II SA/GL 254/25

II SA/Gl 254/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 19, pkt 32, art. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 grudnia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/778/2024/18138/BL w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 10 stycznia 2025 r. K. D. (dalej: Skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 grudnia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/778/2024/18138/BL w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 25 września 2024 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: organ pierwszej instancji), działając w oparciu o art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 z późn. zm.),
- w pkt 1 decyzji – nakazał Skarżącej usunięcie w całości odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z terenu działki oznaczonej numerem geod. [...] obręb [...] ,
- w pkt 2 decyzji - określił sposób usunięcia odpadów poprzez uprzątnięcie w całości odpadów i przekazanie ich podmiotowi uprawnionemu do ich zbierania lub przetwarzania na podstawie ustawy o odpadach,
- w pkt 3 decyzji - określił termin usunięcia odpadów: 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,
- w pkt 4 decyzji – zobowiązał Skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu do ich zbierania lub przetwarzania, w terminie 7 dni od dnia usunięcia odpadów.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, iż w dniu 17 maja 2024 r. organ przeprowadził oględziny działek nr [...] i [...] w związku z magazynowaniem lub składowaniem odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Organ ustalił, że działka nr [...] objęta jest użytkiem Ł klasy V, powierzchnia użytku [...] m2 oraz użytkiem W-Ł klasy V powierzchnia użytku [...] m2. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] w przeważającej części przeznaczona jest na tereny rolnicze - łąki i pastwiska (symbol planu 10RZ) oraz w niewielkim fragmencie pod wody powierzchniowe płynące (symbol planu 9WS). Organ dalej ustalił, że ziemia nawieziona na działkę o nr [...] stanowi odpad odpowiadający grupie odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Podczas oględzin Strona przyznała, że masy ziemne znajdujące się na działce [...] zostały "nawiezione" i pochodzą z terenu budowy realizowanej na innym terenie i miały służyć utwardzeniu działki. Ponadto Strona nie posiada żadnych dokumentów dotyczących nabycia ziemi, zatem nie posiada potwierdzenia, że nabyta ziemia została poddana procesom przetwarzania i utraciła status odpadu. Z tej przyczyny w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.
Następnie, w powołaniu na art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) organ wyjaśnił, że utwardzenie powierzchni gruntu dotyczy jedynie działek budowlanych, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, natomiast utwardzenie terenu na działce rolnej wymaga w pierwszej kolejności wyłączenia obszaru z produkcji rolnej. Zatem niedopuszczalne jest wykorzystanie odpadów do utwardzenia działki rolnej. W związku z tym na ww. działce nie istnieje możliwość zastosowania przez posiadacza odpadów zapisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93).
Organ za posiadacza odpadów w rozpoznawanej sprawie uznał właścicielkę działki, zauważając, że w sprawie brak jest wątpliwości, że odpad nawieziony został na zlecenie Strony. Adresatem obowiązku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów. Odpady zgromadzone zostały w miejscu do tego nieprzeznaczonym, zatem należy je usunąć w całości. Decyzja została doręczona w dniu 2 października 2024 r.
Skarżąca w ustawowym terminie (w dniu 15 października 2024 r.) wniosła odwołanie, zarzucając decyzji organu pierwszej instancji naruszenie:
- art. 26 ust. 1-3a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania tylko w stosunku do właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy organowi znany był również wytwórca odpadów, definiowany również jako posiadacz odpadów, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem regulacji dotyczącej solidarnej odpowiedzialności wszystkich posiadaczy odpadów,
- art. 7 w zw. z art. 10 § 2 i art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie firmie M. w D. udziału w sprawie oraz pominięcie w ocenie stanu faktycznego okoliczności podnoszonej przez Stronę, że znany jest wytwórca odpadów, oraz niewyjaśnienie, dlaczego okoliczność ta została pominięta,
- reguł postępowania dowodowego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin, w szczególności dokonanie nieprawidłowych pomiarów nawiezionej ziemi,
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania na wniosek strony.
W uzasadnieniu odwołania Strona zwróciła uwagę, że organ pomimo posiadania wiedzy o wytwórcy odpadów ograniczył się do zastosowania domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Odwołująca się wskazała, że nie neguje faktu, iż ziemia została nawieziona na podstawie ustnego uzgodnienia z wytwórcą odpadów, a fakt takiego zlecenia wynika z niedostatecznej wiedzy i woli usunięcia niebezpiecznego trzęsawiska na działce. Zdaniem Odwołującej się firmę M. również należało uznać za posiadacza odpadów, przedsiębiorca jako wytwórca odpadów też powinien być zobowiązany do uprzątnięcia działki i mieć możliwość uczestniczenia w sprawie. Zaznaczyła, że jako osoba fizyczna nie będzie miała środków i możliwości wyegzekwowania od firmy M. by odpady zostały odebrane, co wiąże się dla Strony ze znacznym obciążeniem finansowym. Wątpliwości Strony wzbudził także sposób ustalenia ilości odpadów, oceniony przez Stronę jako niedokładny i niezgodny z regułami postępowania dowodowego. Odwołująca się zwróciła uwagę, że poczynione zabiegi miały na celu zabezpieczenia grzęźnięciu terenu z powodu zalań, utwardzenie działki służyło zatem interesowi ogółu.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), przywołaną na wstępie decyzją z dnia 6 grudnia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/778/2024/18138/BL, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał brzmienie przepisów znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, oraz wyjaśnił, że usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest obowiązkiem posiadacza odpadów istniejącym z mocy prawa, o czym stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.
Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotem prowadzonego postępowania są odpady zgromadzone na terenie działki nr [...] , które stanowią odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, sklasyfikowane według rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów pod kodem 17 05 04, ponadto nie ulega wątpliwości, że teren wskazanej nieruchomości nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia albo pozwolenia na dany rodzaj gospodarki odpadami, natomiast składowanie odpadów odbywać się może jedynie na składowisku odpadów. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie wykazano, że składowana ziemia została pozyskana podczas robót budowlanych, pochodzi bezpośrednio z wykopu i służyć miała do utwardzenia powierzchni działki. Nawiezienia przedmiotowego odpadu dokonała firma M. z D. na zlecenie Strony, stwierdzono także, że przy granicy z nieruchomościami nr [...] i [...] teren został podniesiony o około 40 cm, co dokumentuje protokół z oględzin z dnia [...] r. Ponadto Strona nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających nabycie ziemi, nie posiada też pozwolenia na budowę, a zatem nie wykazano, aby ziemia ta poddana została procesowi przetwarzania i utraciła status odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach. Materiał dowodowy pozwala w ocenie organu odwoławczego na ustalenie, że Odwołująca się stała się posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach i jest podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, a jednocześnie nie można było stwierdzić, by posiadaczem bądź współposiadaczem była firma M. , ponieważ jest to podmiot który na zlecenie Strony dokonał jedynie przewiezienia odpadów z wykopów budowlanych wykonanych podczas robót budowlanych na terenie D. , a okoliczność ta nie została zakwestionowana przez Stronę. Decyzja została doręczona dnia 11 grudnia 2024 r.
Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 26 ust. 1-3a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach - jak w treści odwołania, nadto naruszenie definicji wytwórcy odpadów, błędną kwalifikację materiału jako odpadu i nieuzasadnione obciążenie Skarżącej wyłączną odpowiedzialnością za nawiezione na działkę Skarżącej odpady,
- art. 7 w zw. z art. 10 § 2 i art. 77 k.p.a. - jak w treści odwołania,
- reguł postępowania dowodowego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin - jak w treści odwołania, a ponadto brak rzetelnej oceny dowodów oraz zastosowanie domniemania wbrew jego celom,
- zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa, zasady szybkości oraz informowania strony,
- art. 8 § 1 k.p.a. i art. 26 ustawy o odpadach przez nieumorzenie postępowania,
- art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,
- art. 26 ust. 3c ustawy o odpadach poprzez nierozważenie zmiany sposobu wykonania decyzji w kontekście skutków ekonomicznych,
- art. 26 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie zbadania całości okoliczności sprawy, w tym ustnego zapewnienia przez przedsiębiorcę, że jego działania są zgodne z prawem w ramach ustnego quasi-zlecenia Skarżącej oraz ustalenia okoliczności powstania i przemieszczenia odpadów, oraz zaniechanie podjęcia próby zbadania odpowiedzialności podmiotu który je wytworzył i nawiózł, co spowodowało bezprawne obciążenie Skarżącej.
Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wyraziła niezadowolenie z zapadłej decyzji, oceniając rozstrzygnięcie jako krzywdzące. Zwróciła uwagę na skutki usunięcia odpadów w zakresie pogorszenia stanu działki, zaznaczając, że zgodnie z wiedzą Skarżącej na działki sąsiednie również została nawieziona ziemia. W dalszej części Skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty skargi, akcentowała, że firma M. jako podmiot, który doprowadził do powstania odpadów poprzez wywóz ziemi z terenu budowy i nawiezienie na działkę Skarżącej powinien w pierwszej kolejności być adresatem decyzji. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że firma M. zorganizowała transport odpadów, to ona działała aktywnie w procesie ich powstania i przemieszczenia, pomijając jakikolwiek udział Skarżącej w tym procesie, w którym działała ona jedynie biernie. Zdaniem Skarżącej, organy bezpodstawnie przyjęły, że materiał nawieziony na działkę Skarżącej stanowił odpad, pominęły okoliczność, że pierwotna intencja Skarżącej nie wiązała się z pozbyciem się materiału, lecz z polepszeniem stanu działki. Skarżąca zwróciła też uwagę na naruszenie zasad postępowania, powierzchowne przeprowadzenie dowodu z oględzin, w tym ustalenie ilości odpadów, nieuwzględnienie ważnego interesu społecznego jakim jest bezpieczeństwo ludzi oraz ochrona środowiska w odniesieniu do stanu zagrożenia na działce, a także braki uzasadnienia. Wskazała, że obciążenie Skarżącej kosztami uprzątnięcia odpadów jest nieproporcjonalne do jej roli w zaistniałej sytuacji. Zauważyła, że przedsiębiorca zwożąc ziemię zapewniał o legalności swoich działań. Wskazała, że poza naruszeniem indywidualnego interesu Skarżącej, narażenia na ryzyko i koszty związane z samodzielnym uprzątnięciem terenu, istnieje również ryzyko naruszenia interesu społecznego, innych obywateli. W uzasadnieniu skargi Skarżąca ponowiła również argumentację przedstawioną na etapie wniesionego odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.
W dniu 18 marca 2025 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącej, w którym Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze.
Postanowieniem z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 254/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryterium legalności, stała się zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, że przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zostały spełnione. W ramach przeprowadzonego postępowania w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybień mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji.
Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności art. 26 tej ustawy, stosownie do którego posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów, 2) rodzaj odpadów, 3) sposób usunięcia odpadów (ust. 6).
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ustawodawca zdefiniował również pojęcia "posiadacza odpadów" oraz "wytwórcy odpadów". Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 803/18 zasadniczym celem przywołanej wyżej regulacji art. 26 ustawy o odpadach, jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tej przyczyny ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 816/18, z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 663/19).
Obowiązkiem organów było zatem ustalenie przesłanek warunkujących wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów, a wynikających z przywołanych przepisów: istnienia odpadów, zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich gromadzenia lub magazynowania oraz podmiotu zobowiązanego do ich usunięcia – posiadacza odpadów. Zdaniem Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy, organy tym warunkom sprostały.
Po pierwsze organ prawidłowo ustalił istnienie odpadów na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb [...] . Powyższe potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., z którego wynika, że na zlecenie Skarżącej na ww. działkę "została nawieziona ziemia, gleba i kamienie", "przy granicy z działką [...] i [...] teren podniesiono o około 40 cm", jak oświadczyła Skarżąca "cały teren podniesiono o około 40 cm", "ziemia została nawieziona w celu utwardzenia działki, ponieważ był to teren podmokły", Strona "nie jest w stanie wskazać ilości nawiezionej ziemi". Z protokołu wynika również, że Skarżąca "nie posiada żadnych dokumentów, tj. umowy przyjęcia odpadów, ani rachunku zakupu ziemi", "nie posiada żadnego pozwolenia na budowę", "ziemia nawieziona na działkę została pozyskana podczas robót budowlanych na terenie D. i pochodzi bezpośrednio z wykopu, nawiezienia odpadu dokonała firma M. z D. na zlecenie Skarżącej" (karta nr 6 akt administracyjnych, dokumentacja fotograficzna karty nr 4-5 akt administracyjnych). Okoliczność nawiezienia mas ziemnych nadziałkę nr [...] na podstawie ustnego zlecenia Skarżącej, nie była kwestionowana w toku postępowania, w tym w treści odwołania a także skargi (str. 2 odwołania, str. 8 uzasadnienia skargi).
Poczynione na podstawie materiału dowodowego ustalenia nie pozostawiały wątpliwości co do tego, że nawieziona "gleba, ziemia, kamienie" stanowiły odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, sklasyfikowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) jako odpad o kodzie 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, (str. 4 zaskarżonej decyzji, protokół z dnia 17 maja 2024 r., dokumentacja fotograficzna karty nr 4-5 akt administracyjnych). Gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem (art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 227/20). Skoro zatem nawieziona ziemia nie została wydobyta na działce Skarżącej, lecz pochodziła z innego miejsca, słusznie organy orzekające w sprawie uznały, iż w świetle ustawy jest traktowana jako odpad.
Po drugie organ zasadnie poczynił ustalenia co do zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do zapisów Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]r., Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] położona jest w części na terenie oznaczonym symbolem 10RZ - tereny rolnicze - łąki i pastwiska, i w części symbolem 9WS - tereny wód powierzchniowych płynących (wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r., karta nr 12-14 akt administracyjnych). W § 23 ust. 13 pkt 2 planu miejscowego przewidziano zakaz składowania odpadów na terenach nie przeznaczonych do tego celu, dla terenów 9WS przewidziano wprost zakaz składowania wszelkiego rodzaju odpadów (§ 20 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego). Uznać zatem należało, że niedopuszczalnym było magazynowanie mas ziemnych stanowiących odpady na działce nr [...] stanowiącej własność Skarżącej.
Przechodząc do trzeciego warunku, tj. ustalenia podmiotu zobowiązanego do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, ustawodawca określił, iż obowiązanym pozostaje "posiadacz odpadów" stosownie do przywołanej już definicji ustawowej. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Jak wynika bowiem z akt sprawy opisane w decyzji odpady transportowane były na przedmiotową działkę na zlecenie Skarżącej. Władająca nieruchomością nie posiadała w tym zakresie właściwego zezwolenia oraz nie dysponowała decyzjami administracyjnymi pozwalającymi na takie działania. Przywoływany natomiast przez Skarżącą cel nawiezienia odpadów - zabezpieczenie oraz niwelacja grząskiego i podmokłego terenu (pismo z dnia 26 sierpnia 2024 r., karta nr 15 akt administracyjnych), nie mógł usprawiedliwiać niedopuszczalnego magazynowania mas ziemnych na tym terenie, zatem nie mógł mieć wpływu na obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów.
Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądów administracyjnych, niedopuszczalne jest wykorzystanie odpadów do utwardzenia działki, ponieważ utwardzenie terenu może mieć miejsce tylko w przypadku działki budowlanej, którą teren działki nr [...] nie jest. Nawet gdyby jednak uznać, że nawiezienie mas ziemnych miało na celu niwelację terenu, to konieczne byłoby legitymowanie się przez stronę skarżącą pozwoleniem na budowę wydanym przez właściwy organ bądź zgłoszeniem. Przepis art. 41 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego dopuszcza bowiem niwelację terenu jako element prac przygotowawczych, ale tylko wtedy, gdy chodzi o teren objęty pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt. III OSK 366/23, wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 627/22). Warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został jednak spełniony. Skarżąca podczas przeprowadzonych oględzin, jak również w toku postępowania nie przedłożyła także dokumentów związanych z nabyciem odpadów, rachunku bądź faktury dokumentujących zakup, zamówienia usługi czy też dowodu potwierdzającego transport i przekazanie odpadów od danego podmiotu. Skarżąca również na żadnym etapie postępowania nie podnosiła, aby nie wyrażała zgody na nawiezienie odpadów, wręcz przeciwnie - transport odbył się na zlecenie Skarżącej. W toku postępowania doszło jedynie do częściowego usunięcia odpadów w ilości 1,7000 Mg (pismo z dnia 25 października 2024 r., akta nr 32 akt administracyjnych). Przedłożona natomiast do akt Karta przekazania odpadów z dnia 10 października 2024 r., zawiera wskazanie kodu i rodzaju odpadu 17 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, a jako miejsce wytwarzania odpadów: działkę nr [...] (karta nr 31 akt administracyjnych).
Skarżąca pozostaje właścicielem działki nr [...] , wobec tego jest władającą powierzchnią ziemi, a więc posiadaczem odpadów. W toku postępowania Skarżąca nie wykazała, że odpadami włada inny podmiot, to Skarżąca zleciła nawiezienie na teren nieruchomości zgromadzonych tam odpadów. Nieuzasadnione są twierdzenia, że podmiot profesjonalny powinien w tych okolicznościach solidarnie odpowiadać za usunięcie nawiezionych mas ziemnych. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 366/23, obowiązki wynikające z art. 26 ustawy o odpadach, są nakładane na posiadacza odpadów, co nie musi być jednak tożsame z pojęciem osoby, która nawiozła te odpady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7295/21). Wynikający z odpowiedzialności opartej na przesłankach obiektywnych administracyjnoprawny nakaz usunięcia odpadów czy też jego wykonanie nie pozbawia jednak adresata nakazu możliwości dochodzenia roszczeń od osób, z których winy dany stan rzeczy powstał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 357/22). W świetle powyższej definicji za posiadacza odpadów nie mógł zostać uznany podmiot dokonujący ich transportu na zlecenie wykonawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6465/21).
Nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to Skarżąca była osobą fizyczną będącą w posiadaniu odpadów i władającą powierzchnią ziemi. Pamiętać należy, że odpady te nie znalazły się na tej nieruchomości wbrew woli Skarżącej. Skarżąca jest więc posiadaczem przedmiotowych odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy odpadach, zatem to na Skarżącą musiał zostać nałożony obowiązek usunięcia odpadów, o czym prawidłowo orzekły organy administracji publicznej.
W tych warunkach wydanie przedmiotowej decyzji, w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach stało się uzasadnione.
Utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami, tj. poza określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego również wskazane w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów oraz sposób usunięcia odpadów. Poddane kontroli rozstrzygnięcie zostało poprzedzone zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się podnoszonych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi, decyzja w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów nie wymaga precyzyjnego ustalenia ilości odpadów. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, w zaskarżonej decyzji odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie, na tym tle Sąd nie dopatrzył się naruszeń.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 26 ust. 1-3a oraz art. 3 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach, z przyczyn szczegółowo podanych powyżej. Kwestie skutków ekonomicznych wydanego nakazu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast ewentualne postępowania względem działek sąsiednich stanowią postępowania odrębne od niniejszego. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania, co czyni niezasadny również zarzut w tym przedmiocie.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.