II SA/Gl 25/25

II SA/Gl 25/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 98a,  art. 146 ust. 1a,  art. 151
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 3 października 2024 r. nr SKO.4104.74.2024 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 8 marca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej 428 (czterysta dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
899-yuUZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 października 2024 r. nr SKO.4104.74.2023 po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (K.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 8 marca 2023r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 14.250,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., obręb [...], stanowiącej działki ewidencyjne o nr: [...] o powierzchni 0,0586 ha, nr [...] o powierzchni 0,1071 ha, nr [...] o powierzchni 0,1061 ha, nr [...] o powierzchni 0,0848 ha, nr [...] o powierzchni 0,0862 ha, nr [...] o powierzchni 0,0864 ha, nr [...] o powierzchni 0,0928 ha, nr [...] o powierzchni 0,2088 ha, powstałe wskutek podziału geodezyjnego działki nr [...] o powierzchni 0,8308 ha, opisanej w księdze wieczystej KW nr[...].
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej w skrócie u.g.n.).
W uzasadnieniu Kolegium podało, że 2 grudnia 2021 r. Burmistrz K., na wniosek H. U., wydał decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w K., obręb [...] , oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,8308 ha. W wyniku tego podziału powstały działki: nr [...] o powierzchni 0,0586 ha, nr [...] o powierzchni 0,1071 ha, nr [...] o powierzchni 0,1061 ha, nr [...] o powierzchni 0,0848 ha, nr [...] o powierzchni 0,0862 ha, nr [...] o powierzchni 0,0864 ha, nr [...] o powierzchni 0,0928 ha, nr [...] o powierzchni 0,2088 ha. Celem podziału było wydzielenie siedmiu działek budowlanych oraz wewnętrznej drogi dojazdowej, zgodnie z ustaleniami decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 9 grudnia 2020 r. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
Kolegium podało ponadto, że dotychczasowy właściciel nieruchomości H. U. zmarł w dniu [...] Zaś spadek po nim przypadł I. U., A. U., P. U. oraz Z. K. (K.), po ¼ dla każdego z tych spadkobierców.
Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w dniu 8 marca 2023 r. organ I instancji wydał decyzję nr[...] , ustalającą Z. K. (strona) opłatę adiacencką w wysokości 14.250,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia, art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego nieprawidłowych założeń służących do oszacowania nieruchomości oraz zakwestionowała poprawność i rzetelność operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyliczenia opłaty.
Kolegium nie podzieliło jednak zarzutów odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 3 października 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji nakreśliło przebieg postępowania przed organem I instancji oraz przedstawiło i omówiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Szczególną uwagę Kolegium skupiło na operacie szacunkowym w oparciu, o który organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej. Po przytoczeniu fragmentów wybranych wyroków sądów administracyjnych dotyczących zakresu w jakim operat szacunkowy może być badany przez organy, Kolegium zaakcentowało, że nie poddaje się on merytorycznej ocenie organu administracyjnego w obszarze wyznaczonym wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Wynika to z jego specjalistycznego charakteru. Organy są władne jedynie do zbadania jego kompletności, matematycznej poprawności wyliczeń, logiczności i spójności stanowiska rzeczoznawcy. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został w sposób odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Operat spełnia przy tym zarówno wymogi wynikające z u.g.n., jak i z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Kolegium zwróciło uwagę także na to, że strona postępowania miała zapewnioną przez organ I instancji możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym. Zaakcentowano przy tym, że strona nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. W przypadku zaś niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. W konsekwencji słusznym było przyjęcie, że określona przez rzeczoznawcę majątkowego różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale w kwocie 190 000,00 zł stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym jest też podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n.
W skardze na decyzję Kolegium zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy , które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na sporządzeniu operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego, który dopuścił się szeregu uchybień proceduralnych, gdyż zarówno przyjęta próba nieruchomości podobnych, jak również ich charakterystyka budzi uzasadnione zastrzeżenia co do rzetelności wydanej opinii.
Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie spornej decyzji, w zasadzie sprowadzające się w części argumentacji prawnej do cytowania przepisów prawa i opisu trybu postępowania, braku wskazania okoliczności istotnych dla sprawy oraz ustaleń postępowania dowodowego.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 153 pkt 1 u.g.n. poprzez pominięcie w sporządzonej opinii m.in. faktu, że działki znajdują się na terenie wyjątkowo podmokłym (płytko występujące wody gruntowe), a ewentualne prace budowlane roboty ziemne i fundamentowe winny być prowadzone pod stałym nadzorem geotermicznym.
W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż zarzuty w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Dalej należy wyjaśnić, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., art. 156 ust. 1 u.g.n.). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z art. 98a ust. 1b i ust. 3 u.g.n. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2191/18).
Zdaniem Sądu organ obu instancji oceniając operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2022 r. nie wywiązały się prawidłowo z obowiązków wynikających z przywołanego powyżej art. 80 k.p.a., naruszając jednocześnie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie zwróciły bowiem uwagi na okoliczność, że w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 0,8308 ha powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,2088 ha. Jak wynika z decyzji Burmistrza K. z dnia 2 grudnia 2021 r. zatwierdzającej podział nieruchomości teren tej działki stanowić będzie wewnętrzną drogę dojazdową. Autor operatu szacunkowego przyjął założenie, że wartość tej działki pozostaje niezmieniona w stosunku do wartości nieruchomości sprzed podziału i została ona ustalona na poziomie 43,17 zł za jeden metr kwadratowy. Zdaniem Sądu takie odgórne założenie co do niezmienności wartości tej działki nie jest uzasadnione. Cena nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i jest od nich niższa. Ustalenie wartości nieruchomości w części przeznaczonej na drogę wewnętrzną na podstawie cen osiąganych przez działki przeznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzić może do zawyżenia wartości tej nieruchomości. Nie uwzględnia bowiem ono realnej ceny, jaką można osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Ustalenie wartości działki nr [...] powinno uwzględniać okoliczność, że jej teren właśnie na skutek podziału nie może być dalej traktowany jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Jakkolwiek stawka 43,17 zł za jeden metr kwadratowy dotyczy działki o powierzchni przed podziałem i jest niższa od ceny metra pozostałych działek powstałych na skutek podziału to jednak brak jest podstaw prawnych do tego aby odgórnie przyjmować wartość działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną tak jakby w dalszym ciągu miała ona dotychczasowe przeznaczenie budowlane pod zabudowę mieszkaniową. Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowe. Określenie wartości nieruchomości powinno być zgodne z tą, ustanowioną przez ustawodawcę, zasadą. Dlatego działka nr [...] powinna zostać wyceniona jako działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Nikt działający z rozeznaniem i postępując rozważnie nie kupi tej działki nie biorąc pod uwagę jej nowego przeznaczenia stanowiącego skutek dokonanego podziału. Skoro operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tej okoliczności to ustalenie opłaty na jego podstawie jest w tej części wadliwe.
Na stronie 32 operatu biegły sam zauważył, że droga wewnętrzna "także ma swoją wartość, a wartość udziału w niej, przy sprzedaży, jest dodawana do wartości działki budowlanej". W realiach rozpoznawanej oznacza to, że nabywcy powstałych po podziale działek budowlanych będą musieli jednocześnie nabyć udziały w działce stanowiącej drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu okoliczność ta wymagała dodatkowego wyjaśnienia przez biegłego, w zakresie jej wypływu na wycenę zarówno działek budowlanych, jak i działki pod drogę wewnętrzną. Nie można bowiem wykluczyć, że wycena rynkowa samych działek budowlanych, których zakup wiąże się jednocześnie z koniecznością dodatkowego zakupu udziału w drodze wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej, będzie niższa niż wycena działek, co do których brak takiej konieczności. Zwłaszcza, że oprócz kosztu zakupu udziału w działce przeznaczonej pod drogę wewnętrzną nabywca będzie musiał współuczestniczyć w kosztach ewentualnej budowy i utrzymania drogi wewnętrznej. Nie można przecież zakładać, że dla potencjalnych nabywców pozostaje bez znaczenia to, czy działka budowlana ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też wobec braku takiego bezpośredniego dostępu wymagany jest zakup dodatkowo, płatnego udziału w drodze wewnętrznej. Tym samym nie można odgórnie przyjmować, że w pierwszym i w drugim przypadku potencjalni nabywcy są w stanie zapłacić tę samą cenę za działkę budowlaną, mimo że w drugim przypadku poniosą jeszcze dodatkowe koszty zakupu udziału w działce mającej stanowić drogę wewnętrzną. Dlatego jako nieruchomości podobne należało przyjąć działki budowlane z dostępem do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej ewentualnie, zastosować stosowną korektę ceny uwzględniającą zróżnicowanie pod tym względem. Tymczasem operat szacunkowy z 19 grudnia 2022 r. nie uwzględniał tej okoliczności. Co prawda, w ramach cech rynkowych biegły wskazał "dostępność komunikacyjną" (str. 27 operatu). Jednak z przedstawionego przez biegłego wyjaśnienia, jak rozumie on tę cechę (w kolumnie zatytułowanej "Ocena") nie wynika, aby w tym zakresie brał pod uwagę zagadnienia związane z dostępem do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Omawiane tutaj braki operatu również nie zostały dostrzeżone przez organy.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Przy dalszym prowadzeniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.