II SA/Gl 252/05

II SA/Gl 252/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...]r. 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W zgłoszeniu z dnia [...] 2004 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] 2004 r. "A" S.A. w W., powołując się na treść art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm., obecnie Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) poinformowała o zamiarze przystąpienia w dniu [...] 2004 r. do robót budowlanych polegających na montażu jednostronnej tablicy reklamowej wolnostojącej nieoświetlonej o wymiarach [...] x [...] m, nie związanej trwale z gruntem, na konstrukcji stabilizującej na poziomie terenu, wykonanej na działce nr A zgodnie z dołączonym do zgłoszenia projektem technicznym.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 i art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego Starosta B. wniósł sprzeciw co do możliwości realizacji objętych zgłoszeniem robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zarówno z treści zgłoszenia jak i z dołączonej do niego dokumentacji (projektu technicznego) wynika, iż zgłoszenie dotyczy budowy tablicy reklamowej, a nie jej instalacji. Zgłoszenie na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, na które powołuje się inwestor, dotyczy zaś robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6 tego aktu prawnego. Takie instalowanie może się odbywać na budynkach lub obiektach budowlanych już istniejących. Zdaniem organu orzekającego skoro obiekt objęty zgłoszeniem ma powstać w wyniku połączenia trzech elementów, a mianowicie konstrukcji stabilizującej (stopy żelbetowej), słupa o konstrukcji stalowej oraz tablicy reklamowej, to ich ustawienie i montaż jest budową obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 "ust." 6 Prawa budowlanego, wymagającą wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Zwrócił też organ I instancji uwagę, że zarówno zgłoszenie jak i oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie zostało podpisane, co narusza treść art. 63 § 3 kpa.
W odwołaniu od tej decyzji "A" S.A. w W. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że wolą ustawodawcy, jako odstępstwo od ogólnej zasady uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, pewne kategorie robót zostały wyłączone z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Z takiego zwolnienia korzysta m.in. zgodnie z treścią art. 29
ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku o zgłoszenie miało zatem zdaniem odwołującej się, rozumienie sformułowania "instalować". Powołując się na treść słownika języka polskiego wywiedziono, że słowo instalować definiuje pewien sposób, rodzaj działania, nie zaś jego miejsce. Z tego też względu nie ma zdaniem inwestorki podstaw do przyjęcia, zgodnie ze stanowiskiem organu, że zgłoszone roboty budowlane, aby korzystać ze zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę, miałyby się odbywać na już istniejącym obiekcie budowlanym a nie np. bezpośrednio na gruncie. Gdyby taka była wola ustawodawcy to by to wyraźnie zaznaczył, jak to uczynił w art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 Prawa budowlanego. W konkluzji odwołująca się doszła do przekonania, że wbrew stanowisku zawartemu w decyzji, objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegające na instalowaniu a nie na budowie, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie ich zgłoszenia. Zaakcentowano także, iż objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe ma być posadowione bezpośrednio na gruncie, nie będzie z nim trwale związane i dlatego też nie stanowi ono obiektu budowlanego.
Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 i art. 30 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się na treść dołączonego do zgłoszenia projektu technicznego stwierdził, że realizacja objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego nie polega wyłącznie na instalowaniu tablicy reklamowej, gdyż taka instalacja może być przeprowadzona wyłącznie na już istniejących obiektach budowlanych. Zgłoszone roboty budowlane polegające na wykonaniu urządzenia reklamowego, składającego się nie tylko z tablicy reklamowej ale także z fundamentu i słupa stanowi bowiem realizację obiektu budowlanego. W konkluzji Wojewoda stwierdził nadto, że realizacja zgłoszonej inwestycji polega na budowie urządzenia reklamowego będącego tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Jego budowa wymaga jednak pozwolenia na budowę z uwagi na stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego).
W skardze do Sądu "A" S.A. w W. wniosła o uchylenie w/w decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zwróciła skarżąca Spółka uwagę na zmianę stanu prawnego wprowadzoną art. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726, zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 22.08.1997 r.). Za całkowicie błędne uznała też skarżąca stanowisko Wojewody [...] aby w sprawie miała zastosowanie treść art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, czemu Wojewoda [...] nie zaoponował.
Orzekając w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne wzięte przez Sąd pod rozwagę z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt
1 c tej ustawy. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć zarzutu skarżącej wydania zaskarżonej decyzji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego. W świetle stanowiska organów obu instancji stanowiska skarżącej oraz treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się zdaniem Sądu do odpowiedzi na pytanie, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegają na instalowaniu wymienionego w tym zgłoszeniu urządzenia reklamowego (przypadek remontu nie był bowiem zgłoszony i niewątpliwie w sprawie nie zachodzi). Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że urządzenie to, nazywane w zgłoszeniu wolnostojącą tablicą reklamową jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko wówczas w świetle treści art. 1 tego aktu prawnego podlega ono jego regulacjom. Jego powstanie (realizacja) może zatem nastąpić jedynie w następstwie wykonania określonych robót budowlanych. Rodzaj robót budowlanych został zaś określony w art. 3 pkt 7 omawianego aktu prawnego.
W świetle treści tego przepisu (w zw. z art. 3 pkt 6) instalowanie, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, można zaliczyć zdaniem Sądu jedynie do montażu. Brak jest bowiem zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że na gruncie omawianej ustawy funkcjonują objęte jej regulacjami roboty budowlane, które nie podlegałyby kwalifikacji z punktu widzenia treści jej art. 3 pkt 7.
To prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest szczególnym rodzajem (jednym z możliwych) montażu o jakim mowa w art. 3 pkt 7.
Ponieważ Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "instalowanie" (ani też pojęcia "montażu") to zasadne wydaje się zdaniem Sądu stanowisko skarżącej odwołania się w tym względzie do słownika języka polskiego, zgodnie z którym (zobacz np. Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć: 1) zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego, 2) urządzanie, umieszczanie kogoś (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik tom II str. 209). Jak to zatem podniesiono w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarówno pojęcie instalowanie jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje pewien nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt Prawa budowlanego i niniejszej sprawy należy zdaniem Sądu stwierdzić, że w wyniku czynności instalowania ma powstać obiekt budowlany. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie zgłoszone roboty budowlane mają polegać na instalowaniu (montażu), w wyniku którego powstanie opisana w tym zgłoszeniu wolnostojąca tablica reklamowa. Zdaniem Sądu przesądzające w tym względzie znaczenie ma ustalenie czy przedmiotowe urządzenie ma powstać w wyniku złożenia go z kilku osobnych części, w następstwie ich połączenia (montażu), co jednocześnie przesądza o tym, iż może być również zlikwidowane przez rozłączenie (rozmontowanie, rozinstalowanie), tych połączonych w wyniku montażu-instalowania części, bez ich uszkodzenia i np. zainstalowane ponownie w innym miejscu. W konsekwencji zasadne jest też twierdzenie skarżącej, iż słowo "instalować" definiuje pewien sposób, rodzaj działania nie zaś jego miejsce. Z tego też względu, również zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że przez instalowanie w rozumieniu art. 29
ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć tylko roboty budowlane wykonywane na istniejącym już obiekcie budowlanym. Wydaje się, że gdyby taka była wola prawodawcy, to by to wyraźnie zaznaczył, tak jak to uczynił w art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 ustawy. Nadto niecelowym byłoby wówczas unormowanie zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 6, wystarczyłoby unormowanie z art. 29 ust. 2 pkt 15 (z dodaniem wyjątku o jakim mowa w pkt 6). Przy wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy mieć też na uwadze zmianę tego aktu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 726), w następstwie której odstąpiono od wcześniejszego uregulowania, zawartego w art. 29 ust. 2 pkt 2 tekstu pierwotnego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych. Nie może ulegać zatem zdaniem Sądu wątpliwości, że intencją prawodawcy było pewne odformalizowanie procedury, w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, usytuowanych na terenie zabudowanym. Odformalizowanie to polegało na tym, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono co do zasady instalowanie urządzeń reklamowych niezależnie od tego czy są one wykonane na istniejących obiektach budowlanych. Na takie intencje prawodawcy zwracano też wielokrotnie uwagę w orzecznictwie sądowym (zobacz np. wyrok NSA z dnia 19.12.2000 r. sygn. akt
II SA/PO 1799/99 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 2269/03). Zdaniem Sądu przedmiotowe odformalizowanie dotyczy jednak jedynie urządzeń reklamowych, które powstają w wyniku robót budowlanych polegających na instalowaniu, a nie jak to zdaje się wynikać z treści w/w wyroków, wszystkich urządzeń reklamowych.
Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające zobowiązane były ustalić, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegały na instalowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W tym względzie należało zatem ustalić, a uczyni to organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jaka ma być technologia powstania zgłoszonego urządzenia reklamowego. Czy ma ono powstać w wyniku połączenia (zmontowania) kilku mniejszych, składających się na jeden obiekt budowlany części, dających się w przyszłości rozmontować i usunąć bez ich uszkodzenia. Gdyby tak istotnie było, to należałoby przyjąć, że do powstania przedmiotowego urządzenia ma dojść w wyniku instalowania, co w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalniałoby, co do zasady, inwestorkę z uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie, zrealizowany w drodze instalowania nie jest obiekt trwale związany z gruntem. Nie da się bowiem rozinstalować bez jego uszkodzenia. Nadto jego wykonanie polegałoby na budowie a nie na instalowaniu. Ustaleń tych poczyni organ orzekający głównie w oparciu o dołączony do zgłoszenia projekt techniczny i ewentualne dokumenty uzupełniające, przedłożone przez inwestorkę. Gdyby zaszła potrzeba ich przedłożenia to wykorzysta organ orzekający w tym względzie unormowanie zawarte w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle znajdującego się w aktach administracyjnych projektu technicznego podstawowe znacznie dla stwierdzenia, czy objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe będzie trwale związane z gruntem i wybudowane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też nie będzie połączone trwale z gruntem, a jego wykonanie będzie polegało na instalowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 tego aktu prawnego, będzie miało ustalenie w jaki sposób zostanie wykonane w terenie obciążenie stabilizujące, do którego zostanie następnie umocowany słup stalowy podtrzymujący planszę reklamową. Jeżeli obciążenie to zostanie wykonane m.in. z betonu w miejscu jego posadowienia, to będzie to oznaczało jego trwałe połączenie z gruntem. Będą też wówczas podstawy do przyjęcia, że zostało ono wybudowane a nie zainstalowane. Jeżeli zaś element stabilizujący powstanie z ułożenia dwóch gotowych już prefabrykowanych elementów żelbetowych, przywiezionych i złożonych na wypoziomowanej podsypce piaskowej, po uprzednim zdjęciu warstwy humusu, jak to zostało przedstawione w piśmie skarżącej z dnia [...] 2005 r. oraz w opisie technicznym dołączonym do pisma skarżącej z dnia [...] 2005 r. (karta [...] akt sądowych), to zasadnym będzie twierdzenie, że element ten powstanie w następstwie instalacji jego mniejszych części składowych. Wtedy też należałoby przyjąć, że może on być zlikwidowany przez rozłączenie tych części, ich wyjęcie z gruntu i wywiezienie. Powstałe w wyniku takich robót budowlanych urządzenie reklamowe nie będzie też połączone trwale z gruntem. Jego powstanie nie będzie też budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Obiekt taki będzie mógł być też zaliczony do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy. W konsekwencji możliwe będzie wykonanie takiego urządzenia reklamowego, polegające na jego instalowaniu. To w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego będzie przesądzało zaś, że obiekt taki nie będzie objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W nawiązaniu do treści skargi, za całkowicie zasadne należy uznać zajęte w niej stanowisko, iż niewątpliwie nie mamy w sprawie do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego. Ze zgłoszenia nie wynika bowiem aby objęte nim urządzenie reklamowe miało być rozebrane lub przeniesione w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia robót związanych z jego instalacją. Niezrozumiałe jest też powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy decyzja w trybie tego przepisu nie została wydana. Nadto powołując się na ten przepis popada organ odwoławczy w sprzeczność z twierdzeniem, że zgłoszone roboty budowlane nie były objęte obowiązkiem zgłoszenia lecz obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Z przedstawionych wyżej względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 w zw. z art. 119 pkt 1
i art. 120 ustawy p.p.s.a.
Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W pierwszej kolejności wezwie organ I instancji podmiot uprawniony do dokonania zgłoszenia, do jego uzupełnienia przez jego podpisanie (z rygorem o jakim mowa w art. 64 § 2 kpa). W trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wezwie też do uzupełnienia zgłoszenia przez podpisanie przez uprawnione osoby, oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tego prawa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł w trybie art. 152 tej ustawy stojąc na stanowisku, że decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu nie podlega wykonaniu w rozumieniu tego przepisu.