II SA/Gl 268/21

II SA/Gl 268/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 6414/21 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 995
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A w K. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska 1) uchyla zarządzenie pokontrolne w pkt 1 i w pkt 3; 2) umarza postępowanie w zakresie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego; 3) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] r. skierowanym do "A" Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, Spółka), Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.jedn. Dz.U. z 20120, poz. 995) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] - do [...] r. w wymienionym przedsiębiorstwie w K. przy ulicy [...] (dalej: spółka, strona skarżąca), udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]zarządził:
1/ podjąć działania w kierunku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów - termin realizacji - do dnia 31 stycznia 2021 r.
2/ magazynować odpady przeznaczone do przetwarzania zgodnie z warunkami decyzji Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. - termin realizacji - na bieżąco od dnia otrzymania
zarządzenia,
3/ podjąć stosowne działania mające na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2021 r. - termin realizacji - na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.
Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w zakresie pkt 1/ przeprowadzona w okresie od [...] do [...] r. kontrola wykazała, że strona skarżąca zgromadziła przepalone odpady wydobywcze (tzw. łupkoryt - właściwie - łupkoporyt) na terenie nieruchomości położnej w rejonie ulicy [...] w R. (działka nr 1). Zgodnie z przedstawioną opinią Głównego Instytutu Górnictwa wskutek wieloletnich procesów samoczynnego przepalania się odpadów wydobywczych nastąpiła zmiana odpadu w materiał. Próbka tego materiału potwierdziła, że przedmiotowe kruszywo jest materiałem dobrze zagęszczonym, spełniającym wymagania specyfikacji D.020301 i normy PN-S 02205:1998 "Drogi samochodowe, Roboty ziemne".
W przedstawionych zastrzeżeniach do protokołu kontroli nr [...] strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu dotyczące uznania zgromadzonego na powyższym terenie "Łupka czerwonego przepalonego" jako odpad. podniosła, że materiał ten jest powszechnie stosowany do budowy dróg. Został nabyty przez Spółkę a przed nabyciem zbadany, w szczególności pod kątem spełnienia przez niego wymagań specyfikacji i Polskiej Normy.
Inspektorzy nie kwestionując posiadanych przez łukoporyt parametrów technicznych, zakwestionowali jedynie jego status tj. czy jest materiałem czy odpadem. W ocenie kontrolujących wydobycie i przekazanie innemu podmiotowi lub zgromadzenie na innym terenie czyni powstały materiał antropogeniczny odpadem w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.
W wyniku zgromadzenia odpadów na działce nr 1 w R. spółka dopuściła się zbierania odpadów bez zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. (podstawa prawna art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (t.jedn . Dz.U. z 2020 r., poz. 797).
W zakresie pkt 2/ - decyzja Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. w pkt 5 zezwalała na zbieranie i przetwarzanie odpadów o wskazanych kodach wskazując też, iż będą one w przepisany sposób magazynowane (w boksach, na utwardzonym, szczelnym podłożu). Przeprowadzone oględziny wykazały, że odpady o kodach 17 01 01, 17 01 81 oraz 17 03 02 magazynowane są luzem na pryzmie, w sposób nieodgrodzony od siebie - bez zastosowania betonowych boksów, co sprzeczne jest z wymienioną powyżej decyzją Marszałka, gdzie wskazano miejsce i sposób gromadzenia wymienionych odpadów. (podstawa prawna - pkt 5 decyzji wymienionej powyżej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego).
W stosunku do punktu 3/ zarządzenia - organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach - posiadacz odpadów obowiązany jest do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów z zastosowaniem odpowiednich dokumentów tj. kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. W czasie kontroli stwierdzono, że Spółka nie prowadzi ewidencji odpadów przeznaczonych do zbierania. Spółka nie odniosła się do tego naruszenia w zastrzeżeniach do protokołu kontroli. (podstawa prawna art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach oraz rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów - Dz.U. z 2020 r., poz. 10).
Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne pismem z dnia 2 lutego 2021 r. wniesiona została przez kontrolowaną Spółkę, reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W skardze zaskarżając w całości wydane zarządzenie pokontrolne, zarzucono naruszenie przepisów:
1/ - art. 12 ust. 1 pkt i art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez:
a/ sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w sposób ogólnikowy i niewyczerpujący, a tym samym nie pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie jakie naruszenia są zarzucane skarżącej i jakie działania należy podjąć w celu ich usunięcia, co dotyczy
- pkt 1 zarządzenia -
poprzez uznanie łupkoporytu za odpad bez podania konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za taką kwalifikacją - co czyni ją arbitralną i gołosłowną, uniemożliwiając jej weryfikację pod kątem prawidłowości;
poprzez niejasne sformułowanie działań, jakie ma podjąć strona skarżąca w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia,
- pkt 3 zarządzenia:
poprzez uznanie, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w zakresie ewidencji odpadów bez podania na czym dokładnie nieprawidłowość ta polega oraz jakie kroki należy podjąć w celu jej usunięcia, co uniemożliwia zastosowanie się do zarządzenia pokontrolnego,
b/ wyznaczenie zbyt krótkiego i nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy terminu realizacji zarządzenia w zakresie wskazanych nieprawidłowości w:
- pkt 1 - wykonanie do dnia 31 stycznia 2021 r. jest niemożliwe, z uwagi na długą procedurę administracyjną,
- w pkt 2- wykonanie zarządzenia "na bieżąco" nie jest technicznie możliwe, ponieważ przemieszczenie magazynowanych odpadów na działki wskazane w decyzji Marszałka Województwa Śląskiego jest operacją wymagającą więcej czasu,
2/ - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że kruszywo sztuczne (materiał antropogeniczny) w postaci łupkoporytu (łupek czerwony przepalony), niestanowiące ani gleby, ani ziemi, jest odpadem, podczas gdy prawidłowe odniesienie wymienionych przepisów do stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że materiał ten nie stanowi odpadu i nie stosuje się do niego wymogów przewidzianych w ustawie.
Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie kosztów postępowania
W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowe zarządzenie pokontrolne zostało niewłaściwe zredagowane i uzasadnione. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest aktem prawnym na mocy którego na dany podmiot nakładane są określone obowiązki. Z tych względów podkreśla się znaczenie dokładnego określenia stwierdzonego naruszenia oraz sposobu jego usunięcia.
Z kolei badanie legalności zarządzenia pokontrolnego oznacza konieczność stwierdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to z kolei potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w zarządzeniu w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Powinno to wyjaśnić uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego. W ocenie strony skarżącej kwestionowane zaradzenie nie spełnia tych wymogów.
W zakresie pkt 1 zarządzenia w kwestii kwalifikacji łupkoporytu jako odpadu naruszenia mają dwojaki charakter, a mianowicie:
- sformułowano je w sposób ogólnikowy i niewyczerpujący, w szczególności organ nie podał konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za przyjętą kwalifikacją- tzn. że łupkoporyt stanowi odpad. Nie przeprowadził też wywodu prawnego - wykładni definicji "odpadu" z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, a podane uzasadnienie nie jest staranne, wyczerpujące i przekonujące, gdyż ma charakter arbitralny i gołosłowny.
- po drugie organ dokonał błędnej subsumpcji stwierdzonego stanu faktycznego pod normę prawna - wymienionego art. 3 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy, gdyż łupkoporyt nie spełnia przesłanek uznania go za odpad.
Przytaczając treść przywołanych powyżej przepisów strona skarżąca podniosła, iż centralną rolę w definicji odpadu stanowi kryterium "pozbycia się". Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca stwierdziła, iż w istocie oznacza to "zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. "Pozbyciem się" przedmiotu będzie przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny sposób (od pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany).
Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że z odpadem mamy do czynienia wtedy, gdy poprzedni posiadacz świadomie pozbywa się danego materiału - z własnej woli (z uwagi na jego nieprzydatność, zbędność, szkodliwość) lub jest do tego zobowiązany, np. na mocy decyzji administracyjnej lub wyraźnego przepisu prawa. Pozbycie się odpadu wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania tego przedmiotu, ponieważ przedmiot ten staje się nieprzydatny do jego pierwotnego przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania często niesie za sobą negatywne oddziaływanie na środowisko. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, skarżąca stwierdziła, że łupkoporyt jest kruszywem sztucznym (antropogenicznym), będącym rezultatem procesów przemysłowych obejmujących modyfikację cieplną określonych materiałów. Powstaje przez samoczynne przepalenie łupków przywęglowych i charakteryzuje się dużą wytrzymałością mechaniczną. Z tego względu jest materiałem pożądanym i powszechnie stosowanym przy budowie dróg i robotach ziemnych, a jego użycie nie wymaga stosowania dodatkowych procesów przetwarzania (jest gotowy do użycia). Nie jest to materiał szkodliwy dla środowiska lub organizmów żywych.
Łupkoporyt, którego dotyczyła przedmiotowa kontrola, stanowił przedmiot umowy sprzedaży - jako materiał budowlany, który spełniał wymogi Polskiej Normy. Kontrolowana Spółka nabywając (kupując w drodze przetargu) wymieniony materiał dołożyła szczególnej staranności w celu określenia jego statusu i właściwości (sporządzenie stosownych badań akredytowanemu Laboratorium "B" sp. z o.o. - raport badań z wraz z oceną z dnia [...] r., gdzie potwierdzono spełnienia wymagań normy PN -S-02205:1998). Z kolei Główny Instytut Górnictwa (opinia z dnia [...] r.) stwierdził, iż materiał nie stanowi kopaliny oraz jednocześnie nie jest odpadem. Wskazano też, że właściwości chemiczne i fizyczne materiału oraz warunki w jakich został wytworzony (samoczynne przepalenie) pozwalają zaklasyfikować przedmiotowy materiał jako kruszywo - opisane Polską Normą PN-B-23003. ). Podniesiono też, że łupkoporyt mógł zostać (i został) wprowadzony do obrotu na zasadach ogólnych, dotyczących wprowadzania towarów do obrotu, jako cenne i poszukiwane na rynku kruszywo.
Zatem łupkoporyt spryzmowany na terenie działki nr 1 w R. spełnia wymagania "PN-S-02205:1998 - Drogi samochodowe. Roboty ziemne. Wymagania i badania".
Strona skarżąca wyjaśniła, że łupkoporyt został pozyskany (pobrany) z terenu działki nr 2 w R. w wyniku wymiany gruntów w ramach realizowanego przez "C" Sp. z o.o. przedsięwzięcia pn. "[...].
Prace na tym terenie odbywały się w oparciu o dokumentację techniczną opracowaną przez Główny Instytut Górnictwa z dnia [...] r. pt. "Projekt niwelacji i utwardzenia terenu w ramach wymienionego powyżej przedsięwzięcia" W przeszłości na tym terenie znajdowały się torowiska oraz obiekty infrastruktury kolejowej. - m.in. nasypy kolejowe.
Strona skarżąca podkreśliła, że spółka zbywająca łupkoporyt nie była zobowiązana do pozbycia się łupkoporytu, ani nie pozbywała się go jako materiału nieprzydatnego. Nie doszło też do zmiany sposobu jego wykorzystania, ponieważ materiał ten był i jest materiałem wykorzystywanym do robót ziemnych (pierwotnie przy nasypie kolejowym, a teraz do robót drogowych przy nasypie drogowym. Łupkoporyt w swoim pierwotnym położeniu nie był niepożądany i nieprzydatny (po jego sprzedaży doszło do zastąpienia go materiałem podobnym, tyle że tańszym), a przyczyną jego zbycia była tylko i wyłącznie wartość jaką prezentował na rynku. Spółka "C" Sp. z o.o. w R. ogłosiła przetarg na zbycie w formie sprzedaży przedmiotowego łupkoporytu, a strona skarżąca wygrała ten przetarg oferując za łupkoporyt najwyższą cenę.
Tym samym, zdaniem skarżącej organ nie udowodnił by sprzedawca pozbywał się tego materiału lub był zobowiązany do pozbycia się go, co jest kluczowe dla uznania, że mamy do czynienia z odpadem. Organ kwalifikując przedmiotowy materiał do kategorii odpadu nie podjął nawet próby uzasadnienie tego stanowiska.
Zdaniem strony skarżącej art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach w mniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania, gdyż w przepisie tym mowa o "glebie" oraz o "materiałach występujących w stanie maturalnym". Z takimi materiałami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Łupkoporyt stanowi grunt antropogeniczny, czyli grunt nie powstały w sposób naturalny, lecz w wyniku działalności człowieka.
Skarżąca powtórzyła, że pkt 1 zarządzenia pokontrolnego jest niejasny i nieprecyzyjny, stąd nie wiadomo jakie czynności ma podjąć Spółka w celu usunięcia naruszenia. Nadto wyznaczony termin jest zbyt krótki.
W zakresie pkt 2 zarządzenia - także w tym przypadku określenie terminu realizacji "na bieżące" nie jest adekwatny i technicznie możliwy do zachowania.
Odnośnie pkt 3 zarządzenia - organ nie wskazał na czym polega konkretne naruszenie, a wobec tego jaki jest stan postulowany i w jaki sposób Spółka ma go wprowadzić. Stwierdzając, że są nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania odpadów, organ nie dookreślił, które odpady są niewłaściwie ewidencjonowane (w jakiej lokalizacji), na czym ta nieprawidłowość polega i jak ją usunąć. Nie wynika to bynajmniej z uzasadnienia tego zarządzenia pokontrolnego.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu ogólnikowo i niewyczerpująco sformułowanego zarządzenia pokontrolnego organ stwierdził, że wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli zostały wskazane i szczegółowe opisane w protokole kontroli i w samym zarządzeniu. Stąd też zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.
W zakresie zarzutu, iż organ niejasno sformułował jakie działania ma podjąć Spółka w celu usunięcia tych stwierdzonych naruszeń - wyjaśnił, że każde działanie zmierzające do usunięcia naruszeń jest zakwalifikowane jako działanie zmierzające do zrealizowania zarządzenia pokontrolnego. W zależności od szybkości podjętych przez Spółkę działań może to być zarówno złożenie wniosku o wydanie zezwolenia, jak również uzyskanie samego zezwolenia
Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto podczas kontroli i zwrócenie - w sposób urzędowy- właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń.
Organ stwierdził, że Spółka udzieliła sobie sama odpowiedzi o sposobie jego wykonania, zasadnie stwierdzając, iż problem prawidłowej ewidencji odpadów uzależniony jest od rozstrzygnięcia w punkcie 1. Zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu też jest całkowicie nieuzasadniony. Organ zobowiązał bowiem Spółkę nie do uzyskania zezwolenia na zabieranie odpadów, ale do podjęcia kroków zmierzających do jego uzyskania.
.
W odniesieniu do pkt 2 zarządzenia organ stwierdził, że Spółka zobowiązana jest do magazynowania odpadów na terenie wskazanym w posiadanym zezwoleniu - decyzji Marszałka Województwa Śląskiego. Każde inne działanie jest niezgodne z zezwoleniem, stąd od samego początku swej działalności Spółka winna przestrzegać na bieżąco określone w nim warunki.
W zakresie zarzutu niewłaściwego zakwalifikowania łupkoporytu jako odpadu - stwierdzono, że strona skarżąca zupełnie pomija zakres wiedzy i doświadczenia Inspektorów Ochrony Środowiska, którzy na podstawie oględzin potrafią dokonać prawidłowej klasyfikacji odpadu, na potwierdzenie czego odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyjaśnił, że czynności kontrolne przy ulicy [...] w R. dotyczyły nie tylko materiału w postaci łupkoporytu. Procedura kontrolna była taka sama w stosunku do innych materiałów, w stosunku do których jednak wykazano, że materiały te utraciły status odpadu, gdyż poprzedni ich posiadacze posiadali stosowane zezwolenie na przetwarzanie odpadów.
W przypadku łupkoporytu, na podstawie okazanych dokumentów, nie stwierdzono, aby ich wcześniejszy posiadacz lub wytwórca takie zezwolenie posiadał. Nie udowodniono, że została przeprowadzona procedura utraty statusu odpadu, zgodnie z obowiązującymi praktykami w gospodarce odpadami.
Odwołując się do definicji odpadu (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy) organ stwierdził, że wydobycie i przekazania innemu podmiotowi lub zgromadzenie na innym terenie czyni powstały materiał antropogeniczny (łupkoporyt) odpadem. Podniósł, że z pojęcia odpadu nie są wyłączone substancje i przedmioty, które nadają się do dalszego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę. Organ wyjaśnił, iż nie kwestionuje, że wskutek przepalenia się odpadów wydobywczych nastąpiła zmiana jego właściwości fizycznych i chemicznych i w związku z posiadanymi odpowiednimi parametrami możliwe jest zastosowanie wydobytego materiału (opadu) w określonych robotach budowlanych. Inspektorzy kwestionują jedynie status pozyskanego materiału, który w oparciu o definicję zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy czyni go odpadem. Spółka nie przedstawiła organowi dowodów, iż zdeponowany na wymienionym terenie odpad stracił status odpadów po spełnieniu przesłanek wyartykułowanych w art. 14 ustawy o odpadach.
Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2021 r. strona skarżąca w odpowiedzi na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zgodziła się z twierdzeniem, iż wszystkie stwierdzone podczas kontroli naruszenia zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli i w zarządzeniu pokontrolnym. Zdaniem strony skarżącej nie można za wystarczające przyjąć stanowiska, że "za uznaniem tego materiału za odpad przemawia przekazanie go innemu podmiotowi lub zgromadzenie na innym terenie".
W piśmie z dnia [...] r. będącym odpowiedzią na powyższe pismo strony skarżącej organ podkreślił, iż strona skarżąca w istocie polemizuje z merytoryczną oceną czy łupkoporyt to odpad. Organ podkreślił, że czynności kontrolne inspektorów na terenie przy ulicy [...] w R. wykazały, że nie została przeprowadzona procedura utraty statusu odpadu, zgodnie z powszechnie obowiązującymi praktykami.
Podkreślono, że zarządzenie pokontrolne wydane zostało w oparciu o ustalenie kontroli przez organ wyspecjalizowany w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska Powtórzył też swoje stanowisko co do zarzutu zbyt ogólnikowego i niewyczerpującego sformułowania zarządzenia pokontrolnego.
Pismem procesowym z dnia 13 maja 2021 r. strona skarżące częściowo cofnęła skargą, a mianowicie w zakresie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. W pozostałym zakresie skargę podtrzymała Skarżąca poinformowała organ (pismem z dnia 11 lutego 20201 r.) że rozpoczęła wykonywanie robót związanych z realizacją pkt 2 zarządzenia, i ostatecznie zrealizowała je (pismo z dnia 27 kwietnia 2021 r.), Aktualnie Spółka na bieżąco magazynuje odpady zgodnie z decyzją Marszalka Województwa Śląskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Badanie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga prowadzić musi do jego uchylenia.
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym...) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Stosownie do treści art. 53 § 2 tej ustawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a do takich należy skarżone Zarządzenie, wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka zastosowała się do powyższych wymogów, co skutkowało powinnością dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem przedmiotowego aktu.
Oceniając formalne aspekty poddanego kontroli aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit.a i lit.b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony do wykonania kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska oraz przestrzegania decyzji w zakresie zezwolenia na przetwarzanie i zbierania odpadów, wprowadzania gazów lub pyłów do środowiska, użytkowania wytwórni mieszanek mineralno- asfaltowo oraz użytkowania wytworni mas bitumicznych. Zgodnie z zapisem art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza się kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, a w myśl art. 12 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne, w przypadku stwierdzonych w jej wyniku naruszeń prawa, mając na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie kontrolowanej do poinformowania o podjętych działaniach w celu ich wyeliminowania na przyszłość.
Zarządzenie, o jakim mowa, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. W terminie ustalonym w zarządzeniu pokontrolnym kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformować organ ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy wobec powyższego przyjąć, że zalecenia zawarte z zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Stąd istotne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z inny źródeł: przepisów lub decyzji lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, nie służy zacytowaniu obowiązków strony, lecz zwraca uwagę na uchybienia. Oczywiście uchybienia takie stanowią podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ich sankcjonowanie i w toku takiego postępowania strona może podważać zasadność zarzutów i wykazywać, że dopełniła ciążących na niej obowiązków. Jednak także na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników. Możliwość taką daje jej właśnie dopuszczalność wniesienia skargi do sądu na zarządzenie pokontrolne. Badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to zdaniem Sądu oznacza konieczność zbadania czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane.
Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy zgodzić się, iż stanowi on akt co najmniej akt przedwczesny, z którego treści nie można wyprowadzić wniosku, iż organ wszechstronnie rozpoznał sprawę i należycie ocenił ujawniony w trakcie kontroli stan faktyczny.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zobowiązujące skarżącą spółkę do podjęcia działań w kierunku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów (pkt 1 ) i działań mających na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach (pkt 3). Stanowisko organu jest wynikiem uznania, iż zgromadzone na nieruchomości skarżącej w R. przepalone odpady wydobywcze (tzw. łupkoporyt) są odpadem w rozumieniu ustawy.
Okolicznością kwestionowaną przez skarżącą w sprawie jest zakwalifikowanie łupkoporytu jako odpadu.
Wniesiona przez wyżej wymienioną skarga, ograniczona pismem procesowym z dnia 13 maja 2021 r. – częściowe cofnięcie skargi (w pkt 2), kwestionuje Zarządzenie w zakresie wymienionych powyżej pkt 1 i pkt 3- tj. nakazu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie podjęcia działań w kierunku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów oraz w zakresie podjęcia stosownych działań mających na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach.
W myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 779) przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten ustanawia więc, że przesłanką przemawiającą za przyjęciem, że dany przedmiot jest odpadem, niezbędne jest stwierdzenie że posiadacz pozbył się substancji, ma zamiar się jej pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany.
Kluczowym elementem definicji "odpadów" jest pojęcie usuwa (pozbywa się) – czyli kryterium pozbycia się. W jej świetle z opadem mamy do czynienia wtedy, gdy poprzedni posiadacz świadomie pozbywa się danego materiału -z własnej woli z uwagi na jego nieprzydatność, zbędność, szkodliwość lub jest do tego zobowiązany np. na mocy decyzji administracyjnej lub wyraźnego przepisu prawa. Pozbycie się odpadu wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania tego przedmiotu, ponieważ przedmiot ten staje się nieprzydatny do pierwotnego przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotu często niesienie za sobą negatywne oddziaływanie na środowisko.
W niniejszym przypadku sporny produkt w postaci łupkoporytu jest kruszywem sztucznym (antropogenicznym). Charakteryzuje się dużą wytrzymałością mechaniczną i ze względu na swoje właściwości jest materiałem pożądanym i powszechnie stosowanym przy budowie dróg i przy robotach ziemnych.
Przedmiotowy łupkoporyt stanowił przedmiot umowy, a jego poprzedni posiadacz nie zakwalifikował go jako odpadu, lecz sprzedał go jako materiał budowlany- spełniający wymogi Polskich Norm – "PN-B-23033:1996 Kruszywa mineralne. Łupkoporyt ze zwałów" oraz "PN-S-02205:1998 – Drogi samochodowe, Roboty ziemne. Wymagania i badania".
Z kolei organ kwalifikując przedmiotowy łupkoporyt jako odpad nie wskazał jego kodu z katalogu odpadów.
Dołączone do akt sprawy przez stronę skarżącą opinie i badania wydane przez stosowne Laboratoria i instytucje – m.in. Główny Instytut Górnictwa wskazują, że nabyty w drodze przetargu przez stronę skarżącą materiał spełnia wymagania wymienionych powyżej Norm Polskich i nie jest odpadem. Z kolei poprzedni posiadacz tego produktu – "C" Sp. z o.o. nie był zobowiązany na mocy przepisów ustawy lub decyzji administracyjnej do prowadzenia prac w tym rejonie ani tym bardziej do wydobycia czy wyzbycia się łupkoporytu. Nie doszło również do zmiany sposobu wykorzystania tego materiału, który był i jest wykorzystywany do robót ziemnych (najpierw przy nasypie kolejowym) a obecnie do robót drogowych przy nasypie drogowym.
Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu organ nie wykazał, że sporny produkt spełnia przesłanki uznania go za odpad. Tym samym zobowiązanie skarżącej Spółki do podjęcia działania w kierunku uzyskania zezwolenia na zbierania odpadów – bez dokładnego określania odpadów jakiego kodu, jest przedwczesne. Wskazać w tym miejscu należy, że organ nie oznaczył zakwestionowanego produktu żadnym z kodów wskazanym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. Tym samym także pkt 3 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego jest przedwczesny – skoro zobowiązywał skarżącą do prowadzenia ewidencji odpadów.
W stosunku do pkt 2 zarządzenia pokontrolnego – pismem z dnia 13 maja 2021 r. strona skarżąca cofnęła skargę, podnosząc, że w tym zakresie zarządzenie zostało przez nią wykonane, a mianowicie, po przemieszczeniu zakwestionowanych odpadów na właściwe, wskazane w decyzji działki, aktualnie Spółka magazynuje odpady zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Śląskiego nr [...]. Wobec powyższego w tym zakresie zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W konsekwencji w stosunku do pkt 1 i pkt 3 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego wobec wskazanych powyżej nieścisłości, niejasności i wątpliwości zdaniem Sądu organ winien jeszcze raz, tym samym dogłębnie przeanalizować sprawę, dokonując oceny w zakresie ustalenia charakteru produktu kwestionowanego i traktowania go jako odpad – tzn. łupkoporytu.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
W świetle przedstawionych powyżej wywodów należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 205 i 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 265)
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ uwzględni powyższe wskazania.