II SA/Gl 265/24

II SA/Gl 265/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2, art. 9, art. 15, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi L. M. (M.) na uchwałę Rady Gminy Suszec z dnia 9 lipca 2015 r. nr XI/82/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
L. M. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 31 lipca 2023 r. złożył skargę na uchwałę nr XI/82/2015 Rady Gminy Suszec z dnia 09 lipca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w części sołectw Rudziczka i Suszec (zwaną dalej w skrócie: "mpzp" lub "zaskarżoną uchwałą"), w części dotyczącej wyznaczenia, ustalonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, terenów oznaczonych symbolem A10KDL, z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy lokalnej (§ 22 ust. 1 i 2 pkt 3 mpzp oraz Załącznik graficzny nr 1d do mpzp), obejmującej swoim zakresem należącą do niego nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1, karta mapy 9, obręb [...] Suszec, identyfikator [...] Z uzasadnienia skargi oraz jej doprecyzowania, pismem skarżącego z dnia 29 listopada 2023 r., wynika, że jest właścicielem dwóch działek o nr 1 i 2, dla których w Sądzie Rejonowym w P. jest prowadzona jedna księga wieczysta o nr [...]. Przywołana uchwała (mpzp) opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z roku 2015 pod poz. 4063.
Zdaniem skarżącego Gmina Suszec nie zachowując wymogów dotyczących nienadużywania władztwa planistycznego przy planowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej, podczas wykonywania zadań własnych w postaci realizacji celu publicznego naruszyła wymóg przestrzegania prawa, czyli art. 64 w związku z art. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności mpzp, o co skarżący wnioskował w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała Rady Gminy Suszec nr LVII/527/2023, zawierająca informację o odmowie uwzględnienia wezwania). Niezależnie od wymogów zachowania właściwej procedury władztwo planistyczne Gminy Suszec ograniczają fundamentalne umocowania konstytucyjnie oraz wyznaczniki władczej ingerencji w sferę praw jednostki. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność zaskarżonej uchwały, w opisanej powyżej części, spowodowana jest istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu, zwłaszcza nadmierną ingerencją w prawa właścicielskie skarżącego. W toku postępowania w sprawie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału - wydzielenia z nieruchomości położonych w obrębie Suszec, zapisanych w [...], nr [...], Gmina Suszec z treści zażalenia z dnia 10.01.2022 r. na postanowienie z dnia 31.12.2021 r. powzięła informacje (chociaż powinna była to zbadać jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały) o alternatywnej możliwości realizacji obranego celu publicznego, tj. poprzez wydzielenie gruntów z zasobów Gminy w taki sposób, że od południowego zakończenia ul. [...] (południowo-zachodni róg parkingu) poprowadzić można ciąg komunikacyjny pod postacią drogi lokalnej A10KDL, tak by zapewnić planowane połączenie ul. [...] z południowym krańcem A23KDD. Przy wykorzystaniu zasobów własnych, nie doszłoby do konieczności ingerencji w prawo własności skarżącego. Takie rozwiązanie jest od lat oddolnie wybierane przez ludzi odwiedzających rejony stawu [...], jako alternatywne do obranego przez Radę Gminy Suszec. Dodatkowo, już istnieje i funkcjonuje połączenie komunikacyjne wykorzystujące ul. [...], znajdującą się po stronie zachodniej stawu [...]. Skarga jest więc legalnym efektem obrony prawa własności skarżącego wobec konsekwentnego w swej upartości stanowiska Gminy Suszec.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Suszec (dalej: "organ") wniosła o jej oddalenie, wobec nieistnienia naruszeń prawa wskazanych w skardze, oraz podania stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym stanem. Zdaniem organu, skarżący błędnie twierdzi, że przy zapisie mpzp i realizacji celu publicznego, jakim było wydzielenie gruntu pod poszerzenie publicznej drogi powiatowej - ulicy [...] w Suszcu, Gmina Suszec pomimo, posiadanego w tym zakresie obowiązku, nie zbadała innych możliwości sposobów jego realizacji. Skarżący nie wziął pod uwagę, że gmina w akcie planistycznym nie przewidywała budowy nowej drogi w innej lokalizacji niż istniejąca droga. Powiatowy Zarząd Dróg w Pszczynie, który jest zarządcą ul. [...] planuje kapitalny remont tej drogi, a przy kapitalnym remoncie należy uwzględnić warunki techniczne, jakie w dacie sporządzania zaskarżonego mpzp, musiała spełniać droga zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124, zwanym dalej: "rozporządzeniem"). W dacie uchwalenia mpzp wymagana przepisami rozporządzenia szerokość drogi wynosiła 12 m, a istniejąca droga miała szerokość od 3,9 do 10 m, co wymagało poszerzenia jej aż o 8 m. Brak poszerzenia w miejscowym planie drogi skutkowałby wadliwością całego rysunku planu i zapisów planu w tym zakresie i akt taki z pewnością nie ostałby się w obrocie prawnym jako rażąco naruszający prawo. W trakcie uzgadniania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypełniając procedury planistyczne określone art. 15 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), Wójt wystąpił do właściwego zarządcy drogi Powiatowego Zarządu Dróg w Pszczynie (PZD) o stosowne uzgodnienia, ponieważ zapisy planu mają wpływ na sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego, które z kolei mają wpływ na ruch drogowy lub samą drogę (konieczność jej poszerzenia). Uzgodnienie to zostało dokonane postanowieniem PZD z dnia 18.04.2014 r. z zastrzeżeniem nadania m. in. dla ul. [...], oznaczonej symbolem planu A23KDD, zmiany zapisu na tereny drogi publicznej klasy lokalnej KDL z zachowaniem linii rozgraniczających drogi na rysunku planu jak dla KDD. Jednocześnie PZD działając w oparciu § 7 ust. 2 rozporządzenia zaznaczył dopuszczenie przyjęcia mniejszej szerokości ulicy niż podane w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe oznaczało możliwość zmniejszenia szerokości ulicy [...] z 12 m na 10 m. Powyższe wskazuje, że przy takim stanie faktyczno-prawnym i przy racjonalnej decyzji o remoncie istniejącej drogi, a nie budowie nowej drogi, przy zachowaniu wymogów prawnych co do szerokości drogi ul. [...] klasy KDD z klasyfikacją drogi KDL o szerokości 10 m, należało "znaleźć" brakujące 6 m, aby zapis planu był zgodny z prawem. Mając na uwadze zasadę jak najmniejszej ingerencji w prawo własności, zasadę współżycia społecznego i zasadę proporcjonalności w rozłożeniu uciążliwości dla właścicieli, co do których gmina ingeruje w prawo własności, opierając się na swoim władztwie planistycznym, Gmina Suszec dokonała zapisów w mpzp, gdzie proporcjonalnie po obu stronach drogi przewidziano jej poszerzenie.
Opisując stan faktyczny, dotyczący przebiegu ul. [...] na odcinku, gdzie przylegają do niej działki nr 3 i 4, będące własnością skarżącego, organ uznał, że po drugiej stronie ul. [...] przylega do niej działka nr 3 o powierzchni 61145 m² (karta mapy 9, obręb Suszec), z której, zgodnie z zapisem planu, pod poszerzenie ul. [...] przeznaczono powierzchnię 281 m² (będąca własnością innej osoby fizycznej). Powierzchnia działki nr 1 należącej do skarżącego wynosi 4997 m², z której, zgodnie z zapisem planu, pod poszerzenie ul. [...] przeznaczono powierzchnię 203 m². Natomiast z działki nr 2 o powierzchni 6743 m², a zgodnie z zapisem planu, pod poszerzenie ul. [...] przeznaczono powierzchnię 144 m².
Działka nr 1 i 2 są przeznaczone w miejscowym planie pod teren usług sportu i rekreacji oraz pod teren drogi publicznej klasy lokalnej oznaczonej symbolem planu A10KDL ul. [...]. Działki nie są zabudowane i mają bezpośredni dostęp do drogi powiatowej ul. [...]. Wrysowana droga powiatowa o symbolu planu A10KDL, w szczególności jej poszerzenie wchodzi na teren działek skarżącego powierzchnią 203 m² i 144 m². Zdaniem Gminy Suszec taki zapis mpzp i wyremontowana ulica [...] daje samemu skarżącemu możliwość rozwinięcia działalności gospodarczej i zagospodarowania gospodarczego jego działek, szczególnie, gdy ul. [...] będzie wyremontowana i miała chodnik. Takie rozwiązanie jest rozwiązaniem dobrym nie tylko dla niego jako właściciela działek, ale również dla interesu publicznego, bowiem daje możliwość rozwoju i wartość tych działek wzrośnie. Powyższe wyliczenia wskazują na zachowanie przez Gminę Suszec proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności. Gmina jeszcze raz podkreśliła, że w mpzp przeznaczyła grunty pod poszerzenie istniejącej drogi a nie budowę nowej drogi. Poszerzenie istniejącej drogi w sposób zdecydowany ogranicza możliwości przeznaczania gruntu, bowiem może się ono odnosić jedynie do działek przylegających do istniejącej drogi. Nie da się poszerzyć istniejącej drogi z części działek, które nie przylegają do tej drogi. Gmina zatem w pełni zastosowała proporcjonalność w ingerencji w prawo własności skarżącego. Wobec powyższego twierdzenia skargi dotyczące naruszenia prawa własności skarżącego nie są zasadne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy między innymi należy: zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.
Wyżej powołany przepis jest kolejną podstawą prawną rangi ustawowej dającą prawo Gminie Suszec do ingerencji w prawo własności jednostki. Ulica [...] jest drogą dojazdową do terenów rekreacyjnych "Ośrodka rekreacyjnego [...]" z którego korzystają nie tylko mieszkańcy Gminy Suszec, ale również mieszkańcy gmin ościennych, członkowie Związku Wędkarskiego, obejmującego całe Województwo Śląskie. Koniecznym było zatem zaplanowanie w mpzp dojazdu do tych terenów, spełniającego wymogi prawne. Racjonalnym rozwiązaniem tej kwestii przy uwzględnieniu jak najmniejszej ingerencji w prawo własności osób fizycznych było zaplanowanie tego dojazdu po istniejącej publicznej drodze powiatowej ul. [...]. Zaproponowany przez skarżącego przebieg drogi dojazdowej pomija całkowicie fakt istnienia już drogi [...], która wymaga jedynie remontu i poszerzenia. Skarga opiera się wyłącznie na zaplanowaniu budowy całkowicie nowej drogi po terenie Ośrodka Rekreacyjnego [...]. Takie rozwiązanie nie tylko byłoby nieracjonalne, ale wymagające poniesienia znacznych kosztów na budowę nowej drogi oraz niemożliwe do wykonania ze względu na odległość do linii brzegowej stawu [...] i znacznym ograniczeniu powierzchni jedynego tego rodzaju ośrodka rekreacyjnego. Gmina Suszec musiała kierować się zasadą racjonalizmu i proporcji, oraz wziąć pod uwagę interes wielu tysięcy mieszkańców i porównać go z interesem kilku właścicieli działek przylegających do ulicy [...], z których skarży się tylko jedna osoba. Jako jednostka z zakresu finansów publicznych, przy podejmowaniu działań planistycznych winna brać pod uwagę przepis art. 44 ust. 3 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Realizacja drogi lokalnej zgodnie z propozycją skarżącego oznaczałaby, że korzystający z ośrodka rekreacyjnego [...] plażowicze musieliby przechodzić do lustra wody stawu przez drogę. Przy nieistniejącej drodze (propozycja skarżącego) i istniejącym przebiegu ulicy [...], zaplanowanie w tym terenie nowej drogi stanowiłoby nie tylko akt nieracjonalny, ale byłoby również istotnym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Powiat Pszczyński na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zobowiązany do sporządzenia i okresowej weryfikacji planów rozwoju sieci drogowej i przekazania ich niezwłocznie po sporządzeniu i weryfikacji organom właściwym do sporządzenia mpzp. W związku z przeznaczeniem terenu otaczającego Ośrodek Rekreacyjny [...], w tym działki nr 3 (za wyjątkiem poszerzenia pod drogę), pod usługi sportu i rekreacji, do rozwiązania organowi planistycznemu pozostała kwestia skomunikowania tego terenu z istniejącą siecią dróg publicznych. Istniejąca droga ul. [...], oznaczona w planie symbolem A10KDL jest drogą powiatową i jest połączona z drogami publicznymi: ulicą Pszczyńską (droga Wojewódzka) i Wąską (droga gminna). Tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy Suszec, w projekcie zaproponował pierwotnie drogę publiczną klasy dojazdowej A23KDD. Ten projekt został skierowany na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. do uzgodnienia m. in. do Powiatowego Zarządu Dróg, który wyraził swoje stanowisko w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2014 r., w treści którego czytamy "uzgadniam projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w części sołectw Rudziczka i Suszec pod warunkiem: dot. drogi powiatowej tj. ulicy [...] oznaczonej symbolem A23KDD, dokonania zmiany zapisu z terenów dróg publicznych klasy dojazdowej KDD na tereny dróg publicznych klasy lokalnej KDL, natomiast linie rozgraniczające ww. drogi na rysunku planu pozostawić bez zmian ze względu na istniejące zagospodarowanie". Tak wrysowana droga przede wszystkim oddziela tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przebiega przede wszystkim po śladzie drogi istniejącej w terenie od wielu lat. W związku z tym, że proces planistyczny jest procesem długotrwałym, a efekt w postaci miejscowego planu przewidziany jest do stosowania przez wiele lat, zarówno urbaniści, jak i Wójt Gminy Suszec po dokonaniu analizy w danym terenie podjął decyzję opartą o racjonalizm, polegający na wykorzystaniu istniejącego przebiegu drogi. Mając na uwadze szeroko pojęty interes społeczny i publiczny, a nie tylko interes jednej osoby fizycznej. Przepisy prawa nakazują zamieszczanie postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących przebiegu dróg, jako elementu systemu komunikacji, o jakim mowa w art. 15 u.p.z.p. Przepis ten przesądza o dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności. Nadto, podstawę ingerencji w prawo własności poza ustawą u.p.z.p. daje Wójtowi Gminy Suszec art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym "powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: transportu zbiorowego i dróg publicznych". Wójt Gminy Suszec zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.z.p., zawiadomił wszystkich zainteresowanych poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej, obwieszczenie oraz udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, na głównej stronie www.suszec.pl., na słupach ogłoszeniowych, o podjęciu przez Radę Gminy Suszec uchwały nr XVI/6/139/2012 Rady Gminy Suszec z dnia 29 stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały nr IV/21/2015 Rady Gminy Suszec z dnia 8 styczna 2015 r. w sprawie wyłączenia terenu z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w części sołectw Rudziczka i Suszec. W zawiadomieniu tym, powiadomił o możliwości składania wniosków do planu określając formę, miejsce i termin ich składania. Z tej możliwości skarżący nie skorzystał. W toku procedury planistycznej wyłożył projekt miejscowego planu do publicznego wglądu trzy razy (I wyłożenie od 6.10.2014 do 3.11.2014 r., zbieranie uwag do 17.11.2014 r., II wyłożenie do publicznego wglądu od 23.02.2015 r. do 23.03.2015 r., zbieranie uwag do 7 kwietnia 2015 r., III wyłożenie do publicznego wglądu od 15.05.2015 r. do 15.06.2015 r., zbieranie uwag do 29 czerwca 2015 r.), o czym poinformował wszystkich zainteresowanych w formie ogłoszenia w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz udostępnił informacje w tej kwestii w Biuletynie Informacji Publicznej, na głównej stronie www.suszec.pl, na słupach ogłoszeniowych. Skarżący nie skorzystał z możliwości uczestniczenia w żadnym z wyłożeń i nie zapoznał się z treścią projektu miejscowego planu oraz nie złożył żadnej uwagi.
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę.
Wójt Gminy Suszec w piśmie z dnia 13 marca 2024 r. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej w skrócie: "u.p.z.p.").
Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, w skrócie: "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, karta mapy 9, obręb [...] Suszec, identyfikator [...]., która znajduje się w obszarze, dla którego została podjęta zaskarżona uchwała (mpzp).
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym, w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. z 2015 r. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, które kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, ustalenia miejscowego planu w praktyce ograniczają prawo własności. Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy - co wynika jasno z przywołanego powyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych (ust. 2 pkt 1-12) i fakultatywnych (ust. 3 pkt 1-10) elementów planu miejscowego. Natomiast studium jest aktem polityki przestrzennej i nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), ale jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez ład przestrzenny rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17).
Jak już zaznaczono, na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodatkowo art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co określało wydane na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), które zastąpione zostało obecnie obowiązującym od dnia 24 grudnia 2021 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404); - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 1973/14. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).
Zgodnie z brzmieniem art. 64 Konstytucji RP, na który powołuje się skarżący, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei, art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, zatem prawo własności ograniczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Takie ograniczenia prawa własności ustawodawca przewidział w przepisach u.p.z.p. (art. 4 i art. 6). Również w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanowił obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustawodawca stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Powyższe oznacza, że prawo własności nie jest ukształtowane jako dominium absolutum, ale jako prawo do wyłącznego władania rzeczą z poszanowaniem prawa i interesu społecznego. Wykonywanie prawa własności uwarunkowane jest wymogami, które nie pozostają w sprzeczności z interesem społecznym. Zatem plan miejscowy będący aktem prawa miejscowego, jest podstawowym aktem porządkującym zagospodarowanie przestrzenne danej jednostki samorządu terytorialnego, a jego podstawową racją uchwalenia jest kształtowanie ładu przestrzennego, określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, zgodnie z prawnie chronionym interesem publicznym, a także wypełnianiem obowiązków planistycznych gminy, poprzez między innymi, zapewnienie skomunikowania terenów przeznaczonych pod np. budownictwo mieszkaniowe, usługowe, sport i rekreację itd. Powyższe odbywa się w całym procesie pianistycznym, gdzie organy gminy rozważają, zgodnie z zasadą proporcjonalności i racjonalności konieczność wypełnienia obowiązków ustawowych przewidzianych dla planowania i zagospodarowania przestrzennego, z poszanowaniem prawa własności osób jak i najmniej uciążliwym dla ich prawa własności jego ograniczaniem. Prawo własności, w szerokim rozumieniu może doznać w zapisach planu przestrzennego ograniczenia ze względu na interes publiczny, społeczny, który w konkretnym przypadku przejawia się w zaplanowaniu skomunikowania terenów przeznaczonych m. in. pod sport i rekreację. Prawo to ustawodawca zawarł we władztwie planistycznym danej jednostki samorządu terytorialnego. Gmina działając w zakresie i na podstawie prawa swoimi działaniami realizuje interes publiczny. W interesie publicznym, społecznym jest stworzenie układu komunikacyjnego w postaci sieci dróg publicznych oraz innych ciągów komunikacyjnych na danym terenie.
Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów" (cytat).
Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem.
Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10). Tylko postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Wr 803/12). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, w której zastosowano art. 17 u.p.z.p, który określa poszczególne etapy sporządzenia projektu, ale też uwzględniono ogólne zasady określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
W procedurze planistycznej wszystkie informacje przekazywane są mieszkańcom poprzez ogłoszenia w miejscowej prasie, a także obwieszczenia wójta, które umieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, co jest zgodne z art. 17 u.p.z.p. i miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zasadny. Z zestawienia tych przepisów nie sposób wywieść jaki przepis został naruszony poprzez sformułowanie norm § 22 ust. 1 i 2 pkt 3 mpzp oraz Załącznik graficzny nr 1d do mpzp.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że przywołane normy wyznaczają tereny przeznaczone na drogi publiczne: klasy - główne, zbiorcze, lokalne i dojazdowe, oznaczone stosownymi symbolami.
Zdaniem Sądu wyznaczenie na rysunku planu linii rozgraniczających, terenów oznaczonych symbolami z podstawowym przeznaczeniem pod drogi publiczne, należy odczytywać jako bezspornie zgodne z rodzajem przeznaczenia konkretnego symbolu i jednostki.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, prawa własności oraz potrzeby interesu publicznego. Ze względu na usytuowanie działki skarżącego w pobliżu zbiornika wodnego przyjęte rozwiązania planistyczne uwzględniają potrzeby interesu publicznego jako dyrektywę zapewnienia potrzeby wypoczynku zarówno społeczności lokalnej, jak i osobom spoza wspólnoty gminnej.
Przyjdzie zaznaczyć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Rozwija tę normę wspominane już wcześniej rozporządzenie przewidujące obowiązek określenia układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.
Analiza przepisów prowadzi do wniosku, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jedną z funkcji planu miejscowego jest określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, przez co należy rozumieć tereny wymagające komunikacji z uwagi na swoje przeznaczenie.
Rozważając, czy w danym przypadku określone zagospodarowanie terenów wymaga powiązania z układem komunikacyjnym, a tutaj taka sytuacja ma miejsce, możliwe jest zapewnienie jak najkorzystniejszego i bezpiecznego skomunikowania, co zostało wykazane w treści odpowiedzi na skargę oraz w jej uzupełnieniu.
Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, iż w sprawie nie było postaw do uwzględnienia zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 § 2 p.p.s.a.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).