II SA/GL 257/24

II SA/Gl 257/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 275/25 - Wyrok NSA z 2025-04-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwów J. B. i M. B. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 stycznia 2024 r. nr IFXIV.7840.9.9.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciwy.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w sprawie decyzją Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 775, ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] , którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę dwóch hal przemysłowych A i B z zapleczami socjalnobiurowymi, zapleczami technicznymi, z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, obiektami towarzyszącymi oraz układem komunikacji wewnętrznej na nieruchomości obejmującej działki o numerach [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] obręb [...], w rejonie ul. [...] w G. Jednocześnie organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nadto uchylono postanowienie z dnia 16 stycznia 2023 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 18 stycznia 2023r. nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi - P Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę dwóch hal przemysłowych A i B z zapleczami socjalnobiurowymi, zapleczami technicznymi z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, obiektami towarzyszącymi oraz układem komunikacji wewnętrznej na nieruchomości obejmującej działki o numerach: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] obręb [...], w rejonie ulicy [...] . Jako podstawę tej odmowy organ podał art. 35 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 682 ze zm.- dalej zwanej p.b.), wskazując na nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji projektowej w zakresie określnym w postanowieniach tego organu z dnia 31 maja 2022r. nr [...] i z dnia 29 lipca 2022r. nr [...] (w szczególności w kwestii obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej uwzględniającej oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...]) w terminie wyznaczonym do 31 sierpnia 2022r., który z uwagi na zawieszenie postępowania w okresie od 9 sierpnia 2022r. do 21 grudnia 2022r. tj. do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłych właścicielach nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, upłynął według ustaleń organu I instancji w dniu 13 stycznia 2023r., o czym organ poinformował inwestora pismem z dnia 30 sierpnia 2022r.
W uzasadnieniu nadmieniono również, że w dniu 3 stycznia 2023r. wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98
§ 1 k.p.a., lecz postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania wobec niewykazania przez inwestora braku sprzeciwu pozostałych stron i zagrożenia dla interesu społecznego.
W odwołaniu inwestor zaskarżył w całości decyzję organu I instancji oraz wydane w toku postępowania postanowienie z dnia 16 stycznia 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania. W odniesieniu do ww. decyzji podniesione zostały zarzuty naruszenia:
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., poprzez błędne uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje szeroki katalog działek, podczas gdy obszar ten, wskazany przez projektanta zgodnie z przepisami prawa budowlanego, zamyka się w granicach terenu objętego inwestycją. Wskutek powyższego w postępowaniu brały udział również podmioty nie posiadające statusu strony, powodując przedłużenie postępowania oraz wywierając wpływ na odmowę jego zawieszenia, a w konsekwencji odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania stron o zebraniu całości materiału dowodowego oraz możliwości uprzedniego zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji;
- art. 79a k.p.a. oraz zasady zaufania wyrażonej w art. 8 §1 k.p.a. poprzez brak poinformowania inwestora o planowanym negatywnym rozpatrzeniu wniosku i wydaniu decyzji odmownej.
Z kolei zarzuty w odniesieniu do ww. postanowienia dotyczyły naruszenia art. 98 §1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek poinformowania pozostałych stron postępowania o złożeniu wniosku o zawieszenie spoczywa na inwestorze, względnie, że organ może od tego obowiązku odstąpić, podczas gdy obowiązek ten jest dla organu wiążący, a jego niedochowanie było obok błędnego przyjęcia zagrożenia interesu społecznego, jedną z przyczyn bezpodstawnej odmowy zawieszenia postępowania.
W odwołaniu zawarto ponadto zarzut naruszenie art. 57 §1 w zw. z art. 101 §1 k.p.a. oraz art. 103 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że inwestor był zobowiązany do uzupełnienia wniosku zgodnie z treścią wydanych postanowień w terminie 22 dni od dnia podjęcia postępowania, tj. 13 styczna 2023 r. podczas, gdy ww. postanowienie doręczone zostało wnioskodawcy dnia 30 grudnia 2022 r. i rzeczywisty termin uzupełnienia dokumentacji, licząc od dnia otrzymania postanowienia przypadał na dzień 23 stycznia 2023 r. W związku z czym wydanie decyzji odmownej nastąpiło przedwcześnie, ograniczając uprawnienia stron.
Odwołanie przyniosło zamierzony skutek, gdyż decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. nr IFXIV.7840.9.9.2023 organ II instancji uchylił w całości powyższą decyzję z dnia 18 stycznia 2023 r., jak i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił bowiem zarzut odwołania dotyczący ustalenia przez organ I instancji - bez przeprowadzenia stosownej analizy i uzasadnienia zajętego stanowiska - że stronami postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 19 marca 2019r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W tym zakresie organ II instancji odwołał się do regulacji art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. Wytknął organowi I instancji, że nie dokonał oceny, czy planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie osób uznanych za strony postępowania, przyjmując jako jedyne kryterium znajdowanie się nieruchomości w sąsiedztwie działek inwestycyjnych analogicznie jak w przypadku obszaru oddziaływania inwestycji ustalonego na potrzeby wydania decyzji środowiskowej. Zwrócono uwagę, że z akt sprawy nie wynika dlaczego, obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony w oparciu o art. 3 pkt 20 p.b. miałby być taki sam jak obszar ustalony w postępowaniu środowiskowym na podstawie art. 74 art. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1094).
Organ odwoławczy za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. w związku z wydaniem przez organ I instancji ww. postanowienia z dnia
16 stycznia 2023 r. W ślad za inwestorem, organ powołał się na ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym rolą organu administracji publicznej, a nie inwestora będącego wnioskodawcą, jest zawiadomienie wszystkich pozostałych stron postępowania o wpłynięciu wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. i pouczenie o przysługującym im prawie do wniesienia sprzeciwu. Tym samym nieuzasadnione było wezwanie inwestora zawarte w piśmie z dnia 4 stycznia 2023r. do wykazania braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania (które ponadto zostały błędnie ustalone przez organ I instancji w związku z nieuzasadnionym przyjęciem, że w obszarze oddziaływania inwestycji powinny się znajdować wszystkie nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji), a następnie odmowa zawieszenia postępowania z powodu niewykonania tego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego nie zostało również wykazane, że zawieszenie postępowania spowoduje zagrożenie interesu społecznego.
W ocenie organu II instancji zasadny okazał się ponadto zarzut, że 22-dniowy termin uzupełnienia dokumentacji przez inwestora należało liczyć nie od daty wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, lecz od daty doręczenia tego postanowienia inwestorowi. Oznacza to, że termin ten w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu 31 grudnia 2022r. i upłynął w dniu 21 stycznia 2023r., a nie jak błędnie przyjął organ I instancji w dniu 13 stycznia 2023r. Tym samym wydanie decyzji odmownej w dniu 18 stycznia 2023 r. nastąpiło przedwcześnie.
Wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy podał, że niezbędne jest ustalenie stron postępowania w oparciu o art. 3 pkt 20 p.b. oraz zawiadomienie ich o wniosku inwestora o zawieszenie postępowania i poinformowanie o możliwości wniesienia sprzeciwu wobec takiego wniosku.
Od powyższej decyzji organu odwoławczego wniesione zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwy J. B. i M. B. (dalej zwani skarżącymi). Skarżący zaskarżyli tę decyzję w całości podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Na tej podstawie skarżący wystąpili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwów zwrócono uwagę, że przyznanie statusu strony zbyt wielu podmiotom nie miałoby żadnego wpływu na wydaną decyzję i nie zwalniało organu II instancji od merytorycznego rozpatrzenia zasadności wydanej decyzji. W ocenie pełnomocnika skarżących zakres inwestycji skoro oddziaływał na środowisko w takim zakresie, iż wydawana była w tym przedmiocie decyzja środowiskowa wymagał co najmniej przyznania właśnie stronom postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji statusu strony. Przesłanki nadania statusu strony w obu tych postępowaniach są zasadniczo tożsame i wymagają znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu lub przedsięwzięcia. Właśnie zakres inwestycji wymagający aż uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach definiował zakres oddziaływania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócono uwagę, że inwestycja pozbawiła znakomitą część działek znajdujących się w jej sąsiedztwie dostępu do drogi publicznej, co stanowi dodatkowy argument przekonujący o posiadaniu wszystkich stron statusu strony. Niezasadnym jest więc twierdzenie organu II instancji jakoby przyjęcie, iż skoro przesłanki do przyznania statusu strony są tożsame w sprawie niniejszej ze sprawą wydania decyzji środowiskowej to uznanie danego podmiotu za stronę wymagało szczegółowego uzasadnienia.
Odnosząc się natomiast do kwestii zawieszenia postępowania pełnomocnik skarżących podał, że nie ma ona znaczenia rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nawet, gdyby organ zwrócił się do skarżących z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawieszenie postępowania, to nie wyraziliby oni takiej zgody i nadal zgody tej nie wyrażają.
Zdaniem pełnomocnika skarżących organ I instancji zasadnie wydał decyzję odmowną, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana do innego rodzaju inwestycji niż ta objęta postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na budowę [...] zespołu produkcyjno-magazynowo- usługowego. W tym zakresie przedstawił szerszą argumentację.
W odpowiedziach na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7).Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu Wojewoda słusznie dostrzegł, że wydanie decyzji odmownej w dniu 18 stycznia 2023 r. nastąpiło przedwcześnie, gdyż miało miejsce przed upływem terminu, w jakim inwestor miał prawo uzupełnić złożony wniosek o pozwolenie na budowę. Zgodzić się należy z Wojewodą, że 22-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji przez inwestora należało liczyć nie od daty wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, lecz od daty doręczenia tego postanowienia inwestorowi. W konsekwencji termin do uzupełnienia dokumentacji dla inwestora rozpoczął bieg w dniu 31 grudnia 2022r. i upłynął w dniu 21 stycznia 2023r., a nie w dniu 13 stycznia 2023 r. jak błędnie przyjął organ I instancji. Nieuzupełnienie dokumentacji projektowej organ I instancji wskazał jako powód wydania decyzji odmownej, co Wojewoda – zdaniem Sądu prawidłowo - uznał za przejaw wadliwości decyzji tego organu, sprowadzającej się do przedwczesności jej wydania. Już sama ta przedwczesność uzasadniała, w ocenie Sądu, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazana tutaj wadliwość decyzji organu nie mogła zostać konwalidowana w toku postępowania odwoławczego. Uzupełniona dokumentacja powinna zostać poddana merytorycznej ocenie najpierw przez organ I instancji. Dokonanie takiej oceny od razu przez organ odwoławczy, z pominięciem oceny organu I instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
W ocenie Sądu Wojewoda słusznie dostrzegł, że organ I instancji nie dokonał oceny, czy planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości należących do osób uznanych za strony postępowania, przyjmując jako jedyne kryterium znajdowanie się nieruchomości w sąsiedztwie działek inwestycyjnych tj. analogicznie jak w przypadku obszaru oddziaływania inwestycji ustalonego na potrzeby wydania decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 p.b. przez "obszar oddziaływania" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Na gruncie tej regulacji prawnej brak podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił organ I instancji, odgórnego założenia, że stronami postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 19 marca 2019r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu dostrzeżona w tym zakresie przez Wojewodę wadliwość decyzji organu I instancji uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Co istotne, w ocenie Sądu, ramy postępowania odwoławczego nie pozwalały na to, aby Wojewoda we własnym zakresie dokonał ustaleń niezbędnych do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto ze wspomnianej już zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że sprawa administracyjna powinna być najpierw rozstrzygnięta przez organ I instancji, a rozstrzygnięcie to powinno być wydane po przeprowadzeniu postępowania, które objęło prawidłowo wyznaczony krąg stron tego postępowania. Dotyczy to także takiej sytuacji, w której wobec braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ odwoławczy nie może wykluczyć, że krąg podmiotów, które organ I instancji potraktował jako strony postępowania, został wyznaczony zbyt szeroko. W realiach rozpoznawanej sprawy obawa o zbyt szerokie wyznaczenie kręgu stron postępowania jest zaś istotna, gdyż wiąże się z kwestią zasadności odmowy zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 k.p.a.) które z kolei powiązane jest z brakiem sprzeciwu pozostałych stron postępowania.
W kontekście wspomnianej odmowy zawieszenia postępowania przez organ I instancji nie sposób nie dostrzec także i tego, że tak jak słusznie wskazał Wojewoda, rolą organu administracji publicznej, a nie inwestora będącego wnioskodawcą, jest zawiadomienie wszystkich pozostałych stron postępowania o wpłynięciu wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. i pouczenie o przysługującym im prawie do wniesienia sprzeciwu. W tym kontekście zgodzić się należy z zaprezentowanym w zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody stanowiskiem, że nieuzasadnione było wezwanie przez organ I instancji inwestora do wykazania braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, a następnie odmowa zawieszenia postępowania z powodu niewykonania tego obowiązku. Dostrzeżona w tym zakresie wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji uzasadniała, zdaniem Sądu, wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do treści sprzeciwów wskazać należy, że żaden z podniesionych w nich zarzutów nie okazał się uzasadniony. W kontekście dotychczasowych rozważań nie można się zwłaszcza zgodzić ze stanowiskiem dotyczącym wyznaczenia kręgu stron postępowania. Ponadto już z samej zasady, ze względu na zakres kontroli jaką sąd administracyjny sprawuje w razie wniesienia sprzeciwu, nie mógł odnieść skutku wywód wnoszących sprzeciw mający na celu wykazanie zasadności odmowy wydania wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wypowiada się tu jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciwy podlegały oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.