II SA/Gl 26/23

II SA/Gl 26/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 136, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO.V 428/157/2022 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia 19 maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej Gminy kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. znak: SKO.V428/157/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję z dnia 19 maja 2022 r., znak: [...] wydaną przez Burmistrza Miasta Z. (dalej "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji"). Jednocześnie Kolegium orzekło o obowiązku wykonania przez Gminę L. (dalej "skarżąca") urządzeń zapobiegających szkodom w terminie do dnia 31 lipca 2023 r.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 19 maja 2022 r. odmówił wydania decyzji w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w obrębie działek ewidencyjnych nr 1, 2, 3, 4 położonych w Gminie L. obręb: L. z powodu nie stwierdzenia zmiany stosunków wodnych.
Decyzja z dnia 19 maja 2022 r. była czwartą decyzją organu pierwszej instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem trzykrotnie uchylało wcześniejsze decyzje tego organu z dnia 13 marca 2020 r., z dnia 7 września 2020 r. oraz z dnia 17 maja 2021 r.
Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.; dalej "p.w.").
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sprawy jest zmiana stosunków wodnych na gruncie w obrębie działek o numerach ewidencyjnych 1, 2, 3, 4 położonych w Gminie L., obręb L. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności oświadczenia mieszkańca ul. [...] z dnia 3 stycznia 2022 r.) Burmistrz uznał, że skarżąca nie naruszyła stosunków wodnych na wskazanym wyżej terenie, w szczególności nie doszło do zmiany natężenia i kierunku odpływu znajdującej się na jej gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Droga tj. ul. [...] była utwardzona w 2009 r. poprzez położenie nawierzchni tłuczniowej po istniejącej trasie. Stan wody na ulicy [...] powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu tj. utwardzenia tłuczniem. Był to stan jaki zastał M. M. (dalej "uczestnik postępowania") nabywając działki w 2016 r. Utwardzenie drogi (ulica [...]) zostało wykonane w 2009 r. bez zmiany jej niwelety. Uczestnik nabył działki w 2016 r., nie zgłaszając roszczeń co do zalewania działek aż do czerwca 2019 r., kiedy to wysłał pierwsze pismo do skarżącej w przedmiotowej sprawie. Uczestnik postępowania rozpoczął budowę we wrześniu 2018 r., a jedynymi pracami wykonanymi w terenie w czasie od zakupu działek w 2016 r. do pierwszego zgłoszenia zalewania działek w 2019 r. były prace wykonane przez uczestnika postępowania. Jednocześnie Burmistrz podkreślił, że uczestnik postępowania wykonując utwardzone połączenie z drogą (zjazd) skierował wody opadowe na swoją posesję. Przedmiotowe prace zostały wykonane bez stosownych uzgodnień z zarządcą drogi.
Odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 19 maja 2022 r. złożył uczestnik postępowania zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie ustalenie stanu faktycznego, ustalenie okoliczności faktycznych na podstawie wybiórczej oceny materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Ponadto naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii pomimo tego, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, a organ był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uczestnik postępowania zarzucił także naruszenie art. 234 p.w. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych z powodu utwardzenia drogi przez skarżącą. W związku z podnoszonymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Uczestnik postępowania przedstawił chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Podkreślił, że od samego początku wnosił o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności, jednakże organ pierwszej instancji nie uwzględnia ponawianych przez niego wniosków w tym zakresie. Organ pierwszej instancji nie zastosował się przy tym do wytycznych ustalonych w uprzednio wydanych decyzjach Kolegium. Zdaniem uczestnika postępowania w okolicznościach faktycznych sprawy Burmistrz niesłusznie przyjął, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między utwardzeniem drogi a zalewaniem nieruchomości uczestnika postępowania. Uczestnik zaprzeczył, aby wykonywał jakiekolwiek prace, które doprowadziłyby do skierowania wody opadowej na jego posesję. Ustalenia organu pierwszej instancji są w tym zakresie dowolne.
Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. Kolegium uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i orzekło o obowiązku wykonania przez skarżącą urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez wykonanie odwodnienia wzdłuż utwardzonego odcinka ul. [...] w terminie do dnia 31 lipca 2023 r. Rodzaj odwodnienia i jego parametry techniczne należy uzgodnić z organem pierwszej instancji i w razie konieczności uzyskać stosowne pozwolenie wodnoprawne.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest nadal niepełny, pomimo kilkukrotnego uchylania decyzji ze wskazaniem na konieczność powołania biegłego w sprawie. Organ pierwszej instancji nie zrealizował postanowienia Kolegium o uzupełnieniu materiału dowodowego.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje w stosunku do kogo organ odmawia nałożenia obowiązków wskazanych w art. 234 p.w. Odnosząc się zaś do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium wskazało, że w 2009 r. skarżąca będąca posiadaczem samoistnym drogi przy ul. [...] wykonała jej utwardzenie tłuczniem. Uczestnik postępowania został właścicielem działek o numerach 1, 2 i 3 w roku 2016. Jak wskazała skarżąca do zalania wskazanych nieruchomości doszło w maju 2019 r., kiedy miała miejsce sytuacja pogotowia przeciwpowodziowego na terenie powiatu [...], a na tym obszarze występuje mało przepuszczalna gleba.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że niewątpliwie utwardzenie drogi, bez jej odwodnienia, może stanowić naruszenie stosunków wodnych na gruncie z uwagi na zmianę proporcji w ilości wody opadowej. W sytuacji takiej jak rozpatrywana sprawa, gdy istnieje różnica stanowisk między właścicielami gruntów sąsiednich w kwestii zakłócania stosunków wodnych opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji procedował w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy, który nie pozwalał na weryfikację wystąpienia przesłanek zastosowania art. 234 ust. 3 p.w., a w rezultacie przedwcześnie odmówił wydania decyzji w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie.
Organ odwoławczy postanowił nałożyć na skarżącą obowiązek wykonania odwodnienia w sposób i w terminie wskazanym w sentencji zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że utwardzenie drogi bez należytego odwodnienia z pewnością zmieniło stosunki wodne na gruncie ze szkodą dla nieruchomości uczestnika postępowania. Wypełnia to znamiona art. 234 ust. 3 p.w. i dlatego istnieje konieczność wykonania przez skarżącą urządzeń zapobiegających szkodom.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Kolegium w całości i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Decyzji Kolegium zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, wskutek czego organ błędnie uznał, że w warunkach rozpoznawanej sprawy utwardzenie drogi tłuczniem bez należytego odwodnienia z pewnością zmieniło stosunki wodne na gruncie ze szkodą dla nieruchomości skarżącego. Ponadto przez brak rozpatrzenia czy budowa zjazdu przez uczestnika postępowania z drogi przy ul. [...] do jego nieruchomości bez zgody zarządcy drogi mogła mieć wpływ na zmianę stosunków wodnych. Nadto jaki wpływ na zalanie nieruchomości uczestnika postępowania miał fakt występowania w tym czasie długoterminowych i nawalnych deszczy. Brak wyjaśnienia tych okoliczności miał wpływ na treść decyzji polegający na tym, że organ doszedł do błędnego przekonania, że doszło do zmiany stosunków wodnych i w związku z tym należy na skarżącą nałożyć obowiązek budowy odwodnienia wzdłuż utwardzonego odcinka drogi przy ul. [...].
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 84 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie postępowania wyjaśniającego i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy utwardzenie drogi tłuczniem miało wpływ na zmianę wód na gruncie powodującą szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni, jaki również czy wpływ taki mogła mieć budowa zjazdu przez uczestnika postępowania, podczas gdy jak sam organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził wskazane okoliczności stanowią wiadomości specjalne, których nie da się ocenić bez posiadania opinii biegłego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie przepisów prawa materialnego w skardze wskazano na naruszenie art. 234 ust. 3 p.w. polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu z uwagi na przyjęcie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie, a także, że zmiany te szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie w związku z czym nałożono na skarżącą obowiązek budowy odwodnienia.
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na okoliczności, które zdaniem skarżącej są bezsporne w sprawie, a zostały pominięte przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wskazano także na okoliczności, które nie zostały jednoznacznie wyjaśnione przez organ odwoławczy, a pomimo to organ ten wydał decyzję merytoryczną. Zauważono także, że uczestnik postępowania wprawdzie zgłosił fakt zalania jego działek, jednakże nie wykazał szkody wynikającej z faktu, iż w 2009 r. teren drogi ul. [...] został utwardzony.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 1 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydane decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w obrębie działek o numerach ewidencyjnych 1, 2, 3 i 4 zostało wszczęte wnioskiem uczestnika postępowania z dnia 6 czerwca 2019 r.
W rozpoznawanej sprawie organy stosowały art. 234 p.w. Jak stanowi ust.1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Z mocy art. 234 ust. 2 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 p.w.). Przy czym nakaz zawarty w decyzji nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (art. 234 ust. 4 p.w.). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5 p.w.).
Z art. 234 ust. 5 p.w. wynika, że dniem od którego należy liczyć pięcioletni termin na załatwianie spraw dotyczących naruszenia stosunków wodnych jest dzień, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Przy czym fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu art. 234 ust. 5 p.w. nie mogą stanowić podstawy jego zastosowania. Wobec braku wyraźnej regulacji przyjmuje się, że najwcześniejszym momentem, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia, jest moment wejścia w życie p.w., tj. dzień 1 stycznia 2018 r. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r., II SA/Gl 613/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Wobec tego w świetle art. 234 ust. 5 p.w. dla biegu przewidzianego w nim terminu nie ma znaczenia fakt, że utwardzenie drogi ul. [...] zostało wykonane w 2009 r. Istotne jest bowiem kiedy uczestnik postępowania dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt w związku z utwardzeniem drogi. Organy nie ustaliły tej okoliczności. Jednakże przyjmując, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie art. 234 ust. 5 p.w. nie mogą stanowić podstawy jego zastosowania, należy uznać, że złożenie przez uczestnika postępowania wniosku w czerwcu 2019 r. nastąpiło w terminie wynikającym z tego przepisu.
Następnie należy wskazać, że organy nie wyjaśniły w jaki sposób ustaliły krąg stron postępowania. W aktach sprawy brak jest wypisów z rejestrów gruntów lub odpisów z ksiąg wieczystych dla działek, w obrębie których doszło według twierdzeń uczestnika postępowania do zmiany stosunków wodnych. Ustalenie w zakresie władającego działką drogową numer 4 na zasadach samoistnego posiadania oraz prawa własności działek o numerach 1, 2 i 3 oparte jest – jak można się domyślać – na piśmie skarżącej z dnia 17 stycznia 2020 r. W piśmie tym skarżąca wyjaśniła, że z ewidencji podatkowej prowadzonej przez skarżącą wynika, że uczestnik postępowania nabył działki w 2016 r. Natomiast działka o numerze 4 stanowiąca drogę gruntową została zaewidencjonowana w rejestrze gruntów w 1994 r. jako władanie na zasadach samoistnego posiadania przez skarżącą. Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 25 marca 2020 r. w sprawie nadania numeru porządkowego na budynek mieszkalny położony na działkach numer 3 i 5, z którego wynika, że działki te stanowią własność J. M. Przy czym osoba ta nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Należy mieć na uwadze, że ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, wobec braku odrębnej regulacji w p.w. odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w k.p.a. Stronami postępowania prowadzonego w oparciu o art. 234 ust. 3 p.w., są co do zasady właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz właściciele działek sąsiednich, na które wskazane zmiany oddziałują. Przy czym zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 p.w. przepisy tej ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych, a w przypadku eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - do prowadzącego instalację.
W tych okolicznościach należy uznać, że nie ustalono wszystkich stron postępowania, a jedynie część podmiotów. Ponadto ustaleń poczynionych przez organy nie można uznać za pewne i wiarygodne. Tym samym zdaniem Sądu doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 28 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 3 p.w.
Przede wszystkim należy jednak wskazać, że przesłankami warunkującymi wydanie decyzji z art. 234 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie, szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a jej szkodliwym oddziaływaniem. Szkoda spowodowana zmianą stanu wody na gruncie musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo powodować sytuację, w której niemożliwe byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Rz 334/11, opubl. w CBOSA). Przy czym nie ma znaczenia rozmiar powstałej szkody, lecz fakt jej zaistnienia. W związku z czym w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych nie ma potrzeby szacowania rozmiaru szkody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 438/11, opubl. w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 p.w., tj. wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2012r., II OSK 1538/11, opubl. CBOSA).
Zmianą stanu wody na gruncie jest takie działanie, które ingeruje w stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. W orzecznictwie wskazuje się, że działaniem takim jest m. in. zmiana naturalnego ukształtowania terenu (np. nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (np. niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu).
Wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. wymaga dokładnego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organy obu instancji dopuściły się naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych, gdyż pozostawiły niewyjaśnionymi wiele istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Podkreślić trzeba, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania utwardzenia drogi bez jej odwodnienia. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ust. 3 p.w. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji sprowadziło się do oględzin nieruchomości objętych postępowaniem w październiku 2019 r. i uzyskaniu wyjaśnień od stron postępowania. Przy czym protokół z oględzin zawierał jedynie oświadczenia i wnioski stron, a nie ustalenia poczynione w sprawie przez organ pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy własnego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził. Decyzje organów obu instancji opierały się zatem na jednorazowych, wzrokowych oględzinach terenu (zdjęcia załączone do protokołu z oględzin) oraz sprzecznych zeznaniach stron postępowania co do przyczyn zalewania nieruchomości uczestnika postępowania (utwardzenie drogi przez skarżącą albo wykonanie zjazdu z posesji przez uczestnika postępowania), co nie stanowi wystarczającego materiału dowodowego w sprawie do wydania decyzji administracyjnej. Przy czym materiał dowodowy został odmiennie oceniony przez organy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy doszło do zmiany stosunków wodnych wskutek utwardzenia drogi bez odwodnienia na działce o numerze 4, a jeśli tak, to czy wskutek tych prac zaistniała szkoda na działkach o numerach 1, 2 i 3. Przedłożony przez uczestnika postępowania materiał fotograficzny, zdaniem Sądu, wskazuje na zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi, jednak nie potwierdza przyczyny tego zalewania, to znaczy nie dowodzi, że jego źródłem jest utwardzenie drogi ul. [...]. Z ustaleń poczynionych w sprawie nie wynika także, czy zalanie nieruchomości miało charakter jednorazowy i dotyczyło tylko wiosny 2019 r., podczas której - jak wynika z wyjaśnień skarżącej - Wojewoda Śląski zarządzeniem numer [...] z dnia 22 maja 2019 r. ogłosił pogotowie przeciwpowodziowe.
Należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie, to nie proces chwilowy, lecz długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Wobec tego podstawowy dowód jakim są oględziny może być powtarzany.
Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., wymaga bardzo precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim tego, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku lub natężenia odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań, dokonania subsumcji, i w konsekwencji – do podjęcia rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 234 ust. 3 p.w.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 84 k.p.a. należy wskazać, że art. 136 § 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dodatkowego w zakresie przewidzianym w tym przepisie umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy. W jego ramach nie ustala się jednak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy prowadzi je, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne było zasadniczo prowadzone prawidłowo, lecz potrzebne jest jego uzupełnienie, np. poprzez przeprowadzenie dodatkowego dowodu, który jednak nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy w pierwszej instancji. W kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego mieściłoby się więc np. przeprowadzenie dowodu w postaci uzupełniającej opinii biegłego. Organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dodatkowe samodzielnie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r. organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, jednakże takie postępowanie nie zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone. Wobec tego zdaniem Sądu omawiany zarzut naruszenia prawa należy uznać za bezskuteczny.
Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie niejednokrotnie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych. Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. kluczowym dowodem może być opinia biegłego (por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13 oraz z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14 - opubl. w CBOSA). Z przepisów p.w. nie wynika jednak dla organu prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 234 p.w. obowiązek powołania biegłego. Żądaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w świetle art. 84 k.p.a., organ jest związany jedynie wówczas, jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Dotyczyć więc ono powinno okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.07.2012r., I SA/Wa 117/12, opubl. w CBOSA). Wobec tego konieczność udziału biegłego w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie jest uzależniona od konkretnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Jeśli w ramach postępowania wyjaśniającego organ ustali, że nie zaistniała szkoda wskutek zmiany stanu wody na gruncie, to w ramach oceny takich ustaleń faktycznych organ nie jest zobowiązany do powołania z urzędu biegłego dla potwierdzenia oceny tego stanu faktycznego. Przy oczywistym braku przesłanek do zastosowania art. 234 ust. 3 p.w., organ nie ma obowiązku prowadzić kosztownych dowodów z opinii biegłego, opłacanych ze środków publicznych, skoro nie zmierzają do ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, opubl. w CBOSA).
Sięgnięcie do wiedzy specjalistycznej może być natomiast konieczne dla ustalenia związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą stanu wody na nieruchomości a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim, a także w zakresie stosowania środków w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie, wynikających z art. 234 ust. 3 p.w. Sformułowany przez organ administracji publicznej nakaz powinien bowiem wskazywać taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., II SA/Lu 912/2007, opubl. w CBOSA). Jednocześnie organ musi mieć na uwadze, że decyzja nakazująca z art. 234 ust. 3 p.w. stanowi ingerencję w prawo własności. Wobec tego nakaz powinien być tak sformułowany, aby w jak najmniejszym stopniu ingerował w prawo własności, a jednocześnie aby został osiągnięty cel jego nałożenia. Dodatkowo w orzecznictwie podkreśla się, że organ ma obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Uznając za zasadne nałożenie obowiązku wykonania jednego z tych środków, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Lu 901/12, opubl. w CBOSA).
Tymczasem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach postępowania ani też z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, że nałożony na skarżącą obowiązek wykonania urządzeń stanowi najskuteczniejsze i najprostsze w okolicznościach sprawy rozwiązanie, którego realizacja wyeliminuje szkodliwe zmiany stanu wody na gruntach uczestnika postępowania.
Końcowo należy podnieść, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do chronologicznego przedstawienia przebiegu postępowania i czynności podejmowanych w jego trakcie. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego została zawarta w jednym zdaniu, przy czym nie wskazano na jakich dowodach organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia faktyczne i wydane rozstrzygnięcie. Zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadza się wyłącznie do kilku zdań kwestionujących prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także dlaczego nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych urządzeń zapobiegających szkodom i czy wykonanie tych urządzeń wyeliminuje szkodliwe zmiany stanu wody na gruntach o numerach 1, 2 i 3.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 234 ust. 3 p.w., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisu prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 3 p.w., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pod kątem spełnienia przesłanek z art. 234 ust. 3 p.w., w zakresie wskazanym przez Sąd i z zachowaniem wymogów wynikających z k.p.a. W przypadku gdy nie będzie możliwe samodzielne ustalenie przez organ - jedynie na podstawie dokumentów, oględzin, wyjaśnień stron oraz zeznań świadków - okoliczności związanych ze zmianą stanu wody na gruncie i jej szkodliwością dla gruntów uczestnika postępowania organ rozważy potrzebę powołania w sprawie biegłego. Następnie w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego organ podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadni.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.