu na środowisko. Na s. 16 tego dokumentu nie wykazano ewentualnego wpływu ustaleń planu na wspomniane korytarze. Mianowicie – zdaniem Wójta Gminy - ustalenia planu nie wprowadzają jakichkolwiek zmian, które mogłyby wpłynąć na funkcjonowanie korytarzy ekologicznych dla ptaków, jak np. elektrownie wiatrowe, rozległe elektrownie solarne, tereny wysokiej zabudowy. Z kolei, granice korytarza ekologicznego dla ssaków drapieżnych i kopytnych obejmują północno - wschodnią część obszaru objętego Planem, która wchodzi w skład Lasów Lublinieckich wolnych od zabudowy i to one będą pełniły funkcje korytarzy ekologicznych. Szczególną uwagę zwrócono na fakt, że teren przeznaczony w Planie pod zabudowę mieszkaniową położony w granicach korytarzy ekologicznych nie stanowi w rzeczywistości terenów leśnych, zadrzewionych, czy otwartych przestrzeni. Jak bowiem zauważono, są to tereny zurbanizowane z wykształconą strukturą funkcjonalno - przestrzenną, zabudowane licznymi budynkami jednorodzinnymi, funkcjonującym układem komunikacyjnym oraz siecią infrastruktury technicznej.
Odnosząc się do twierdzenia Wojewody o naruszeniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wyjaśniono, że Plan miejscowy dla omawianych terenów ustala funkcję mieszkaniową, a w Studium zostały one oznaczone jako obszary mieszkaniowe (symbol MU2), co jednoznacznie świadczy o zachowaniu zgodności Planu miejscowego ze Studium.
Odnośnie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., a także § 4 pkt 7 rozporządzenia zwrócono uwagę, że korytarze ekologiczne nie podlegają ochronie na podstawie przepisów odrębnych, tj. nie stanowią formy ochrony przyrody w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody. Tymczasem w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano konkretnych przepisów odrębnych, które nie zostały uwzględnione, tym samym nie dano gminie możliwości konkretnego odniesienia się do tej kwestii. Jednocześnie podniesiono, że na rysunku planu wskazano informacyjnie granice korytarzy ekologicznych dla ptaków oraz dla ssaków kopytnych i dla ssaków drapieżnych, które zostały wskazane w opracowaniu dla tego regionu. Niezależnie od tego Wójt Gminy stwierdził, że ewentualne dodatkowe ustalenia, biorąc pod uwagę istniejące zagospodarowanie, mogłyby dotyczyć kwestii grodzenia terenów, co przekracza ustawowy zakres planu miejscowego. Innym ograniczeniem mogłyby być ustalenia ograniczające dopuszczalny poziom hałasu jednak nie ma takiej potrzeby, gdyż zaprojektowana funkcja nie generuje znacznych uciążliwości. Podkreślono jednocześnie, że sam dobór przeznaczenia oraz typu zabudowy i jej parametrów stanowi odpowiedź i sposób uwzględnienia uwarunkowań przyrodniczych. Powyższe – jak zasygnalizował Wójt Gminy - zostało wskazane w wyjaśnieniach na etapie weryfikacji projektu planu przez organ nadzoru, do czego organ się nie odniósł w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Odnośnie nieuwzględnienia określonych w Studium kierunków powiązań struktury przyrodniczej gminy z terenami otaczającymi o tej samej funkcji, gdyż nie ustalono dla nich nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, wyjaśniono, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przy sporządzaniu planu wiążące są ustalenia studium, a nie uwarunkowania. W Studium gminy Świerklaniec kierunki powiązań struktury przyrodniczej gminy z terenami otaczającymi o tej samej funkcji zostały wskazane wyłącznie jako uwarunkowanie.
Z kolei w odniesieniu do zarzutu niezgodności Planu miejscowego z ustaleniami Studium wyjaśniono, że przeznaczenie w Planie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczonych symbolami: 6MN, 18MN i 19MN wynika z uwzględnienia obowiązujących decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że w rozdziale 3.2.1 Studium przewidziano możliwość takiego odstępstwa.
Wójt Gminy zwrócił ponadto uwagę, że brak zgodności Planu z ustaleniami Studium w rozstrzygnięciu nadzorczym odniesiono do konkretnych terenów, a mimo to stwierdzono nieważność całej uchwały. Zdaniem Wójta Gminy, w takiej sytuacji Wojewoda winien wyeliminować z obrotu prawnego jedynie część Planu miejscowego (tylko fragmenty terenów 18MN i 19MN położone są w Studium w granicach terenu BR, znaczna powierzchnia tych terenów zlokalizowana jest w granicach terenów MU2 - tereny mieszkaniowe). Z tego też względu – w ocenie Wójta Gminy - organ nadzoru przekroczył swoje kompetencje uchylając ustalenia dla pozostałych terenów, które spełniają wymagania określone w u.p.z.p. i mogły funkcjonować niezależnie od terenów wskazanych przez Wojewodę.
Wójt Gminy ustosunkował się również do zagadnienia związanego z przebiegiem sieci elektroenergetycznej średniego napięcia. Wskazał w tym zakresie, że Plan miejscowy nie ustala przebiegu sieci elektroenergetycznej, ani jej strefy technicznej, a jedynie informacyjnie wskazuje, co jednoznacznie wyrażono w treści uchwały (§ 1 ust. 4, § 3 i § 15 ust. 7 pkt 2 Planu miejscowego) oraz na rysunku Planu. Zapisy te – jak zasygnalizował Wójt Gminy - miały na celu zwrócenie uwagi potencjalnych inwestorów na ewentualne ograniczenia, bez precyzyjnego określania ich szerokości, gdyż jest to warunkowane różnymi czynnikami, na co również zwrócił uwagę organ nadzoru. Ponadto wskazano, że szerokość pasów technicznych jest określana przez przepisy odrębne oraz Polskie Normy. Powielanie zawartych w nich rozwiązań jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Niezależnie od tego zwrócono także uwagę, że Polskie Normy nie stanowią źródła prawa, a ich stosowanie jest dobrowolne, a tym samym nie może stanowić podstawy dla formułowania ograniczeń w Planie miejscowym (zob. WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1321/20). Również w tym aspekcie wyrażono pogląd, że skoro linie te przebiegają przez niektóre tylko tereny, to brak jest podstaw dla uchylenia Planu miejscowego w całości.
W skardze nie zgodzono się również z twierdzeniami Wojewody dotyczącymi nieprawidłowości związanymi z brakiem określenia ograniczeń w zabudowie mieszkaniowej na terenach położonych w odległości 50 m, 150 m i 500 m od cmentarza. Otóż wyrażono w tej materii pogląd, że skoro jest to regulowane przez § 3 r.w.s.c., to zasady techniki prawodawczej sprzeciwiają się ich powtarzaniu w akcie prawa miejscowego (§ 137 r.z.t.p.). Ponadto Wójt Gminy stwierdził, iż konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu terenu ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych dotyczących cmentarzy zasygnalizowano w § 22 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 Planu miejscowego. Podniesiono także, że na terenie o symbolu 18MN, w strefie 50 m od cmentarza, zgodnie z § 3 r.w.s.c. nie można wybudować budynku mieszkalnego, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby w ramach przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wybudować np. garaż czy budynek usługowy. Ponadto w § 15 ust. 2 pkt 1 lit. a Planu miejscowego wprowadzono rozwiązania dostaw wody, które wykluczają powstanie budynku mieszkalnego w odległości do 150 m od granic cmentarza, jeśli projekt budowlany nie będzie zakładać podłączenia budynku do sieci wodociągowej. Stwierdzono również, że o ile w tej strefie nie mogą powstać określonego rodzaju obiekty (związanych z żywnością, funkcją mieszkaniową, czy poborem wody) to Plan miejscowy umożliwia realizację innych obiektów np. zabudowy usługowej (§ 2 pkt 14 uchwały), zieleni urządzonej (lub wymaganego udziału powierzchni biologicznie czynnej), obiektów i urządzeń wypoczynku, sportu i rekreacji, garaży (lub wymaganych miejsc postojowych), budynków gospodarczych, parkingów, dojazdów, chodników, ścieżek rowerowych i pieszo - rowerowych czy obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, które mogą stanowić naturalne dopełnienie zabudowy mieszkaniowej i zostać zlokalizowane w granicach wskazanych odległości. Również w tym przypadku wskazano na to, że ewentualne uchybienia dotyczą tylko części uregulowań Planu miejscowego i nie uzasadniają uchylenia kontrolowanego aktu w całości.
Końcowo zasygnalizowano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego Planu miejscowego wydłuży proces inwestycyjny, a także wpłynie na wzrost kosztów jego przeprowadzenia tak po stronie inwestora, jak i po stronie organu, który zmuszony będzie przeprowadzać postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo odniósł się do stanowiska Wójt Gminy dotyczącego korytarzy ekologicznych podkreślając, że las nie znajduje się niejako we wnęce terenów już zabudowanych, a faktycznie teren oznaczony symbolem 6MN wdziera się w obszar lasu zawężając korytarz o ok. 270-300 m. Następnie organ nadzoru wskazał, że wbrew twierdzeniu Wójta Gminy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do całego studium, a nie tylko do jednej z jego części jakim są kierunki zagospodarowania przestrzennego studium. Nawiązując do art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że skoro symbol kierunków powiązań struktury przyrodniczej gminy z terenami otaczającymi o tej samej funkcji określonych jako inne uwarunkowanie, zamieszczony został na rysunku nr 3 Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, to w związku z przytoczoną normą prawną, organ nadzoru uznał, że uwarunkowania te są na tyle istotne, że należy je uwzględnić w Planie miejscowym, co potwierdza zapis w tekście Studium na s. 104, przytoczony już w rozstrzygnięciu nadzorczym. Końcowo Wojewoda uzasadnił zasadność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zauważył w tej kwestii na spójność tego aktu i powiązania pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Jak zaznaczono, uchylenie Planu miejscowego w części (w zakresie terenów 6MN, 18MN, 19MN), w której naruszone zostało prawo, skutkowałoby m.in. tym, że takie tereny jak 17KDW, 2ZN, 4ZN - 14ZN, strefa kontrolowana od gazociągu wysokiego i podwyższonego średniego ciśnienia, pozostałyby niejako w próżni. W dalszej kolejności spowodowałoby to trudności planistyczne dla ponownego oznaczenia przeznaczenia tych terenów. Według Wojewody, uchylenie Planu Miejscowego w całości pozwoli także na przyspieszenie przyjęcie prawidłowego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 stycznia 2024 r. nr IFIII.4131.1.75.2023, którym stwierdzono nieważność całej uchwały nr LXXXVII/639/23 Rady Gminy Świerklaniec z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w gminie Świerklaniec obejmującego sołectwo Nowe Chechło, jako sprzecznej z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia.
Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy, podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Należy zaznaczyć, że tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym. Należy natomiast przyjąć, że art. 28 u.p.z.p. modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 28). Niewątpliwie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. M. Wincenciak [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 28). Tytułem porządku wskazać należy, że wspomniany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przystępując do oceny negowanej uchwały w pierwszej kolejności zając się należy zarzutem jej niezgodności ze Studium. Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie, mimo uchylenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium.
Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, Lex nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, Lex nr 3242011).
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykroczył poza ramy określone w Studium.
Owa niezgodność dotyczy terenów oznaczonych w Planie miejscowym jako 6MN, 18MN i 19MN. Plan miejscowy dla wszystkich tych jednostek wprowadza jednolite ustalenia określone w § 18 uchwały. Mianowicie są to tereny, których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ust. 1 pkt 1). Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano (ust. 1 pkt 2): a) zabudowę usługową, b) zieleń urządzoną, c) obiekty i urządzenia wypoczynku, sportu i rekreacji, d) garaże, budynki gospodarcze, e) parkingi, dojazdy, chodniki, ścieżki rowerowe i pieszo-rowerowe, f) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Dodatkowo w § 18 ust. 2 pkt 2 Planu miejscowego dopuszczono na terenach oznaczonych symbolem MN możliwość: a) lokalizacji wolnostojących budynków usługowych, b) utrzymania istniejących obiektów rzemieślniczych oraz obsługi pojazdów samochodowych bez możliwości ich rozbudowy.
Odnosząc położenie pierwszego z wymienionych obszarów, tj. 6MN, względem Studium stwierdzić należy, że zlokalizowany jest on w terenie oznaczonym symbolem ZL. Studium wskazuje, że są to obszary leśne i zadrzewień w wyłączeniem zabudowy. Na s. 103 Studium wskazuje się, że dla tego terenu ustala się przyrodniczy kierunek zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem istniejących gruntów leśnych i z możliwością powiększenia ich powiązań z przewidywanymi przeznaczeniami terenów takim i jak: zwarte zespoły drzewostanów, urządzenia służące turystyce, urządzenia obsługi leśnictwa. Przy czym dopuszczono jedynie przebudowę, nadbudowę, modernizację i remont zabudowy istniejącej.
Z kolei tereny 18MN i 19MN zlokalizowane są w obszarach Studium oznaczonych symbolami MU2 i BR. To pierwsze oznaczenie dotyczy terenów mieszkaniowych, a tym samym nie budzi żadnych wątpliwości zgodność z przeznaczeniem tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna. Drugie oznaczenie dotyczy natomiast obszarów rolniczych wyłączonych z zabudowy. Na s. 104 Studium wyjaśnia się, że w zagospodarowaniu terenów należy w jak największym stopniu zachować ich naturalny charakter, w tym: zachować naturalny przebieg rzek i potoków, zieleni lęgowej, leśnej, zadrzewień i stawów. Dopuszczono jednocześnie możliwość zachowania istniejącej zabudowy, jej przebudowy, nadbudowy i modernizacji.
Analiza powyższych ustaleń prowadzi do jednoznacznych wniosków, że Studium w swych założeniach przewiduje zachowanie dotychczasowego przeznaczenia terenów oznaczonych jako ZL i BR. Ochrona ich przejawia się przede wszystkim wprowadzeniem zakazu lokowania zabudowy kubaturowej. Dopuszczono jedynie zachowanie dotychczasowych budynków na zasadach określonych w Studium. Oznacza to, że przeznaczenie tych obszarów pod funkcję mieszkaniową pozostaje w oczywistej sprzeczności ze Studium.
Takiego rozwiązania nie uzasadnia odwołanie się do zapisów zawartych w pkt 3.2.1. Ustalenia ogólne dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów (s. 90 Studium). Wskazuje się tam, że niezależnie od ustalonych w Studium kierunków rozwoju gminy oraz zasad zagospodarowania poszczególnych jego obszarów ustalonych w pkt 3.2.2., w polityce przestrzennej samorządu, na etapie sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowane będą następujące zapisy ustaleń ogólnych: UO2 - Dopuszcza się przy tworzeniu regulacji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, uszczegółowienia wydzielenia poszczególnych ustalonych w studium obszarów polityki przestrzennej, jeżeli jest to uzasadnione warunkami i potrzebami lokalnymi oraz cechami terenów oraz pod warunkiem, że nienaruszony zostanie generalny ustalony w studium kierunek zagospodarowania przestrzennego w danym obszarze polityki przestrzennej i w sytuacjach, gdy nie będzie to kolizyjne z planowanym rozwojem systemu komunikacyjnego gminy.
Zwrócić bowiem należy uwagę, że Studium umożliwia pewne uszczegółowienie w planie miejscowym rozwiązań Studium, jednak nie może to prowadzić do zmiany "generalnie ustalonego w studium kierunku zagospodarowania przestrzennego w danym obszarze polityki przestrzennej". Inaczej rzecz ujmując, niedopuszczalne jest takie uszczegółowienie rozwiązań w Planie miejscowym, które skutkowałoby zmianą przewidywanego przeznaczenia obszaru w Studium.
Wyrazić należy pogląd, że uregulowania przyjęte w kontrolowanym akcie prawa miejscowego doprowadziły do odstępstwa, które nie jest do zaakceptowania nawet w świetle pkt 3.2.1. Studium. Mianowicie w sposób diametralny zmieniono charakter gruntów oznaczonych w Studium, tj. z terenów objętych zakazem zabudowy na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oczywiście co do terenów oznaczonych jako 18MN i 19MN uwagi te dotyczą tej części, które znajdują się w obszarze BR określonego w Studium.
Dla naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. bez znaczenia pozostaje natomiast sama proporcja owej niezgodności, tj. czy dotyczy ona mniejszej, czy tej większej powierzchni użytku MN. Ponadto bez znaczenia dla sprawy pozostaje wyjaśnienie Wójta Gminy, że uregulowania Planu miejscowego w kwestionowanym zakresie podyktowane były także uwzględnieniem obowiązujących decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Argument tego typu mógł być użyty przy zmianie Studium, natomiast nie dla uzasadnienia przyjęcia uregulowań Planu miejscowego sprzecznych z obowiązującym Studium.
Zgodzić się również należy z organem nadzoru, iż wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach oznaczonych w Studium jako ZL i BR pozostaje w sprzeczności z celami tego aktu. Otóż Studium przewiduje chronić przed zabudową tereny stanowiące korytarze ekologiczne (doliny cieków, pola i łąki, tereny leśne, parki) - s. 106 Studium. Podkreślono tam jednocześnie, że pozostaje to w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego województwa śląskiego (s. 118 Studium). Zwrócono również uwagę, że obszary BR pełnić mają funkcję lokalnych korytarzy ekologicznych o zasadniczym znaczeniu dla klimatu Świerklańca (s. 122 Studium).
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną oraz warunki zabudowy. Powinność w tym zakresie wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 i 9 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei w myśl § 4 rozporządzenia ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: pkt 7 - ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów; pkt 9 - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia ich powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem.
Jeśli więc istnieje konieczność wyznaczenia strefy ochronnej dla określonych linii energetycznych, to należy strefę ochronną o szerokości odpowiedniej dla danej linii nanieść na rysunku planu (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2933/19, Lex nr 2777983). Obowiązek powyższy dotyczy tak linii energetycznych projektowanych, jak już wybudowanych. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1152/16 (Lex nr 2287305) w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z tą infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że Rada Gminy zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie, co jest niedopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2119/17, Lex nr 2461466). Jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1151/16 (Lex nr 2287304), w sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów technologicznych (stref ochronnych) od linii elektroenergetycznych, a równocześnie dopuszczone są przebudowa i rozbudowa istniejących linii napowietrznych, to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem wiadomo, czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej już sieci infrastruktury technicznej.
Nie można więc zgodzi się z Wójtem Gminy, by możliwym było zamieszczenie w planie miejscowym jedynie informacji, niewiążących sugestii, czy też zaleceń adresowanych do potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1042/15, Lex nr 1986996). Oznacza to, że brak uregulowania w Planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z linią energetyczną stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 i 9 rozporządzenia, a w konsekwencji jest to podstawa do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.
Częściowo zgodzić się należy z argumentacją Wójta Gminy dotyczącą niezasadności zarzutu Wojewody w kwestii braku zawarcia w uregulowaniach Planu miejscowego ograniczeń związanych w lokalizacją cmentarza. Otóż w myśl § 137 w związku z § 143 r.z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zatem trudno w tym przypadku wymagać, aby w kontrolowanej uchwale powtórzono treść § 3 r.w.s.c. tytułem porządku wskazać należy, że stanowi on w ust. 1, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast w ust. 2 przepis ten wskazuje, że odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m.
Z tego też względu przyjąć należy, że wystarczającym jest zawarcie w Planie miejscowym odesłania do przepisów odrębnych określających ograniczenia w lokowaniu danego rodzaju zabudowy (§ 13 ust. 1 pkt 2 w związku z § 13 ust. 2 pkt 1 Planu miejscowego), czy lokowania indywidulanych ujęć wody (§ 15 ust. 2 pkt 2 Planu miejscowego). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w akcie prawa miejscowego wyznaczono poszczególne strefy względem cmentarza, tj. 50, 150 i 500 m, co jest wystarczające dla wykazania wystąpienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z § 3 r.w.s.c., a tym samym czyni zadość wymaganiom z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że wyznaczenie w strefie ochronnej poniżej 50 m od cmentarza, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie stanowi o naruszeniu § 3 r.w.s.c., z racji na możliwość zagospodarowanie tego terenu zgodnie z przeznaczeniem uzupełniającym funkcję podstawową. Podkreślić należy w tym względzie, że funkcja danego terenu determinowana jest przede wszystkim jego przeznaczeniem podstawowym. Zatem wyznaczenie terenu oznaczonego jako 18MN w obszarze mniejszym niż 50 m od cmentarza przesądza o uchybieniu zakazowi z § 3 r.w.s.c. W obszarze tym wspomniany przepis wyklucza bowiem całkowicie lokowanie zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to brak możliwości zrealizowania zasadniczej funkcji tego terenu, w obszarze poniżej 50 m od cmentarza, co przesądza o tym, że brak jest możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z zasadniczym przeznaczeniem wskazanym w Planie miejscowym.
Zakres naruszeń, którymi dotknięty był przedmiotowy akt prawa miejscowego uzasadniał jego wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości. Otóż zwrócić należy uwagę, że oprócz usunięcia określonych przepisów część tekstowej Planu miejscowego koniecznym jest określenie zakresu nieważności jego części graficznej. Tymczasem tereny oznaczone symbolami 18MN i 19 MN częściowo znajdują się obszarach Studium oznaczonych symbolami MU2 i BR. Okoliczność ta rodzi trudności w wyznaczeniu zakresu, w jakim Plan miejscowy jest niezgodny ze Studium. Podjęcie rozstrzygnięcia o częściowym stwierdzeniu nieważności Planu miejscowego rodzić by mogło wiele niejasności i wątpliwości w późniejszym stosowaniu pozostawionego w obrocie prawa aktu. Uwagi te odpowiednio odnieść należy także co części opisowej aktu. Mianowicie § 18 Planu miejscowego odnosi się do wszystkich użytków oznaczonych MN, gdy tymczasem przedstawione wcześniej uchybienia odnoszą się do obszarów oznaczonych symbolami 6MN, 18MN i 19 MN. Ponadto podzielić należy stanowisko w tej materii przedstawione przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi nie zasługują na aprobatę. Wobec tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.