II SA/Gl 255/23

II SA/Gl 255/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1481/23 - Wyrok NSA z 2023-11-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49b ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkr 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 lutego 2021 r. nr WINB.WOA.7721.61.2021.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") decyzją z dnia 25 lutego 2021 r., nr WINB.WOA.7721.61.2021.KC, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: "PINB") z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...], nakazującą E.S. i Z.S. (dalej: "strony" lub "skarżący") rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków.
Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 9 września 2019 r. strona zwróciła się do PINB o legalizację przydomowej oczyszczalni ścieków wykonanej na jej posesji w drugiej połowie 2010 r. Wyjaśniła, że w tym czasie nie wymagano pozwolenia na budowę dla tego typu urządzeń. Wskazała również, że zgodnie z opinią hydrogeologiczna z 2010 r. nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na środowisko.
W dniu 21 stycznia 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na nieruchomości w trakcie której ustalono między innymi, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została wykonana zamiast wcześniej użytkowanego zbiornika na nieczystości. Skarżący nie znał jej wydajności. Została wybudowana bez pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia.
W oświadczeniu z dnia 7 lutego 2020 r. skarżący oświadczył między innymi, że firma produkująca oczyszczalnię już nie istnieje. Wskazał, jaką przepustowość ma oczyszczalnia według jego wyliczeń. Zobowiązał się do dostarczenia bliższych informacji w oparciu o dane innych firm produkujących przydomowe oczyszczalnie ścieków.
Postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r. PINB nałożył na strony obowiązek przedstawienia dokumentów określających rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót; projekt zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zagospodarowania terenu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.
W kolejnych pismach z dnia 1 czerwca 2020 r. i 3 lipca 2020 r. PINB wzywał strony do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. wskazując na terminy do wykonania nałożonego obowiązku.
W piśmie do PINB z dnia 15 lipca 2020r. skarżący opisał okoliczności związane z wybudowaniem na jego posesji przydomowej oczyszczalni ścieków akcentując, że podjął decyzję o jej wykonaniu z uwagi na uciążliwość korzystania z szamba. Zachętę dla skarżącego stanowiła szeroko nagłaśniana i propagowana kwestia ochrony środowiska. Wyjaśnił, że zgodnie z informacją uzyskaną w Wydziale Urbanistyki i Architektury nie była mu potrzebna zgoda lecz opinia hydrogeologiczna, co też zostało wykonane.
W piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. PINB po raz kolejny wezwał inwestorów do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r. wskazując, że dokumenty przedłożone przez inwestorów z dnia 21 lipca 2020 r. nie stanowią dokumentów określonych w postanowieniu. Podobnie w piśmie z dnia 15 października 2020 r.
PINB decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. nakazał stronom rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] położonej w J. przy ul. [...]. Stwierdził, że kolejne wezwania nie doprowadziły do przedłożenia wymaganych dokumentów, a zatem zgodnie z art. 49b ust. 3 zastosowanie znajdują przepisy art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333) – dalej: "p.b.". Powyższa decyzja została odebrana przez strony w dniu 12 stycznia 2021 r. W tym samym dniu przy piśmie z dnia 10 stycznia 2021 r. strona uzupełniła dokumenty o opracowanie pn: "Przydomowa oczyszczalnia ścieków typu Family 2020 dla budynku jednorodzinnego położonego w J. przy ul. [...]" oraz opinię hydrologiczną dla dz. Nr [...] w J. przy ul. [...], wyjaśniając przyczyny opóźnienia. Dodatkowo w piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. strona ponownie opisała trudności związane z uzyskaniem stosownych dokumentów związane między innymi z pandemią. Stwierdziła, iż miała nadzieję, że skoro po raz kolejny PINB wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 21 stycznia 2021 r. to jest szansa na pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Pisma te PINB potraktował jako odwołanie od decyzji.
ŚWINB decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 49b ust.1 p.b. w związku z art. 49 ust. 3 p.b. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej prawo budowalne. Podkreślił, że strony na żadnym etapie postępowania nie negowały nałożonego na nich obowiązku dotyczącego konieczności przedstawienia odpowiedniej dokumentacji legalizacyjnej uznając tym samym zasadność nałożonego na nich obowiązku. Zauważył, że przez 10 miesięcy nie poczynili istotnych starań celem skompletowania koniecznej dokumentacji. Skoro zatem nie przedłożyli stosownych dokumentów legalizacyjnych to obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę oczyszczalni ścieków. Wskazał dalej, że zasady ogólne procedury administracyjnej są dla organu wiążące na równi z innymi przepisami procedury administracyjnej. W ocenie ŚWINB materiał dowodowy zebrany w sprawie jest na tyle wyczerpujący, że nie jest konieczne dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a zatem co najmniej przedwcześnie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem wydania decyzji legalizacyjnej, przywrócenie terminu złożenia materiału dowodowego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że ŚWINB nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy skupiając się jedynie na aspektach formalnych. Podkreślił, że w toku postępowania nie unikał odbioru korespondencji, odniósł się do każdego pisma w możliwie szybkim terminie. Na dzień złożenia skargi przedłożył wszystkie możliwe dokumenty. Dodatkowo stwierdził, że w ramach swoich uprawnień organ mógł zgromadzić niezbędną dokumentację. Ponadto, w ocenie skarżącego, za inwestycją przemawia interes społeczny i lokalny.
W piśmie z dnia 30 marca 2021 r. skarżący przytoczył obszerne fragmenty orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w jego ocenie przemawiają za tym, że decyzje o nakazie rozbiórki zapadły przedwcześnie.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 15 lipca 2021 r., sygn. II SA/Gl 467/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 7 stycznia 2021 r., nr [...] oraz zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wywiódł ŚWINB i zarzucił mu:
1) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, pomimo że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny, a ocena ta nie nosi cech dowolności; sama okoliczność, że wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącego nie może oznaczać, że decyzje organów naruszają prawo;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieuzasadnione było zastosowanie sankcji rozbiórki, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym skarżący nie przedłożył wymaganej dokumentacji legalizacyjnej na żadnym etapie postępowania, co obligowało organy administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki.
W oparciu o powyższe zrzuty ŚWINB w Katowicach wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz jej oddalenie, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed Sądami obu instancji; zrzekł się rozprawy.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2339/21:
1. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
2. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy. Wskazał także, że skarżący kasacyjnie organ trafnie zarzucił niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., rozumianego jako brak wykazania, że podjęły się wszystkich niezbędnych czynności mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakich niezbędnych ustaleń dla prawidłowego określenia wymagań postępowania legalizacyjnego względem inwestorów organy nie dokonały. W istocie więc nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organy przepisów postępowania, czy naruszenie to charakteryzowało się istotnością, oraz czy miało ono wpływ na wynik sprawy. NSA stwierdził, że od strony formalnej PINB w J. zachował się prawidłowo. Pomimo kilkukrotnego przedłużenia terminu do przedłożenia wskazanych w postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. dokumentów, dokumenty te, w ocenie organu, nie zostały przedłożone i dlatego orzekł nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 p.b. Sąd pierwszej instancji dopatrując się naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jedynie ogólnikowo wskazał, że strona skarżąca powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności, oraz że organy nie dokonały ustaleń niezbędnych do prawidłowego określenia wymagań względem inwestorów. Nie wskazał jednak, na czym miałoby polegać nieprawidłowe określenie "wymagań względem inwestorów". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ujęcie jest niewystarczające do dokonania oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, czy organy dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania w sposób wskazany przez Sąd. W ocenie NSA nie wiadomo, czy rację mają organy nadzoru budowlanego twierdząc, że dokumenty przedłożone przez inwestorów celem zalegalizowania wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków nie są wystarczające do jej legalizacji i jakie czynności powinien podjąć powiatowy organ nadzoru budowlanego aby w sposób prawidłowy prowadzić ponownie postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków.
Z uwagi na powyższe NSA uznał, że skarżący kasacyjnie organ trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.
Za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 49b ust. 1 i 3 p.b. poprzez uznanie, że zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji rozbiórki było przedwczesne. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to nie mógł stwierdzić, że zastosowanie art. 49b ust. 1 i 3 p.b. było przedwczesne.
Uchylając wyrok Sądu I instancji NSA wskazał, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy Sąd powinien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji uwzględniając jego stanowisko prawne a w razie dostrzeżenia wad procesowych i merytorycznych podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w tej sprawie i uchylenia z tego powodu zaskarżonych decyzji, wyraźnie wskaże, na czym te uchybienia polegały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując ponownie sprawę i realizując wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Ponowna analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zastosowały przepisy prawa materialnego. Działając zgodnie z art. 49b p.b. organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art., 49b ust. 2 p.b. i wydał postanowienie nakładające na inwestora (skarżących) obowiązek przedłożenia stosownych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. W ocenie Sądu organ I instancji wydając postanowienie z dnia 3 marca 2021 r. nie określił jednak precyzyjnie, jakie dokumenty wymagane są do legalizacji budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. PINB zacytował jedynie w postanowieniu treść art. 49 ust. 2 p.b. Pomimo, że strona na wezwanie organu I instancji dostarczyła dokumenty i wyjaśnienia dotyczące zrealizowanej inwestycji, zarówno organ I instancji jak organ odwoławczy w treści uzasadnienia swoich decyzji nie wskazały jakich dokumentów nie dostarczyła strona posługując się określeniem "stosownych" lub "wymaganych" dokumentów. Zgodnie z art. 9 k.p.a. statuującym zasadę informowania stron, w sytuacji oczywistej współpracy strony z organami orzekającymi w sprawie – w szczególności w sytuacji ograniczeń wynikających z pandemii COVID-19 – organy powinny były udzielić stronie wszelkich informacji w celu stworzenia jej możliwości dostarczenia wszelkich wymaganych prawem dokumentów dla legalizacji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji polegającej na zakupie i zamontowaniu prefabrykowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji wzywając kilkakrotnie stronę do dostarczenia wymaganych postanowieniem dokumentów nie sprecyzował nawet jednokrotnie jakich dokumentów strona nie dostarczyła. W żadnym z pism kierowanych do skarżącego, w tym w wezwaniach czy w decyzjach organów obu instancji, nie wyjaśniono jakie konkretnie dokumenty były wymagane od strony, jakie dostarczyła a jakich nie dostarczyła. Również Sąd badając akta sprawy nie posiada takiej wiedzy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący podejmował próby wyjaśnienia w swojej korespondencji kierowanej do organu I instancji jakie ma problemy z uzyskaniem dokumentów. W dniu 12.01.2021 r. - już po wydaniu decyzji organu I instancji - skarżący przesłał do PINB zaświadczenie Prezydenta Miasta J. o zgodności realizacji inwestycji z ustaleniami obowiązującego w 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mapę z naniesionym przez uprawnionego projektanta umiejscowieniem oczyszczalni na nieruchomości oraz opinię hydrologiczną. Organ odwoławczy, który jest nie tylko organem kontrolnym ale również merytorycznym nie odniósł się do tego faktu w treści swojej decyzji i nie dokonał oceny tych dokumentów co do ich zgodności z wymaganiami określonymi prawem budowalnym.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia zasad ogólnych k.p.a., tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Orzekając ponownie organ I instancji sprecyzuje jakie dokumenty strona powinna dostarczyć w celu legalizacji budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i następnie podejmie stosowne czynności zgodnie z właściwymi przepisami prawa budowalnego.