II SA/Gl 253/23

II SA/Gl 253/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 stycznia 2023 r. nr IFXIV.7840.10.8.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 19 stycznia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. , po wszczęciu w dniu 15 października 2021 r. postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., nr [...], udzielił A. Sp. z o.o. w R. (dalej: "Inwestor"), pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazu w R. przy ul. M. , na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie numerami: [...] i [...], objętych wnioskiem z dnia 24 września 2021 r. Przedmiotowa decyzja w dniu 18 listopada 2021 r. stała się ostateczna, wobec zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony postępowania.
A. S. (dalej: "skarżący"), wnioskiem z dnia 27 września 2021r., skierowanym do Urzędu Miasta R. Wydział Urbanistyki i Architektury i odebranym w tym samym dniu w Biurze Obsługi Mieszkańców tego Urzędu, co wynika z prezentaty wpływu, domagał się uznania za stronę w toczącym się postępowaniu o udzielenie przywołanego już wcześniej pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, że jest właścicielem działki nr [...] , która bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą projektowaną inwestycją, jak też akcentował brak możliwości do niej dojazdu. W uzasadnieniu wniosku powołał się na treść art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682, w skrócie: "pr.b.").
Kolejnym wnioskiem z dnia 5 października 2021 r., skierowanym do Urzędu Miasta R. Wydział Urbanistyki i Architektury i odebranym w tym samym dniu w Biurze Obsługi Mieszkańców Urzędu, co wynika z prezentaty wpływu, skarżący domagał się wstrzymania postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Inwestora. Wywiódł, że w dniu 24 września 2021 r. planowana inwestycja została zgłoszona do Urzędu Miasta R. , a z załączonego do projektu wykazu zbycia nieruchomości wynika, że połączenie mediów nastąpi z drogi prywatnej, czyli działki o numerze [...] (oznaczenie oryginalne skarżącego), której jest współwłaścicielem, dlatego wnioskował o wstrzymanie wydania decyzji do czasu wyjaśnienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością pod inwestycję, powołując się jednocześnie na unormowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 pr.b. Podał, że Inwestor nie kontaktował się z nim w tej sprawie, chociaż powinien uzyskać zgodę na prace budowlane wszystkich współwłaścicieli tej działki.
Wezwaniem z dnia 10 listopada 2021 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 51 § 1 k.p.a., zobowiązał skarżącego do pisemnego wyjaśnienia i uzupełnienia złożonego w dniu 27 września 2021 r. wniosku, oraz przedłożenia dowodów na okoliczność uznania za stronę toczącego się i opisanego powyżej postępowania administracyjnego, wyznaczając czternastodniowy termin do dokonania tychże czynności począwszy od następnego dnia po doręczeniu wezwania (k. 37 akt administracyjnych). Doręczenie tego wezwania skarżącemu nastąpiło w dniu 17 listopada 2021 r., zatem termin do wykonania zobowiązania minął w dniu 1 grudnia 2021 r. (środa). Przedmiotowa decyzja z dnia 15 listopada 2021 r. stała się ostateczna w dniu 18 listopada 2021 r.
W dniu 18 listopada 2021 r. skarżący sporządził odpowiedź na wezwanie z dnia 10 listopada 2021 r., które złożył w dniu 19 listopada 2021 r. w Biurze Obsługi Mieszkańców. Zaznaczył, że jego działka o numerze [...] graniczy z działkami Inwestora o numerach geodezyjnych: [...] i [...], a przez tą ostatnią planowany był dojazd do jego działki. Powołał się na A. C. (obecnie A. K. ), będącą uczestniczką niniejszego postępowania, która zamknęła dostęp do drogi publicznej przez wykup w 2019 r. działki o nr [...]. Z tego powodu uznał, że w sprawie naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.b. Wyjaśnił, że od 1978 r. działka nr [...] jest w jego rodzinie i była uprawiana rolniczo, a dojazd do niej odbywał się od ul. [...] wzdłuż torów kolejowych, poprzez obecnie sprzedaną działkę nr [...] oraz przedłożył akty notarialne Rep [...] z dnia 14.01.2021 r. (akt darowizny) i [...] z dnia 15.09.2021 r. (umowa sprzedaży).
Kolejnym wnioskiem z dnia 23 listopada 2021 r., skierowanym do Urzędu Miasta R. Wydział Urbanistyki i Architektury i odebranym w tym samym dniu w Biurze Obsługi Mieszkańców Urzędu, co wynika z prezentaty wpływu, skarżący domagał się cofnięcie pozwolenia na budowę, które zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.b. i art. 28 k.p.a., bowiem planowana inwestycja znajduje się bezpośrednio w obszarze oddziaływania jego działki.
Organ I instancji, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 23 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wezwaniem z dnia 26 listopada 2021 r. zobowiązał skarżącego do złożenia w terminie 7 dni wyjaśnień, bowiem w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym nie dopatrzył się przesłanek pozwalających uznać skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 listopada 2021 r.
Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r., nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 i 2 pr.b., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. zatwierdzającą przedmiotowy projekt budowlany na rzecz Inwestora.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r., nr [...], organ I instancji, po zapoznaniu się z aktami, działając na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uznania skarżącego za stronę w przedmiotowym postępowaniu, w związku z tym odmówił uchylenia decyzji własnej o pozwoleniu na budowę z dnia 15 listopada 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zamierzenie budowlane Inwestora nie powoduje objęcia obszarem oddziaływania działki nr [...] należącej do skarżącego. Nie wprowadza także ograniczeń w sposobie jej zagospodarowania i nie pozbawia dostępu do drogi publicznej. Ograniczenie w dostępie do tej drogi istniało już wcześniej niezależnie od planowanych inwestycji lub też realizowanych na sąsiednich terenach. Nadto, na nieruchomościach objętych zakresem inwestycji nie została ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu każdoczesnego właściciela działki nr [...] , obecnie należącej do skarżącego.
W odwołaniu z dnia 31 stycznia 2022 r. skarżący podał, że w sprawie nie został rozpatrzony jego pierwszy wniosek z dnia 27 września 2021 r. o uznaniu za stronę postępowania w sprawie udzielonego Inwestorowi pozwolenia na budowę.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r., nr IFXIV.7840.10.8.2022, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 stycznia 2022 r. W jej uzasadnieniu podał, że organ I instancji pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 27 września 2021 r., dotyczącego nieuznania za stronę postępowania. Powołał się na charakter postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa z uwzględnieniem charakteru inwestycji, a należą do nich przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, jak również przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Oznacza to, że obszar oddziaływania inwestycji wkracza tylko na te nieruchomości, w stosunku do których projektowana inwestycja wprowadzi, bądź może choćby potencjalnie wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z tej przyczyny organ I instancji prawidłowo określił obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego Inwestora, jako ograniczającego się wyłącznie do działek inwestycyjnych. Planowane budynki znajdują się w prawidłowej odległości od działki należącej do skarżącego. Natomiast podnoszona przez skarżącego kwestia dotycząca braku możliwości dostępu do drogi publicznej nie jest związana z przedmiotową inwestycją, bowiem sam, fakt usytuowania działki skarżącego na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (przeznaczenie podstawowe) nie przesądza definitywnie o tym, że działka jest budowlana. Jedynym z kryteriów, które musi ona spełniać, by być za taką uznana to dostęp do drogi publicznej. Rozwiązanie kwestii braku dostępu działki skarżącego do drogi publicznej nie leży w kompetencjach organów administracji publicznej i nie ma bezpośredniego związku z pozwoleniem na budowę. Kwestia ta nie może również stanowić podstawy do przyznania skarżącemu przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu. Nadto, w gestii właściciela nieruchomości, która nie posiada dostępu do drogi publicznej leży inicjatywa do jego uregulowania, która może zostać rozstrzygnięta bądź to polubownie, poprzez uzyskanie zgody właścicieli działek sąsiednich bądź na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Zatem w sprawie nie istnieje przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. Na marginesie Wojewoda Śląski zaznaczył, że wniosek skarżącego z dnia 27 września 2021 r. powinien być rozpatrzony zwykłym pismem, a merytoryczna decyzja powinna być wydana przez organ I instancji po przedłożeniu przez skarżącego dowodów stanowiących powód uznania za stronę postępowania i ich rozpatrzeniu.
Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. skarżący złożył osobistą skargę, w której domagał się uchylenia decyzji z dnia 19 stycznia 2022 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie podał, że organ I instancji przyspieszył termin ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę i nie zawiadomił o nieuznaniu go za stronę w tym postępowaniu, jak też nie odpowiedział na jego wniosek z dnia 27 września 2021 r., wobec tego został pozbawiony możliwości złożenia odwołania. Akcentował, że zamierza budowę na swojej działce domu jednorodzinnego, a skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość poprowadzenia drogi wewnętrznej przez sąsiednie działki, to same organy uznały, że jednak posiada interes prawny by móc być uznanym za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Śląski pismem z dnia 17 lutego 2023 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 13 marca 2023 r. skarżący, w uzupełnieniu skargi, poinformował, że przed Sądem Rejonowym w R. toczy się postępowanie o ustanowienie na jego rzecz służebności drogi koniecznej, poprzez działkę Inwestora o nr [...] i po przeprowadzonej wizji lokalnej wziął pod uwagę możliwość przeprowadzenia służebności drogowej przez teren budowy Inwestora, którego powołał na uczestnika postępowania.
Pismem z dnia 15 maja 2023 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi i podał, że budynki zbudowane na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę zachowują wszelkie normy, w tym także te dotyczące odległości od granicy z nieruchomością skarżącego, a samo posadowienie budynków na nieruchomości nie wyklucza ustanowienia służebności drogi koniecznej po niezagospodarowanej jej części, o ile takie orzeczenie zapadłoby w sprawie cywilnej. Nadto, ustanowienie takiej służebności drogowej mogłoby odbyć się także po innych działkach. Odnosząc się natomiast do pisma uzupełniającego skargę zaznaczył, że poprowadzenie służebności po działce Inwestora nie jest jedyną możliwością dostępu do działki skarżącego, bowiem na etapie planowania inwestycji wydzielił działkę nr [...] na cele drogowe i istnieje możliwość jej zakupu przez skarżącego, podobnie jak udziału w działce drogowej planowanej inwestycji, po działce Inwestora o nr ewidencyjnym [...].
Skarżący, pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. odniósł się do stanowiska Inwestora oraz podtrzymał zarzuty zaprezentowane w skardze.
W piśmie z dnia 29 czerwca 2023 r., ustanowiony z wyboru pełnomocnik skarżącego, podał, iż uczestniczka postępowania w roku 2014 r. nabyła nieruchomość gruntową, utworzoną w wyniku podziału nieruchomości decyzją z dnia 10 lipca 2014 r., nr [...], dla której Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę.
W piśmie z dnia 25 czerwca 2023 r. ustanowiony z wyboru pełnomocnik Inwestora i uczestniczki postępowania (obecnie A. K. ) wnieśli o oddalenie skargi, akcentując, że decyzja podziałowa organu I instancji z dnia 13 lipca 2014 r. nie wiąże uczestniczki postępowania, która od osób fizycznych w drodze umowy kupna sprzedaży z dnia 16 października 2018 r. nabyła działki podlegające warunkowemu podziałowi. Stąd też działka nr [...] miała wyłącznie stanowić drogę dojazdową do nieruchomości objętej wnioskiem Inwestora, czyli do należących wcześniej do uczestniczki postępowania działek o numerach: [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 4 stycznia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 stycznia 2022 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mocą której odmówiono uznania skarżącego za stronę postępowania i odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 15 listopada 2021 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę dla Inwestora na nieruchomościach położonych w R. przy ul. M. , o oznaczeniu geodezyjnym numer: [...] i [...].
Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym.
Art. 16 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji - to jest decyzji ostatecznych - stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do tego w pełni uprawnionego wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem potrzeby istnienia (i zarazem stosowania) konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 - (cytat) "...konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem.". Z całą pewnością przepisem, o którym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. jest, między innymi, art. 145 § 1 k.p.a. (w związku z art. 151 § 1 k.p.a.), który dotyczy instytucji wzruszalności decyzji ostatecznej w związku z istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na wydanie tej decyzji - a więc innymi słowy, wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc z powodów związanych z ochroną legalności. Stąd też, istota wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia (zweryfikowania), czy dana wada postępowania - a mianowicie, jedna z wad enumeratywnie wymienionych w przywołanym przepisie prawa - nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Przy tym - co w tym kontekście trzeba podkreślić - wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 16 § 1 k.p.a. za nie mniej oczywiste trzeba uznać to, że określone przepisami prawa podstawy wznowienia postępowania - gdy chodzi o ocenę odnośnie do ich zaistnienia - podlegają wykładni ścisłej, zaś postępowanie prowadzone we wskazanym nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych - z uwagi na jego cele oraz funkcje, o których mowa była powyżej - stanowi odrębne postępowanie (nadzwyczajne), które toczy się w zakresie odnoszącym się do oceny istnienia przesłanki (przesłanek) wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i w takim też zakresie - co należy podkreślić - kontroli sądowej podlega wydane we wznowionym postępowaniu oraz kończące je rozstrzygnięcie organu administracji.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż podstawę prawną decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu, stanowił m.in. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.
Z powołanej regulacji wynika, że w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowieniowej otwiera organowi drogę do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania uniemożliwia organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (por. M. Kopacz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, LEX/el.).
W świetle z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą to przesłankę wznowienia powołał się skarżący, składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Celem takiego postępowania jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte wadą, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).
Organ pierwszej instancji słusznie wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji i przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Bezspornym również jest, że skarżący bez własnej winy nie brał w postępowaniu udziału, a to czy przysługuje mu status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania.
Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy w zaistniałych okolicznościach skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.b., co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1394/18).
Nie mniej jednak trzeba mieć na uwadze, że w sprawie będą mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania przez organ I instancji decyzji nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. 15 listopada 2021 r. Wówczas art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.b. stanowił, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając - poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Jak wynika z powyższej regulacji poszanowaniu podlegają wszystkie uzasadnione normatywnie interesy osób trzecich. Pojęcie to musi być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, bowiem ochrona nie ma charakteru absolutnego (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1010/18; 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3831/18; 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1332/19; 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2803/19; 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 73/20). Zatem przepisy wymagały, by organ administracji, przed wydaniem pozwolenia na budowę, skontrolował projekt inwestycji budowlanej odzwierciedlający zamierzenia inwestora także pod kątem oceny, czy nie doprowadzą one do naruszenia lub zagrożenia interesów osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z reguły bowiem każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok, emituje hałas, powoduje zwiększony ruch drogowy).
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że celem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest także zbadanie zgodności planowanej inwestycji z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać, a konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i prowadzenia prac budowlanych zgodnie z jego warunkami służy także ochronie praw i wolności innych osób niż sam inwestor. W ten sposób postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę wykorzystywane jest w celu urzeczywistnienia art. 64 ust. 2 Konstytucji, poprzez zagwarantowanie równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (por. Marta Romańska [w:] Doliwa Adam red, Doliwa Adam (red.), Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Prutis Stanisław (red.), Suwaj Patrycja Joanna (red.), Kryzys prawa administracyjnego, Tom III: Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne.).
Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1626/18). Nawet zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi nie wywołuje automatycznie obowiązku zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2429/21).
Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie znajdowała zastosowanie definicja obszaru oddziaływania, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471), zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu", bowiem ustawa z dnia 13 lutego 2020 r., weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., a postępowanie, w wyniku którego wydano przywołane na wstępie pozwolenie na budowę, zostało wszczęte na wniosek Inwestora z dnia 24 września 2021 r., a przedmiotowa decyzja w dniu 18 listopada 2021 r. stała się ostateczna.
Zaakcentować przy tym należy, że jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (.,.) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego". (cytat).
W myśl, przywołanego już wcześniej brzmienia art. 3 pkt 20 pr.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.b. mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest, jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977) jest aktem prawa miejscowego.
Wadliwym byłaby taka treść planu miejscowego, zgodnie z którym wyznaczono by teren przeznaczony pod zabudowę bez dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1347/09 i z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt 1950/130). Dostęp terenu do drogi publicznej może być również określony w planie miejscowym także poprzez projektowaną drogę wewnętrzną. W związku z tym każda działka budowlana powinna mieć planistycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej w ten sposób, że zarówno treść planu, jak i część rysunkowa planu, stanowiąca jego integralny składnik, powinny przewidywać komunikację między takimi działkami a drogami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2954/15 i z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1618/150). Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 pr.b.
Nie można pominąć także i tego, że ustalanie przebiegu nawet dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie - por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1410/16).
Zaakcentować jednocześnie należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji. Osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu. Z treści art. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645), wynika, że kluczowe znaczenie w tym zakresie przypisano drogom publicznym. Natomiast drogom wewnętrznym przypisano jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Drogi prywatne powinny zatem przede wszystkim obsługiwać nieruchomości prywatne. Natomiast powszechnie dostępne ciągi powinny być drogami publicznymi i tym samym powinny stanowić własność podmiotów publicznoprawnych. Z konieczności zbadania wskazanych dotychczas kwestii nie zwalniała organów treść informacji o obszarze oddziaływania obiektu zawarta przez projektanta w projekcie budowalnym. Co prawda, jak wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.b. określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Jednak orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodnie co do tego, że określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym, co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Organy nie są związane obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.b. Odróżnienia bowiem wymaga obowiązek projektanta od obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie (por. wyroki WSA: w Lublinie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 1275/16, w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 119/17 i w Krakowie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 163/22). Dotyczy to także wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym pozwoleniem na budowę, wszczętego na wniosek osoby, która podnosi, że będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji nie brała w nim udziału.
Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być zatem również przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, w skrócie: "k.c."). W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.b., wynikają ograniczenia w zabudowie należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Naruszenie interesów prawnych może wynikać np. z naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z naruszenia wymaganych prawem odległości od granicy działki tj. naruszenia przepisów określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225).
Pamiętać również należy, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, art. 144 i art. 222 k.c.).
Dla oceny interesu prawnego skarżącego najbardziej istotnym dokumentem jest projekt zagospodarowania terenu, który nie był przedmiotem analizy organów orzekających w sprawie. Nie mnie jednak przy dokonywaniu oceny, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od przekroczenia określonych norm, lecz jest związane z koniecznością badania możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.
Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).
Badając kwestie istnienia interesu prawnego organy odwołały się do treści rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże o spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 2 pr.b. nie przesądza naruszenie przepisu, lecz już sam fakt konieczności dokonania oceny, czy naruszenie powyższe może mieć miejsce.
W rozpatrywanej sprawie analiza pism organu I instancji, zwłaszcza z dnia 3 listopada 2021 r. (k. 19 akt administracyjnych, których adresatem jest Inwestor) i z dnia 12 stycznia 2022 r. (k. 69, skierowanego do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta R. ), które są podpisane przez działającego w upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnika Wydziału Dróg i Mostów wskazuje, że skomunikowanie działek objętych wnioskiem Inwestora wymagało włączenia do drogi ruchu drogowego pod warunkiem uzyskania lokalizacji dwóch zjazdów, przy czym nie wzięto pod uwagę Działu II Rozdziału 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych oznaczonego jako "Dojścia i dojazdy".
Poruszone w przywołanym Dziale kwestie nie były w żadnej mierze przedmiotem rozważań organów obu instancji, a mają znaczenie z uwagi na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 pr.b., co powyżej wykazano. Jednocześnie punkt 1.1.5. Zagospodarowania terenu, złożony przez Inwestora wraz z wnioskiem, stwierdza, że dostęp do drogi publicznej nie godzi w interesy osób trzecich. Wadliwość ta nie przesądza, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego, kwestie te powinny być bowiem zweryfikowane przez organ I instancji i podlegać ponownej ocenie przez organ odwoławczy. W tej sytuacji, jedynie dopuszczenie udziału skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją daje procesową gwarancję rzetelnej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość.
Dodatkowo należy zauważyć, że przedłożony przez Inwestora projekt budowlany w informacji P. KWK R. z dnia 2 sierpnia 2021 r., dotyczącej warunków geologiczno-górniczych nr [...], zawiera wzmiankę o prognozowanej i istniejącej możliwości wystąpienia drugiej i trzeciej kategorii terenu górniczego, oraz obniżeniu terenu i podniesieniu zwierciadła wód gruntowych, która jest również wymieniona w punkcie 1.1.2 Zagospodarowania terenu. Nie były one jednak przedmiotem jakichkolwiek rozważań.
Z tej przyczyny Sąd uznał, że brak uznania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wskazane dotychczas braki i naruszenia skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Eliminacja tych braków w ramach postępowania przed sądem administracyjnym oznaczałaby w istocie ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej toczącej się na skutek wznowienia postępowania oraz prowadzenie postępowania dowodowego w miejsce działań organów administracji, co jest nie do pogodzenia z wyłącznie kontrolną rolą sądu administracyjnego.
Z tych samych względów oraz kierując się treścią art. 106 § 3 k.p.a., Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do pism złożonych przez skarżącego, Inwestora i uczestniczki postępowania w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, w ocenie Sądu przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów i tak nie pozwoliłoby na wyeliminowanie braków kontrolowanego postępowania administracyjnego.
Z uwagi na opisaną wyżej wadliwość postępowania i konieczność poczynienia wiążących ustaleń i ich oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi. Dopiero bowiem ustalenie wszystkich spornych kwestii i dokonanie ich oceny na podstawie wyczerpująco zebranego materiału źródłowego może stanowić podstawę do oceny legalności decyzji organu I instancji.
Rzeczą organu II instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku, jak też całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Z tego względu, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 135, art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, przy czym na koszty składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł.), opłata za czynności pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem (480 zł.), oraz opłata skarbowa (17 zł.).
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).