II SA/Gl 283/19

II SA/Gl 283/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3327/19 - Wyrok NSA z 2023-01-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 136 ust. 1i3,  art. 137 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. D., G. D., J.D., K. D., R. D., S. D., W. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] nr [...] Prezydium A w S. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w T. nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako[...] , nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 84356 m2, stanowiącej własność P. D. oraz o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).
Zgodnie z postanowieniami Sądu Powiatowego w T. z [...] sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego w T. z [...] sygn. [...] spadkobiercami po P. i G. D. stali się synowie – J. D., P. D. i J. D. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] sygn. [...] spadek po J. D. nabyli G. D., W. D., S. D. i K. D., natomiast spadek po P. D. (synu P.) nabyli D. D. i R. D. (akt poświadczenia dziedziczenia z [...] Rep.[...]).
Wnioskami z 31 grudnia 2009 r., zmienionym 14 sierpnia 2012 r. i z 14 września 2012 r. skarżący R. D., D. D., J. D., W. D., K.D., S. D., R. D. i G.D. wystąpili do Prezydenta Miasta T. o zwrot wszystkich nieruchomości wywłaszczonych decyzjami Prezydium A w S. z, z [...] nr [...] oraz z [...]nr [...]
Postanowieniem z [...] nr [...] Wojewoda Śląski wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.
Postanowieniem z[...] . wydzielił do odrębnego postępowania o sygnaturze [...] sprawę zwrotu nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej działki nr[...] , nr [...] nr [...] i nr [...](pkt 6 postanowienia).
Następnie, wobec ustalenia w toku postępowania, iż na działce nr [...] znajduje się przedszkole niepubliczne, a działka ta pozostaje w dzierżawie osób trzecich, postanowieniem z [...] Starosta wydzielił sprawę zwrotu przedmiotowej działki do odrębnego postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...]
Decyzją z [...] nr [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [....] nr[....] , nr [....] i nr[...]. Działka nr[...], jak wynika z pisma tego organu z [...] nr [...]znalazła się poza zakresem dawnej własności.
Decyzją z [...] Starosta odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w T., objętej księgą wieczystą [...] oznaczonej jako działki nr[...] , nr [...] i nr[...].
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wykonane na zlecenie dokumenty geodezyjne, w tym wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę uprawnionego M. C., w którym zobrazowane zostały zaistniałe zmiany w oznaczeniu nieruchomości, jak również mapa zasadnicza z wrysowanym pasem dawnej własności, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona aktualnie numerami ewidencyjnymi działek [...], [...] , [...] , [...] i [...](wydzielone z działki nr [...] w 2014r.) powstała w wyniku kolejnych podziałów i scaleń działki pierwotnej numer [...], wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium A w S. z dnia [...] Nr [...] Zgodnie z przywołanymi dokumentami, pas dawnej własności obejmuje jedynie w części wymienione wyżej działki.
Rozpatrując złożony wniosek organ zważył, iż roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje z chwilą, kiedy zaistnieje przesłanka z art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc gdy nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Mając na uwadze fakt, że sposób zagospodarowania poszczególnych działek nie uległ zmianie od daty dokonania oględzin w 2013 r. i 2016 r. do dnia orzekania w sprawie zwrotu nieruchomości oraz zgromadzoną szczegółową dokumentację fotograficzną i mapową, odstąpiono od dokonania ponownych oględzin nieruchomości.
Organ ustalił, że:
Cały obszar objęty wnioskiem, w tym także jego część wydzielona do odrębnego postępowania, został wywłaszczony w trybie przepisów dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia ani w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości ani w dokumentacji sporządzonej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Uściślenie celu wywłaszczenia nastąpiło przez organ zatem w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie.
Badając stan prawny i faktyczny nieruchomości organ stwierdził, że w dniu[...] Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej podjęło uchwałę w sprawie rozbudowy T. Uchwała ta stała się podstawą do wykonania planu generalnego (perspektywicznego) miasta, który powstał w 1951 r. i został zatwierdzony przez ówczesne Prezydium Rządu dnia 19 marca 1953 r. Na podstawie planu generalnego opracowany został miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzony przez Prezydium A w K. w dniu [...] Skutkiem uzyskania mocy obowiązującej planu zagospodarowania było pozyskanie przez Państwo prawa do nabycia w drodze wywłaszczenia terenów przeznaczonych, stosownie do zapisów tego planu, na cele jego realizacji. Szczegółowe nazwy oraz daty tworzonych dokumentów planistycznych znalazły potwierdzenie w zapisach umieszczonych na oryginalne rysunku Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. - Perspektywa 1980 rok, przechowywanym w dziale Historii Muzeum Miejskiego w T., udostępnionym organowi oraz stronom postępowania w trakcie oględzin dokumentów zgromadzonych w Muzeum w dniu 4 sierpnia 2017 r.
Zgodnie z treścią orzeczeń o wywłaszczeniu z dnia [...] oraz kolejnym z dnia [...] wywłaszczenie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem nastąpiło na rzecz Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w T., która jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, uzyskała zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. z dnia [...] znak: [...] na nabycie pod budowę osiedla mieszkalnego nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...] o powierzchni około 26,43 ha. Wśród tych nieruchomości znajdowała się nieruchomość należąca do poprzednika wnioskodawców oznaczona numerami działek[...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 8.4356 ha. Zezwolenie to poprzedzone było zaświadczeniem lokalizacyjnym "wstępnym" wydanym przez Prezydium A w S., Wydział Budownictwa nr [...] z dnia 9 kwietnia 1954 r. wyrażającym zgodę na lokalizację szczegółową budownictwa mieszkaniowego na osiedlu "B" i "C" w T. wraz z załącznikami w postaci map, na których zaznaczono zasięg gruntów objętych planowaną inwestycją.
Wymienione dokumenty znajdują się w aktach wywłaszczeniowych sprawy prowadzonej przez Prezydium A pod numerem [...].
Dla określenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, koniecznym było również zbadanie czy obowiązujący ówcześnie plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie terenów na cele publiczne, a jeśli tak, to na jakie i czy zapisy tego planu zostały zrealizowane i w jakim zakresie.
Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzony w 1955 roku przez Prezydium A w K., przeznaczył przedmiotowy grunt na cele budownictwa mieszkaniowego - rozbudowę miasta T. Z uwagi na brak oryginalnego dokumentu oraz rysunku planu, swoje ustalenia organ oparł między innymi na opracowaniu sporządzonym przez generalnego projektanta miasta prof. dr K. W. pt "T.", wydanym staraniem Miejskiej Rady Narodowej w T. w 1960 roku. Zawiera ono liczne rysunki i dokumentację fotograficzną, w tym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta oraz plany szczegółowe poszczególnych zespołów osiedlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zaprojektowaną zielenią.
Wszystkie rysunki oraz fotografie opatrzone są stosownymi opisami.
W ocenie organu, zarówno umieszczony w wymienionym opracowaniu rysunek planu ogólnego miasta jak i rysunki poszczególnych planów szczegółowych dla fragmentów miasta, w sposób jednoznaczny wskazują na przeznaczenie omawianego obszaru pod budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zaprojektowanych w uporządkowanych zespołach architektonicznych, tworzących samodzielne dzielnice mieszkaniowe, jednak organicznie związanych ze śródmieściem i powiązane między sobą. Wobec brak oryginału dokumentu planistycznego za dowód jego istnienia organ przyjął Uchwałę nr [...]Prezydium A w K.z dnia [...]roku wraz z Wyciągiem z Opisu technicznego "Aktualizacji Planu Ogólnego [...] której kopia pozyskana została z Archiwum Państwowego w K. W swojej treści uchwała zawiera pełną nazwę planu zagospodarowania z 1955 roku, który podlegał aktualizacji oraz szczegółowe wyliczenie obiektów już powstałych i przeznaczonych do realizacji.
O złożoności i dbałości o budowę nowego miasta, nazwanego rozbudową miasta T., która poprzedzona została szczegółowym zaprojektowaniem każdego detalu świadczy także "Wykaz pozycji planistycznych dla miasta T. w latach 1950-1990" umieszczony w opracowaniu powstałym w 1995 roku pt "Jak powstawało miasto. Monografia planowania", którego autorami byli główni projektanci miasta: H. W. i K. W. Fragmenty cytowanego opracowania organ pozyskał z Urzędu Miasta T. Lista dokumentów planistycznych umieszczona w monografii obejmuje 42 pozycje różnorakich koncepcji powstałych do 1960r.
Również plansza studialna "Miasto T." 1:2000 wykonana w 1961 roku, znajdująca się w zbiorach Działu Historii Miasta – [...] Muzeum Miejskiego w T., obrazuje zrealizowaną oraz przyszłą zabudowę miasta.
Dla porównania treści rysunku planu z powstałą zabudową, Starosta jako dowody w sprawie przyjął także zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1978 i 1981 roku fragmentów miasta T., obrazujące między innymi obszary objęte niniejszym postępowaniem. Zdjęcia pozyskane zostały z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie (ośrodek zlikwidowany dnia 31 grudnia 2017r. - obecnie Główny Urząd Geodezji i Kartografii w Warszawie).
Zestawiając ze sobą rysunek szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, przywołane wyżej dokumenty planistyczne i fotograficzne oraz obecny sposób zagospodarowania działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, organ stwierdził, że łączą je cechy wspólne wskazujące, że zamierzenie w postaci rozbudowy miasta realizowano w sposób celowy, z zachowaniem wszystkich założeń planistycznych, urbanistycznych, z zastosowaniem zasady jednolitej koncepcji architektonicznej i skończonej całości.
Oględziny terenu dokonane w dniu 22 listopada 2013 r. oraz w dniu 1 grudnia 2016 r. wykazały, że objęte postępowaniem o zwrot grunty zajęte są urządzeniami powiązanymi ściśle z budynkami mieszkalnymi. Działka numer [...] w pasie dawnej własności obejmuje teren użytkowany przez mieszkańców bloków przy ulicy [...] Zajęta jest pod chodniki, wejścia do klatek schodowych, plac zabaw z huśtawką i zjeżdżalnią, porośnięta wieloletnimi drzewami i ozdobnymi krzewami. Na przedmiotowej działce usytuowana jest również droga asfaltowa stanowiąca dojazd do nieruchomości zabudowanej budynkiem przedszkola oraz urządzony ciąg pieszy, posadowiony pomiędzy działką numer [...] zabudowaną budynkiem przedszkola, a działką numer [...] zabudowaną obiektem szkoły. Na fragmencie obejmującym wywłaszczoną nieruchomość posadowiona jest ławka oraz wieloletnie drzewa. Zabudowa mieszkaniowa zgrupowana wokół wnętrz zielonych z placami zabaw i zieleńcami wypoczynkowymi jest typowa dla każdej dzielnicy budowanego wtedy miasta T., zwłaszcza dla terenów osiedli "B" i "C". Zgodnie z założeniami urbanistycznymi wnętrza te zastąpiły dawne "podwórza". Fakt ten znajduje potwierdzenie w wypowiedziach głównego projektanta miasta zamieszczonych w przywołanym wyżej opracowaniu "T." (opis ilustracji na str.15).
Wchodząca w skład nieruchomości objętej postępowaniem działka numer [...] stanowi integralną część skweru o nazwie "[...]", natomiast działki numer [...] i [...] zajęte są zatokami postojowymi, wzdłuż ulicy[...] , dla których wydzielono odrębne działki w 2014 roku.
Działka numer[...], zajęta skwerem, zwanym "[...]" jedynie w niewielkim zakresie obejmuje pas dawnej własności, integralnie związany z zagospodarowanym skwerem porośniętym wieloletnimi drzewami, urządzonymi alejkami, ławkami i oświetleniem ulicznym. Na wywłaszczonym fragmencie znajdują się trzy skrzynki energetyczne, ławka oraz lampa oświetleniowa.
Sposób zagospodarowania działek, w ocenie organu I instancji, jednoznacznie wskazuje na wykorzystanie ich zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była rozbudowa miasta T. Zaprojektowane parki, skwery zieleni czy wewnętrzne dziedzińce tworzą infrastrukturę towarzyszącą blokom mieszkalnym, mieszczą się w celu wywłaszczenia.
Celem wywłaszczenia była bowiem realizacja narodowych planów gospodarczych, w postaci rozbudowy miasta T., która to rozbudowa została zaprojektowana w sposób kompleksowy, mający zapewnić nowym mieszkańcom nie tylko miejsce do zamieszkania, ale również miejsce do odpoczynku i rekreacji, a budowa nowego miasta realizowana była nie tylko poprzez stawianie budynków mieszkalnych, ale objęła również tworzenie całej infrastruktury miejskiej, niezbędnej do zaspokajania różnorakich potrzeb mieszkańców.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 2755/13 inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, (do której bez wątpienia zaliczyć należy rozbudowę miasta T.) obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych) ale również wszystkie inne obiekty i urządzenia techniczne, składające się na infrastrukturę osiedla, w tym również tereny zielone wokół budynków. W innym orzeczeniu o sygn. akt I OSK 846/12 z dnia 27 listopada 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas.
Opierając się o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Starosta stwierdził, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem przeznaczony został na cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie jakim jest budowa miasta i do dnia złożenia wniosku o zwrot takie funkcje spełniał i spełnia do dnia orzekania. Poza sporem pozostaje fakt, że właścicielem nieruchomości od chwili wywłaszczenia w 1956 roku, jest podmiot publiczny, początkowo Państwo (Skarb Państwa), a obecnie Gmina T., która nabyła prawo własności do przedmiotowej nieruchomości w drodze komunalizacji mienia Skarbu Państwa.
Zatem nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2013 roku sygn. akt I OSK 2955/12, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z niej, gdyż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny z obecnym sposobem jej wykorzystania.
Mając na względzie powyższe, organ uznał, iż cel wywłaszczenia nieruchomości w postaci realizacji narodowych planów gospodarczych, rozumianych w tym przypadku jako rozbudowa miasta T., został na niej zrealizowany, a tym samym wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Spełniając przesłanki określone przepisami art. 10 Kpa o obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, Starosta w dniu 4 lipca 2018 r. w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w siedzibie organu zapewnił stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Strony miały możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów. Nie zgłosiły dodatkowych żądań ani uwag ani nie przedłożyły dodatkowych dowodów istotnych dla wydania w przedmiotowej sprawie decyzji.
Organ I instancji wyjaśnił też, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych, prowadzonych przez Ministra Infrastruktury.
Następnie postanowieniem z dnia [...] organ I instancji sprostował z urzędu omyłkę pisarską w powyższej decyzji, dopisując w wierszu 17 sentencji dodatkowe działki nr [...] i[...].
Jednakże postanowienie prostujące zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...]
Odwołanie od decyzji odmownej wnieśli wnioskodawcy (obecnie skarżący). Odwołujący się zarzucili naruszenie:
1) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany do chwili obecnej i braku zbadania przesłanek zwrotu wywłaszczonych w tym przepisie,
2) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy z powodu upływu terminów realizacji celu wywłaszczenia,
3) art. 7 i 77 § 1 kpa z powodu braku ustalenia, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia przed 2004 r., pominięcia oznaczenia poszczególnych nieruchomości, braku szczegółowych ustaleń i ogólnego stwierdzenia, iż grunty zajęte są urządzeniami powiązanymi z budynkami,
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 kpa – z powodu nieuwzględnienia okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu I instancji, polegające na bardzo ogólnym celu wywłaszczenia, którego ich zdaniem nie można domniemywać. Ich zdaniem, niedopuszczalne było oparcie się w tym względzie na wydanym dwa lata przed wywłaszczeniem zaświadczeniu lokalizacyjnym, zawierającym lakoniczny opis planowanej na wywłaszczonym terenie budowy osiedla mieszkaniowego, z którego nie wynika, co i gdzie miało powstać w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych na wywłaszczonych działkach.
Nadto, niewiarygodne jest oparcie się na wzmiance o istnieniu planu ogólnego zatwierdzonego w 1955 r., zawartej w uchwale z 1967 r., a więc podjętej po 11 latach od wywłaszczenia. Waloru dowodowego nie można też przypisać przywołanej przez organ I instancji publikacji z 1960 r. gdyż nie jest to dokument urzędowy.
Stąd też przywołane przez organ dokumenty jako wydane po wywłaszczeniu, nie mają znaczenia w sprawie i nie mogą uszczegóławiać celu wywłaszczenia. Ich zdaniem, w istocie do wywłaszczenia doszło przedwcześnie.
Zdaniem odwołujących się organ I instancji zaniechał precyzyjnego wskazania, jaki był cel wywłaszczenia poszczególnych wywłaszczonych działek, odwołując się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń o rozbudowie miasta. Nie jest też jasne, czy przez realizację narodowych planów gospodarczych można bezwzględnie rozumieć budowę osiedli mieszkaniowych wraz z infrastrukturą. Żaden dokument nie stanowi, że budowa takiego osiedla była celem wywłaszczenia, a w niniejszej sprawie organ uznał, że na niezabudowanych działkach znajdują się urządzenia powiązane z blokami, zaś zdaniem odwołujących się w większości są to tereny porośnięte trawą, krzakami i drzewami. Jedynie jedna działka zajęta jest pod chodnik, co nie świadczy o realizacji celu, jakim rzekomo była budowa osiedla mieszkaniowego. Zatem na pozostałych działkach cel taki nie został zrealizowany, co uzasadniało ich zwrot, bowiem tereny zielone nie warunkują funkcjonowania pobliskich budynków mieszkalnych.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono.
Utrzymując w mocy decyzję odmowną, organ odwoławczy po zacytowaniu treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, stwierdził bowiem, że wywłaszczone działki zostały wykorzystane zgodnie z pierwotną koncepcją zagospodarowania miasta. Organ odwoławczy podał, że wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany wyżej przepis, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r. (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. (datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami), zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konkluzji powołanego wyżej wyroku Trybunał wskazał, iż "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia" oraz podkreślił, że "odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeżeli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne".
Jak ustalono na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych z [...]sporządzonego przez uprawnionego geodetę, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, działki nr [...]i [...] pochodzą z dawnej działki nr [...]natomiast działka nr [...]pochodzi z dawnej działki nr [...] (w decyzji organu I instancji błędnie wskazano, że działki te pochodzą z dawnej działki nr[...]). Pochodzą zatem z działek wywłaszczonych decyzją Prezydium A w S. z [...] nr[...] . Orzeczenie to wydano na podstawie przepisów dekretu z [...] a wywłaszczenia dokonano na rzecz Państwa - Dyrekcji Osiedli Robotniczych w T., wskazując w uzasadnieniu, iż wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Uzasadnienie orzeczenia jest lakoniczne, jednak należy mieć na uwadze, iż ww. decyzja wydana została w 1956 r. (a zatem ponad 60 lat temu w całkowicie odmiennych od obecnie panujących warunkach ustrojowych). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017r. sygn. 1 OSK 2625/16, interpretacja celu wywłaszczenia winna uwzględniać realia w jakich ono następowało: "kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia". Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia winny być oceniane "proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" .
Zdaniem organu odwoławczego mając na względzie, iż uchwałą z [...] Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej postanowiło "przystąpić do budowy nowego miasta w oparciu o istniejące m. T.", zaś odjęcia prawa własności dokonano na rzecz Państwa - Dyrekcji Osiedli Robotniczych w T., przyjąć należy (jak prawidłowo uczynił to organ I instancji), iż celem wywłaszczenia była budowa miasta T., które, jak wynika z treści ww. uchwały, miało w okresie planu sześcioletniego osiągnąć poziom 30 tysięcy mieszkańców, a w dalszej perspektywie 100 tysięcy mieszkańców i przejąć "część funkcji centralnych w stosunku do Centralnego Zagłębia Węglowego dla odciążenia K".
W trakcie oględzin przeprowadzonych 22 listopada 2013 r. i 1 grudnia 2016 r. ustalono, że pas dawnej własności obejmuje część działki nr [...] - fragment terenu zielonego "[...]", zatoki postojowe oraz chodnik; w niewielkiej części obejmuje działkę nr [...] (zajętą w całości pod urządzony teren zielony - skwer miejski), a w jego obrębie znajdują się 3 skrzynki energetyczne, ławka, fragment chodnika, lampa oraz kilka wieloletnich drzew. Ponadto obejmuje częściowo działkę nr[...], a w granicach dawnej własności znajdują się: chodniki, wejścia do klatek schodowych budynków mieszkalnych, plac zabaw oraz teren zielony.
Powstała z podziału działki nr [...] (zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta T. z[...] .) działka nr [...] stanowi obecnie (podobnie jak w dacie oględzin) zagospodarowany teren zielony - fragment "[...] ".
Wskazany wyżej sposób zagospodarowania terenu objętego niniejszym postępowaniem jest zgodny z uwidocznionym na zdjęciu planszy studialnej "Miasto T." wykonanej w 1961 r., pozyskanej z Muzeum Miejskiego w T.. Na planszy tej wyraźnie widoczny jest (podobnie jak na planie ogólnym miasta znajdującym się w powstałym w 1960 r. opracowaniu "T." autorstwa prof. K. W., który wraz z H. W.był generalnym projektantem miasta T.) teren zielony nazywany "[...]", jak również zieleń - skwer pomiędzy budynkami opowiadający lokalizacyjnie skwerowi obejmującemu działkę nr [...].
Zdaniem organu budowa miasta obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także całą infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania miasta i zaspokajania potrzeb jego mieszkańców, do której zaliczyć należy budynki handlowe i usługowe, obiekty służące rozrywce, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i izolacyjną oraz urządzenia i sieci przesyłowe. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007 r. sygn. I OSK 1324/06 i z 3 września 2010 r. sygn. I OSK 1537/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2007 r. sygn. III SA/Po 648/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Kr 453/13). Budowa miasta stanowi bowiem realizację szerokiego założenia urbanistycznego, w którym cel w postaci zapewnienia dużej ilości mieszkań nie wyklucza przyjęcia kompleksowych rozwiązań komunikacyjnych, czy też zakładania oraz utrzymania terenów zielonych (nawet zieleni nieurządzonej) i innych obiektów spełniających różne funkcje (vide: wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2017r. II SA/Kr 20/17).
Co więcej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu, zwłaszcza, jeżeli inwestycja ta (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) jest duża i wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest bowiem dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2625/16). Nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na wywłaszczonym terenie, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń (np. mająca charakter rekreacyjny lub izolacyjny), jeśli takie rozwiązanie było (w ramach realizacji planowanego założenia) bardziej potrzebne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2012r. sygn. I SA/Wa 57/12, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2017 r. sygn. I OSK 2232/15, z 14 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2625/16, 2 25 maja 2016r. sygn. I OSK 1966/14, z 21 kwietnia 2016r. sygn. I OSK 1519/14, z 18 grudnia 20l4r. sygn. I OSK 1417/13 z 20 listopada 2014 r. sygn. I OSK 2755/13, z 13 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2768/12, z 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 850/13 i I OSK 846/13, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK1044/14, z 20 stycznia 2016r. sygn. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, z 9 marca 2016 r. sygn. I OSK 1281/14, z 16 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1251/13 i z 14 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2625/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Gl 179/17). Tym bardziej zatem za zrealizowany należy uznać cel wywłaszczenia w przypadku, gdy (jak ma to miejsce w badanej sprawie) stanowiące przedmiot postępowania działki nie tylko znajdują się w granicach (niewątpliwie istniejącego) miasta, lecz w istocie zostały wykorzystane zgodnie z pierwotną koncepcją jego zagospodarowania.
Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący (wnioskodawcy) zarzucili naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa – z powodu braku precyzyjnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia, pominięcia faktu, że cel nie został zrealizowany w terminie ustalonym, oparcia się na opracowaniu i planszy studialnej i braku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy,
2) art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa,
4) art. 136 w ze. z art. 15 i 107 § 3 kpa,
5) art. 11 i art. 104 § 2 kpa,
6) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8, art. 107 § 3 i art. 158 § 1 kpa,
7) postanowień art. 14 karty Praw i Podstawowych Unii Europejskiej.
Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucili, że w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia o sprostowaniu decyzji, utrzymanie przez organ decyzji stanowi powielenie błędu organu I instancji i budzi wątpliwości co do bezstronności organu. Skarżący ponowili też pozostałe zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie braku precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia i braku jego realizacji, gdyż teren poza fragmentem chodnika nie został w żaden sposób zagospodarowany. Wszelkie wątpliwości należało, ich zdaniem, rozstrzygnąć na korzyść strony zgodnie z zasadą proporcjonalności.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Na podstawie wszechstronnie zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego oraz dochowując gwarancji procesowych, zasadnie organy administracji orzekły o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, składającej się z trzech wyżej opisanych działek powstałych w wyniku wielokrotnych podziałów geodezyjnych wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie poprzednika prawnego (spadkodawcy) skarżących nastąpiło na mocy trzech decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło decyzji z dnia [...] Decyzja ta podobnie jak późniejsze z dnia [...] oraz z dnia [...] podjęta została na podstawie dekretu z 1949 r., wyżej powołanego. Wobec różnego stanu faktycznego, jak i błędu organu I instancji, rozstrzygnięciem objęto tylko 3 działki, czyli część nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...]
Zdaniem sądu administracyjnego, wydzielenie do odrębnego postępowania sprawy zwrotu pozostałych działek nie miało jednak żadnego wpływu dla wyniku niniejszej sprawy. W szczególności, wskutek uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia o sprostowaniu decyzji I instancji – poprzez "dopisanie" do sentencji dwóch innych działek, sprawa o ich zwrot winna toczyć się odrębnie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego postanowienia prostującego, nie uzasadniało automatycznego uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie zwrotu trzech pozostałych działek. Odrębne prowadzenie postępowania co do poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości nie ma bowiem żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Zdaniem składu orzekającego, zarzuty skarżących dotyczą w pierwszym rzędzie zgodności z prawem samej decyzji wywłaszczeniowej, w której nie określono precyzyjnie celu wywłaszczenia. Jednak wszelkie ewentualne wady tej decyzji nie mogą być brane pod rozwagę w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, toczy się sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja ta nie została jednak wyeliminowania z obrotu prawnego w dacie orzekania przez organy obu instancji, które trafnie nie dopatrzyły się też przesłanki zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Z braku precyzyjnego i jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia, obowiązkiem organu było ustalenie tego celu na podstawie wszelkich środków dowodowych zgodnie z art. 75 kpa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołana (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) nie ogranicza bowiem katalogu środków dowodowych. Zdaniem składu orzekającego, nie budzi żadnej wątpliwości fakt, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Wynika to już z treści decyzji wywłaszczeniowej i określenia Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w T. jako statio fisci Państwa jako podmiotu, któremu ówcześnie przysługiwała własność mienia ogólnonarodowego. Dokumenty, przywołane przez organ I instancji określają jedynie zasięg terenu, w granicach którego znalazła się wywłaszczona nieruchomość. Brak natomiast mapy, na której naniesiono zaprojektowanie poszczególnych bloków mieszkalnych i pozostałej infrastruktury osiedla. Budownictwo mieszkaniowe wbrew zarzutom skargi, mieści się zaś w realizacji narodowych planów gospodarczych. Budowa miasta T. była celem szerszym, niż budowa osiedli mieszkaniowych, ale oczywiste jest, że takie osiedla mieściły się w ogólnej koncepcji gospodarczej.
Wbrew zarzutom skarżących, organ odwoławczy zgodnie z wymogami z art. 15 kpa, ponownie ocenił materiał dowodowy oraz uzupełnił go o zdjęcia lotnicze terenu. Zdjęcia te obiektywnie przedstawiają wygląd większego terenu z zaznaczeniem granic działek, objętych decyzją organu I instancji. Przedmiotowe działki położone są pomiędzy blokami mieszkalnymi. Logicznie i trafnie organy obu instancji uznały zatem, że stanowią one element infrastruktury osiedla jako tereny komunikacji i zieleni urządzonej ("[...]", zatoki postojowe, chodniki, wejścia do klatek schodowych, plac zabaw, teren zielony oraz skwer miejski z ławeczkami, lampą oświetleniową, drzewami, chodnikiem i skrzynkami energetycznymi). Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby tego rodzaju tereny zieleni nie mieściły się w koncepcji budowy osiedla mieszkaniowego. Organy administracji trafnie odwołały się do orzecznictwa sądowego w tym względzie.
Ferując zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 kpa, skarżący w istocie zmierzali do wykazania wad decyzji wywłaszczeniowej, co nie mogło odnieść skutku. Podkreślić też należy, że ewentualne trudności dowodowe wynikają z upływu znacznego okresu od wywłaszczenia. W stanie prawnym, obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. żadne przepisy nie określały terminów zagospodarowania nieruchomości. Nie ulega zaś wątpliwości, że stwierdzony obecnie stan nieruchomości istniał przed tą datą. W świetle przywołanego przez organ odwoławczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P38/11, chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji zgodnie z art. 75 § 1 kpa, oparły się na wszelkich dostępnych materiałach archiwalnych, przywołanych w obu decyzjach i nie uchybiły wymogom z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 kpa. Skarżący nie zaoferowali zaś żadnych wniosków dowodowych.
Wreszcie, organ odwoławczy zgodnie z art. 15 kpa, ponownie rozpoznał sprawę po uzupełnieniu materiału na podstawie art. 136 kpa o zdjęcia lotnicze, obrazujące teren przed 2004 r. Decyzja organu odwoławczego została też należycie uzasadniona zgodnie z wymogiem z art. 107 § 3 kpa. O staranności i wnikliwości działania organu odwoławczego świadczy fakt, że dostrzegł błąd organu I instancji, w zakresie poprzedniego oznaczenia części nieruchomości, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
Zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie zostały wyczerpane możliwości dowodowe. Precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nie wynika bowiem z decyzji wywłaszczeniowej. Niewątpliwie jednak celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego. Zabudowa mieszkaniowa została zrealizowana wokół terenów zielonych i wypoczynkowych. Taki stan rzeczy oznacza realizację celu wywłaszczenia, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych, odnosić się może jedynie do samej decyzji wywłaszczeniowej, której kontrola nie mieści się w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).
ec