II SA/Gl 281/25

II SA/Gl 281/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Artur Żurawik
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 par. 2, art. 218 par. 1, par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 386
art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B. B. (B.), M. Z. (Z.) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 24 grudnia 2024 r. nr NWXIV.7581.5.21.2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem Nr [...] z dnia 24 października 2024 r. Starosta C. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 2, art. 1 ust. 1 i 2, art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 386 z późn. zm., dalej: ustawa o przekształceniu), po rozpatrzeniu wniosku B. B. i M. Z. (dalej: Wnioskodawcy, Skarżący) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w U. obręb[...], oznaczonej jako działka [...] i działka [...] o łącznej powierzchni 0,0449 ha, objętej księgą wieczystą [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, iż decyzją z dnia 5 listopada 1998 r. znak [...] Wojewoda B. stwierdził nabycie z mocy prawa przez "H." S.A. następcę prawnego przedsiębiorstwa państwowego – H. prawa użytkowania wieczystego mi. in. pgr [...] i pgr [...] (która w wyniku kolejnych podziałów zmieniła oznaczenie m. in. na działkę [...] i działkę[...] ). Zgodnie z ww. decyzją działki [...] i [...] były zabudowane domkami kempingowymi oraz budynkiem administracyjno-gospodarczym. W dniu 6 marca 2014 r. (akt notarialnym Rep. [...] nr[...]) Wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawo własności domku kempingowego nr 8. Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dokumentów architektoniczno-budowlanych potwierdzających, że jest to budynek mieszkalny. Zgodnie natomiast z pismem Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 30 września 2024 r. znak [...] w latach 2014-2024 nie został złożony wniosek o pozwolenie na rozbudowę/przebudowę przedmiotowego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania, ani nie dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, tj. domku letniskowego na budynek mieszkalny. Dalej organ wskazał, iż z pisma Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich i Zarządzania Kryzysowego Miasta U. z dnia 30 września 2024 r. znak [...] wynika, iż na nieruchomości brak jest osób zameldowanych na pobyt stały lub czasowy. Z kolei widniejący w operacie ewidencji gruntów i budynków zapis, iż na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek o Id. budynku [...] - określony jako "budynek mieszkalny", jest zapisem wg Klasyfikacji Środków Trwałych. W operacie ewidencji gruntów i budynków nie określono natomiast głównej funkcji budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Zgodnie z pismem Kierownika Referatu Geodezji i Katastru z dnia 15 października 2024 r. znak [...] ujawnienie budynku wg KŚT - budynku mieszkalnego, nastąpiło w 2007 r. w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto w trakcie podziału działki [...] na działki [...] ([...]) wykonawca prac geodezyjnych sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych budynku, w którym ustalił główną funkcję przedmiotowego budynku jako dom letniskowy. W tym stanie sprawy organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Postanowienie zostało doręczone dnia 4 listopada 2024 r.
Od powyższego postanowienia w ustawowym terminie (dnia 12 listopada 2024 r.) Wnioskodawcy, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli zażalenie podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym przesłuchania stron, przesłuchania okolicznych mieszkańców, oględzin nieruchomości, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, która miała istotny wpływ na wynik sprawy i wyrażała się w nieuznaniu nieruchomości za nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy materiał dowodowy jasno wskazuje, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne,
- art. 10 § 1 i 3 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału przed wydaniem postanowienia, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz niewskazanie przyczyn odstąpienia,
- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez brak zachowania zasady równego traktowania oraz odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym, podczas gdy organ wydał zaświadczenia dotyczące innych nieruchomości na okolicznym terenie, tak samo zabudowanych i użytkowanych przez ich mieszkańców w ten sam sposób, jak w niniejszej sprawie,
- art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu przez błędną wykładnię prowadzącą do nieuznania nieruchomości za nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w związku z błędnym niezakwalifikowaniem budynku jako budynek mieszkalny jednorodzinny, gdy funkcja ta wynika wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, który jasno wskazuje, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne.
Pełnomocnik w uzasadnieniu zażalenia podkreślił niewywiązanie się przez organ z obowiązków prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazał, iż na dzień 1 stycznia 2019 r. budynek był używany jako budynek mieszkalny. Zdaniem Wnioskodawców o tym, że budynek jest budynkiem mieszkalnym stanowi wypis z rejestru budynków z dnia 6 sierpnia 2024 r., gdzie w rubryce "rodzaj wg. KŚT" wskazano "budynki mieszkalne", oraz wypis z rejestru gruntów - jako opis użytku działki wskazano "tereny mieszkaniowe". Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że budynek od ponad 20 lat jest zamieszkiwany całorocznie przez Wnioskodawców, posiada niezbędne przyłącza, instalację centralnego ogrzewania i wodno-kanalizacyjną, jest kompletnie wyposażony i zdatny do zamieszkiwania, nadto jest wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe, zaś w sprawie nie należy uwzględniać adresu zameldowania Wnioskodawców, jak również niezasadne jest posiłkowanie się informacjami dotyczącymi niedokonania czynności prawnych przez Wnioskodawców w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda Śląski, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 i art. 4a ustawy o przekształceniu, postanowieniem z dnia 24 grudnia 2024 r. Nr NWXIV.7581.5.21.2024, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego, następnie przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na definicję "budynku mieszkalnego" określoną przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), pomocniczo przywołał w tym zakresie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), a także orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zdefiniowania celów zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
W ocenie organu odwoławczego, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że od momentu nabycia przez Wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego nieruchomość była zabudowana domkiem kempingowym, a zatem nieprzerwanie była i nadal jest wykorzystywana na cele turystyczne, a nie w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
W postępowaniu ustalono, że na dzień ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww. działki były zabudowane domkami kempingowymi oraz budynkiem administracyjno-gospodarczym, a opłatę roczną z tego tytułu określono w wysokości 3% ich wartości, tj. dla nieruchomości gruntowych innych niż oddane na cele mieszkaniowe, i wysokość ta nie uległa zmianie, co oznacza, że cel oddania działek w użytkowanie wieczyste nie został zmieniony. Ponadto nieruchomości położone były na terenie przeznaczonym pod turystykę, wypoczynek - utrzymanie istniejących zakładowych ośrodków wypoczynkowych, natomiast aktualnie nie są objęte planem miejscowym.
Organ zwrócił uwagę, że w rejestrze budynków - budynek na dzień 1 stycznia 2019 r. figuruje jako budynek mieszkalny, ale tylko według Klasyfikacji Środków Trwałych, natomiast w operacie ewidencji budynków nie określono głównej funkcji budynku. Wyjaśnił, iż podstawą wpisu danych w zakresie funkcji budynków stanowi dokumentacja architektoniczno-budowlana, organem właściwym do określania kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, a organy ewidencji nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej, Ostatnia zmiana ewidencyjna budynku została przeprowadzona w związku z podziałem nieruchomości dokonanym przy zniesieniu współużytkowania wieczystego, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. Wydziału [...] z [...] sygn. akt [...]. Zgodnie z mapą dołączoną do przedmiotowego postanowienia, zawierającą projekt podziału wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego 20 stycznia 2017 r., główna funkcja budynku została określona jako dom letniskowy i funkcji tej nie zmieniła. Także w dziale I-O księgi wieczystej przeznaczenie budynku określono jako domek kempingowy.
W powołaniu na orzecznictwo organ odwoławczy podkreślił, iż ustawodawca przewidział skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w drodze wykładni nie można rozszerzać tej możliwości na grunty zabudowane domkami kempingowymi, nie taki bowiem był cel ustawodawcy. W odniesieniu do argumentacji środka zaskarżenia wskazał też, że na powyższą ocenę nie może mieć wpływu posiadanie przez domek kempingowy instalacji pozwalających na jego całoroczne wykorzystywanie, ani też ewentualne zameldowanie czy zamieszkiwanie tam obecnie. Wnioskodawcy posiadają prawo użytkowania wieczystego gruntu, który nie został zabudowany na cele mieszkaniowe. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem. Ważne natomiast jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania. W okolicznościach sprawy należy natomiast mieć na uwadze cel zabudowy, a nie tylko parametry użytkowe czy techniczne, na które przede wszystkim powołują się Wnioskodawcy. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, iż w okresie od nabycia przez Wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności domku kempingowego w 2014 r. do dnia wydania postanowienia, nie dokonano skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny.
Postanowienie doręczono pełnomocnikowi Skarżących w dniu 31 grudnia 2024 r.
Skarżący nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem. W skardze wniesionej w dniu 30 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sformułowali względem zaskarżonego postanowienia zarzuty naruszenia:
1a) art. 7, art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym przesłuchania stron, przesłuchania okolicznych mieszkańców, oględzin nieruchomości, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pominięcia wniosków dowodowych Skarżących oraz dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, która to miała istotny wpływ na wynik sprawy i wyrażała się w niewłaściwych konkluzjach niepopartych stanem faktycznym, zwłaszcza w pominięciu przez organ kategorycznego stwierdzenia zaistniałego w rejestrze budynków, że przedmiotowa nieruchomość jest budynkiem mieszkalnym, nadto poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że nieruchomość nie stanowi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, gdy zebrany materiał dowodowy, a także zgłaszane wnioski dowodowe jasno wskazują, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne,
1b) art. 7, art. 7a k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od powtórnego rozpoznania sprawy w zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez Skarżących dowodów oraz odstąpienie w uzasadnieniu od wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
1c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zachowania zasady równego traktowania oraz odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym, gdy organ wydał zaświadczenia dotyczące innych nieruchomości na okolicznym terenie, tak samo zabudowanych i użytkowanych przez ich mieszkańców w ten sam sposób, jak w niniejszej sprawie,
1d) art. 10 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem postanowienia, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz niewskazanie przyczyn odstąpienia,
1e) art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia, podczas gdy organy były w posiadaniu dokumentacji oraz kategorycznych twierdzeń Skarżących, że nieruchomość jest wykorzystywana wyłącznie w celach mieszkaniowych całorocznie, nadto organy nie przeprowadziły koniecznego postępowania wyjaśniającego ich ewentualne wątpliwości, a zatem nie można uznać, że wydanie zaświadczenia było niemożliwe z uwagi bezzasadne stwierdzenie, iż nieruchomość ta nie jest przeznaczona na cele mieszkaniowe, tym bardziej, że w gruncie i budynku umieszczone są media, przyłącza i instalacje oraz znajdują się tam drogi wewnętrzne dojazdowe, Skarżący bez przerwy i na stale tam mieszkają, a działki sąsiednie zostały przekształcone w tym trybie,
2a) art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu przez błędną wykładnię prowadzącą do nieuznania nieruchomości za nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w związku z błędnym niezakwalifikowaniem budynku jako budynek mieszkalny jednorodzinny, gdy funkcja ta wynika wprost ze zgromadzonego materiału, który jasno wskazuje, iż nieruchomość ta jest przeznaczona na cele mieszkalne.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zobowiązanie do wydania zaświadczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinął zarzuty skargi oraz ponowił argumentację przedstawioną na etapie wniesionego zażalenia. Akcentował, nieprawidłowe rozumienie przez organy pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, której przeznaczenie powinno zostać stwierdzone jako istniejący stan faktyczny w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, oględzin nieruchomości, rozpytanie sąsiedztwa i wyjaśnień Skarżących. Organy zdaniem strony skarżącej pominęły kluczowe dla sprawy wypisy z rejestru budynków oraz z rejestru gruntów, które wskazują status budynku i przeznaczenie nieruchomości. Wskazał, iż na dzień 1 stycznia 2019 r. budynek był używany jak budynek mieszkalny, a organy bezpodstawnie przyjęły, że budynek wykorzystywany jest w celach rekreacyjnych bądź letniskowych. W ocenie pełnomocnika Skarżących brak było w niniejszej sprawie podstaw do odmowy wydania zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko prezentowane w treści zaskarżonego postanowienia. Zwrócił dodatkowo uwagę, że przypisanie danego obiektu do określonej kategorii środków trwałych nie przesądza o sposobie jego użytkowania ani o faktycznej funkcji, wiążące są bowiem zapisy ewidencji budynków, a zgodnie z ostatnią zmianą danych ewidencyjnych główną funkcję obiektu określono jako dom letniskowy, i funkcja ta nie uległa zmianie, nadto z akt nie wynika, aby doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, natomiast samowolna zmiana sposobu użytkowania może być najwyżej rozpatrywana w kategorii działań sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd analiza doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, brak bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym zastosowanie uprawnień kasatoryjnych.
Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tych przypadkach (o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2) organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 218 § 1 tego Kodeksu, obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.
W tego rodzaju sprawie, poza zasadami wydania zaświadczeń uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zaświadczenia stanowią przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, który stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przywołany przepis prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy, potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 421/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1292/97 niepubl., P. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Ponadto wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).
W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania wnioskowanego przez Skarżących zaświadczenia w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu, ponieważ w następstwie przeprowadzonej analizy stwierdził, że informacje znajdujące się w jego dyspozycji wskazują, iż w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Istniejący na niej budynek powstał jako dom letniskowy i funkcji tej nie zmienił. Skarżący zakwestionowali to stanowisko przedstawiając, przywołaną wyżej argumentację.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że opisana na wstępie nieruchomość położona w U. obręb[...] , oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] i działka nr[...], na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu była nieruchomością zabudowaną, konieczne stało się natomiast rozstrzygnięcie czy na dzień 1 stycznia 2019 r. była nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, decydujący w tym zakresie pozostaje cel zabudowy, nie zaś parametry użytkowe czy techniczne. Ustalając cel należy także pamiętać o intencji prawodawcy, na którą słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 187/21 "w projekcie ustawy wskazano m.in., że "proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste." (druk VIII.2673, Lex el.), wskazując, że w tym kontekście przepisy ustawy powinny być interpretowane, oraz podkreślając, że są to "przepisy wyjątkowe, szczególne, skoro prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych, nie mogą być więc interpretowane rozszerzająco". Stąd też ustalenie celu mieszkaniowego, na gruncie przedmiotowej sprawy, zdaje się być kluczowe. Zasadnie na powyższe orzeczenie zwrócił uwagę również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 937/17, wyrażony na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), że nie należy utożsamiać przeznaczenia budynku ze względu na jego parametry techniczne z celem, na jaki został na nieruchomości posadowiony. A jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie oraz przedłożonych akt administracyjnych:
- na dzień stwierdzenia nabycia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. przez H. S.A., następcę prawnego przedsiębiorstwa państwowego H., prawa użytkowania wieczystego do dnia 5 grudnia 2089 r. gruntu własności Skarbu Państwa działki o nr[...], nr [...] i nr [...] oraz prawa własności położonych na ww. działkach 14 domków kempingowych, objęte decyzją działki nr [...] i [...] były zabudowane 7 domkami kempingowymi o powierzchni zabudowy 51,5 m2 każdy i budynkiem administracyjno-gospodarczym o powierzchni zabudowy 75,8 m2, natomiast działka nr [...] 7 domkami kempingowymi o powierzchni zabudowy 51,7 m2 każdy - pkt 1 i 2 decyzji nr [...]Wojewody B. z dnia 5 listopada 1998 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa: prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności domków kempingowych, "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym - turystyka i wypoczynek, utrzymanie zakładowych ośrodków wypoczynkowych i cel ten winien być zachowany" - pkt 3 decyzji z dnia 5 listopada 1998 r., w oparciu o art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741) ustalono opłatę roczną za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiącą 3% ceny gruntu - pkt 4 decyzji, obiekty zostały wybudowane z funduszy socjalnych przedsiębiorstwa, w związku z czym uznano że ich nabycie nastąpiło nieodpłatnie (uzasadnienie decyzji z dnia 5 listopada 1998 r.),
- udział wynoszący 1/8 części w prawie użytkowania wieczystego działki [...] oraz w prawie własności 7 domków kempingowych i budynku administracyjno-gospodarczego, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności wraz z prawem wyłącznego korzystania z domku kempingowego nr 8 oraz udział wynoszący 1/15 części w prawie użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...] i udział 1/16 części w prawie użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...] i nr [...] będącej droga dojazdową, został nabyty przez Skarżących na mocy aktu notarialnego z dnia [...] Rep [...] (§ 3 aktu notarialnego), w odniesieniu do każdej działki ustalono - działki o przeznaczeniu "tereny zabudowane inne" (§ 1 aktu notarialnego z dnia 6 marca 2014 r.)
- zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia[...] . sygn. akt [...] prawomocnym z dniem 15 kwietnia 2017 r., dokonano częściowego zniesienia współużytkowania wieczystego i zniesienia współwłasności budynków, przedmiotem postępowania objęto działki nr[...], nr [...] i nr[...] , na mocy ww. postanowienia przyznano - obecnie Skarżącym, prawo wieczystego użytkowania powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...] oraz własności budynku nr 8 (pkt 3 lit. c postanowienia z dnia 24 marca 2017 r.),
- działki objęte niniejszym postępowaniem powstały w wyniku podziału działki nr[...] , która uległa podziałowi m.in. na działkę o nr [...] o powierzchni 0,0133 ha, oraz działki nr[...], która uległa podziałowi m.in. na działkę o nr [...] o powierzchni 0,0316 ha (pkt 2 lit. a i c postanowienia z dnia 24 marca 2017 r.),
- w treści wypisu z rejestru budynków z dnia 6 sierpnia 2024 r. dla budynku na działce [...] według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) określono rodzaj "budynki mieszkalne", budynek został ujawniony w operacie ewidencyjnym w rodzajem wg KŚT w 2007 r., w trakcie podziału działki nr [...] wykonawca prac geodezyjnych sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych budynku, w którym ustalił główną funkcję przedmiotowego budynku jako "dom letniskowy" (pismo Geodezji i Katastru w C. z dnia 15 października 2024 r. znak[...]),
- wysokość opłaty rocznej z tytułu nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dla działek nr [...] oraz nr [...] ustalono na 3% (zawiadomienie z dnia 11 marca 2019 r. znak [...]),
- "w latach 2014-2024 nie dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny usytuowanego na działce nr [...] oraz[...]", "nie zostało wydane również pozwolenie na rozbudowę, przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania" (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 30 września 2024 r., znak[...]),
- w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, budynek opisano "domek kempingowy o pow. zabud. 51,5 m2 i kubat. 94,5 m3".
W orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu, przy braku definicji legalnej nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, słusznie zaakcentowano, że inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby. Nie można więc mówić, że zabudowa np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu – co do zasady – są wykorzystywane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 937/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 525/20 w: Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Lex el. 2023). W zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego nie mieści się zatem zabudowa letniskowa. Zgodnie z treścią § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.), pod pojęciem budynku rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. W konsekwencji wyprowadza się, podzielany przez tut. Sąd wniosek, iż nieruchomości zabudowane takimi budynkami nie polegają przekształceniu na podstawie przepisów komentowanej ustawy (podobnie Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).
Zasadnie przyjęły organy orzekające, że o charakterze zabudowy objętej postępowaniem o przekształcenie na gruncie analizowanej ustawy decyduje charakter znajdującego się na niej budynku, wynikający z celu jego budowy - jako domku kempingowego na terenach przeznaczonym na "turystykę i wypoczynek, utrzymanie zakładowych ośrodków wypoczynkowych", stosownie do decyzji z dnia 5 listopada 1998 r., który od dnia nabycia przez Skarżących prawa użytkowania wieczystego nie uległ zmianie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ przyczynę odmowy oparł o brak zaistnienia przesłanki zabudowania nieruchomości "na cele mieszkaniowe", która to okoliczność została ustalona o wskazane wyżej dokumenty oraz poparta szeroką argumentacją.
Nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem, dla którego zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, w celach rekreacyjnych i wypoczynkowych. Cel ten nie został zmieniony, gdyż powstanie na tych terenach domków kempingowych nie było związane z zapewnieniem miejsc zamieszkiwania, lecz zapewnieniem wypoczynku. Przedmiotowy budynek został niewątpliwie wybudowany na terenach przeznaczonych i wykorzystywanych dla celów turystyki i wypoczynku.
W odniesieniu natomiast do podnoszonej przez Skarżących, a wyjaśnianej już przez organy kwestii, że wypis w kartotece budynków wskazuje na zabudowę nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr[...], "budynkiem mieszkalnym", Sąd podkreśla, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. z 2016 r., poz. 1864) zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, "KŚT" służy głównie do celów ewidencyjnych, ustalania stawek odpisów amortyzacyjnych oraz badań statystycznych.
Uwzględniając, iż istotny pozostaje cel zabudowy, parametry użytkowe nie mają decydującego znaczenia, podobnie jak ewentualne przystosowanie budynku do całorocznego wykorzystywania, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby od wybudowania przedmiotowego budynku zmianie uległa jego funkcja, w tym rozumieniu, że uprawniałaby do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 1 ustawy o przekształceniu. W ocenie Sądu, materiał dowodowy, wyczerpująco omówiony a następnie oceniony nie pozwala przyjąć, aby przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Należało zatem podzielić stanowisko organów orzekających, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana w inny sposób niż na cele mieszkaniowe, o których mowa w ustawie o przekształceniu. W konsekwencji powyższego zasadnie organy odmówiły Skarżącym wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W odniesieniu do zarzutów skargi, nie znalazł uzasadnienia zarzut naruszenia art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. (zarzut nr 1e petitum skargi), z przyczyn szczegółowo podanych powyżej.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 7a, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a. poprzez zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy (zarzut nr 1a petitum skargi) oraz poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (zarzut nr 1b petitum skargi). Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowe działki nie były zabudowana na cele mieszkaniowe. Istniejący budynek został wybudowany jako domek kempingowy, i nie doszło do zmiany jego sposobu użytkowania. Ustalenia te w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzą wątpliwości. Z uwagi natomiast na charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego obejmującego przesłuchanie świadków czy dowód z oględzin. Należy pamiętać, że na etapie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 8 k.p.a. (zarzut nr 1c petitum skargi). Przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie pozostają również ewentualne rozstrzygnięcia dotyczące innych działek w sąsiedztwie. W kwestii podniesionych naruszeń przepisów postępowania (zarzut nr 1a-1d petitum skargi), Sąd zwraca ponownie uwagę, że ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję organ przed wydaniem zaświadczenia nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Prowadzone postępowanie ma charakter uproszczony, a wydanie zaświadczenia następuje z zasady w przypadkach bezspornych oraz takich, w których zaistnienie przesłanek przekształcenia da się ustalić w oparciu o ograniczone, uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Jeżeli wątpliwości co do stanu faktycznego i w konsekwencji co do zaistnienia skutku przekształcenia z mocy prawa nie dają się usunąć w takim uproszczonym postępowaniu, w tym w oparciu o dane wynikające z rejestrów i ewidencji, potwierdzenie skutku przekształcenia nie może nastąpić w trybie administracyjnym przez wydanie zaświadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1938/21). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy zasadnie podkreślał, że w tego rodzaju sprawach "należy mieć na uwadze cel zabudowy, a nie tylko parametry użytkowe czy techniczne", na które przede wszystkim powołuje się Strona (str. 4 zaskarżonego postanowienia). Z akt sprawy nie wynika, aby kiedykolwiek miało dojść do legalnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlanego zmiany sposobu użytkowania obiektu należącego do Skarżących. Wobec dokonanych ustaleń organ nie miał podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 1 ustawy o przekształceniu, a tym samym do wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Zaskarżone postanowienia pozostają zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. Nieuzasadniony pozostawał zatem także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i niewadliwie przyjął, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.