II SA/BD 835/19

II SA/Bd 835/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2691/20 - Wyrok NSA z 2023-08-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] [...] sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej P. Ś. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Starosta [...], po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] – wieża typu MonoBOT M-48 o wysokości całkowitej 49,3 m n.p.t. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina O., odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni P. Ś. (skarżąca) nie może zostać uznana za stronę zakończonego ww. decyzją postępowania. Wyjaśnił, że podstawą do określenia obszaru oddziaływania inwestycji jest przede wszystkim rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zawarta jest analiza występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m˛. W tabelach zwartych w analizie przedstawiono wykaz, parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumarycznych mocy EIRP dla każdej z anten, maksymalne i minimalne wartości pochylenia wiązek (tilty) oraz wyliczenia przedziału odległości w osi głównej wiązki dla każdej z anten. Wyniki obliczeń w formie graficznej obrazują przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛, występują one na wysokościach niedostępnych dla ludności, tj. od ok. 41 m do ok. 43 m. Zasięg pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛ został obliczony dla każdej anteny osobno oraz obliczony został zasięg sumaryczny pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛, tj. 68,6 m. W związku z powyższym jako obszar oddziaływania przedmiotowej uznaje się działki leżące na terenie wyznaczonym przez sumaryczny zasięg pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛ - 68,6 m. Działka nr [...], stanowiąca współwłasność skarżącej nie jest zlokalizowana w tym obszarze. Organ wskazał nadto, że przedmiotowa inwestycja uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość proceduralną postępowania przeprowadzonego przez starostę, w tym przede wszystkim prawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a."). Wskazał, że słusznie nie została ona uznana za stronę zakończonego postępowania, albowiem działka będąca jej współwłasnością nie znajduje się w zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 – dalej "p.b."). Stwierdził, ze w okolicznościach sprawy obszar oddziaływania obejmuje działki leżące na terenie wyznaczonym przez sumaryczny zasięg pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛ - 68,6 m. W związku z nieuznaniem skarżącej za stronę postępowania, w ocenie organu odwoławczego nie było też podstaw, by w tym postępowaniu rozstrzygać kwestie podnoszone w odwołaniu, tj. czy właściciel sąsiedniej nieruchomości ma prawo do kwestionowania dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora, wyjaśnienia dlaczego organ nie analizował maksymalnych mocy oraz pochyleń i nie sprawdził, dlaczego przedsięwzięcie, a nie jego pojedyncze elementy, wymaga lub nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz czy nie odniósł się do Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r.
W skardze na powyższą decyzję P. Ś., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:
1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 §1, 11, 77 § 1, 80 i 107 7, 8 §1, 11, 77 § 1, 80 i 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ nie analizował maksymalnych mocy oraz pochyleń oraz nie sprawdził, dlaczego całość przedsięwzięcia, a nie jego pojedyncze elementy wymaga lub nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
2) art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 – dalej "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym społeczeństwo, nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach , która była wymagana dla przedsięwzięcia, a nie dla jego sześciu pojedynczych elementów i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu w sposób uzasadniający uchylenie decyzji obu instancji, tj. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].
Przedmiot kontroli sądowej stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej.
Jako że podstawą rozstrzygnięć obu instancji był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy wyjaśnić, że zasadą jest, iż w sprawach wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wszczętych w związku z wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału w postępowaniu podmiotu będącego stroną) legitymacja wnioskodawcy z reguły jest badana dopiero po wznowieniu postępowania w toku właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 191/12 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie wyjątkowo organ właściwy w sprawie wznowienia może dokonać wstępnej i negatywnej oceny istnienia legitymacji w sytuacji, gdy jest oczywiste, że podmiot żądający wznowienia z powodu jego pominięcia jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie był stroną w tym ostatnim postępowaniu. W takim wypadku organ jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania bez dalszego badania istnienia legitymacji wnioskodawcy. Przypadki oczywistego braku legitymacji należą jednak do rzadkości (np. wniosek zostaje złożony przez osobę, która z racji braku jakiekolwiek związku ze sprawą, nie może posiadać statusu strony, co jest oczywiste bez merytorycznej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy) i muszą być rozważane w sposób ostrożny i restryktywny. Chodzi tu zatem o sytuacje, gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14, oraz z dnia 14 czerwca 2018 r., II OSK 1777/16 – dostępne jw.).
W sytuacji, gdy organ decyduje się na wszczęcie postępowania wznowieniowego, organ administracji co do zasady winien wydać którąś z decyzji określonych w art. 151 § 1 k.p.a. tj. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw określonych w ww. przepisach. Powyższe stanowi bowiem drugą fazę postępowania wznowieniowego, po etapie wstępnej weryfikacji formalnych wymogów jego wszczęcia, w której bada się przyczynę wznowienia oraz rozstrzyga istotę sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), i która kończy się jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Jak jednak wskazano, legitymacja wnioskodawcy, stanowiąca często tyle sporną, co nieoczywistą w realiach danej sprawy okoliczność, podlega analizie zazwyczaj już po wznowieniu postępowania w toku właściwej oceny przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku, w sytuacji następczego stwierdzenia, że wnioskodawca nie ma legitymacji prawnej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego, postępowanie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Konsekwentnie uznać zatem należy, że jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony (vide: wyrok NSA z 6 maja 2011 r., II OSK 761/10, dostępny jw.). Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki (art. 147 zdanie drugie k.p.a.), oparte jest na zasadzie skargowości, wymaga wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie zatem braku tej legitymacji już po wszczęciu postępowania, na podstawie analizy okoliczności prawnych i faktycznych, wymaga wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona (vide: wyrok NSA w Warszawie z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, dostępny jw.).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nieprawidłowo przyjęły, że wszczęte postępowanie powinno zostać zakończone rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, gdy stwierdziły one brak przymiotu strony postępowania po stronie wnioskodawcy (skarżącej). Powyższe spowodowało naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 i 105 § 1 k.p.a.
Z racji na przedmiot ostatecznej decyzji, której uchylenia domagała się w toku wznowionego postępowania skarżąca, oraz na charakter zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do tut. Sądu, komentarza wymaga kwestia zasadności stanowiska organów obu instancji dotyczącego przyczyn nieuznania skarżącej za stronę tego postępowania. Jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji powodem odmowy skarżącej przymiotu strony postępowania było stwierdzenie, że nieruchomości, której jest współwłaścicielką, nie obejmuje wyznaczony przez organ obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji.
Ostateczna decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...], powzięta została w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] C – wieża typu MonoBOT M-48 o wysokości całkowitej 49,3 m n.p.t. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina O.. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje z kolei art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (vide: wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, dostępny jw.). Obszar oddziaływania obiektu nie może być przy tym utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, dostępny jw.).
Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. zalicza się nie tylko teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem wykraczają poza wartości ustalone we właściwych przepisach prawa, ale także teren, na którym wartości te mieszczą się w granicach dopuszczalnych. Zgodnie więc z art. 28 ust. 2 p.b. przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (vide: wyroki NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1721/12, z 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17 – dostępne jw.).
W uzasadnieniu decyzji I instancji, utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną, Starosta [...] wykazywał prawdziwość tezy o nieobjęciu nieruchomości skarżącej obszarem oddziaływania zamierzonej inwestycji w oparciu o przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛. Wskazał, że występują one na wysokościach niedostępnych dla ludności, tj. od ok. 41 m do ok. 43 m, oraz że zasięg pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛ został obliczony dla każdej anteny osobno oraz obliczony został zasięg sumaryczny pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛, tj. 68,6 m. Organ oparł się w tym zakresie na - jak wskazał - przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Z ww. projektu, jak i z przedłożonej przez inwestora "analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m", wynika, że źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia będą stanowić opisane w analizie anteny: - A1, - A2, A3, C1, C2 oraz C3. Montażu wskazanych anten nie przewiduje jednak decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W tych warunkach brak jest ustaleń, czy i jakie znaczenie dla sprawy mają przedłożone przez inwestora obliczenia odnoszące się do ww. anten.
Niezależnie jednak od powyższego, należy zwrócić też uwagę na okoliczność, że argumentacja organu oparta jedynie wskazaniu, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony został na podstawie zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach równych lub przekraczających wartość dopuszczalną 0,1 W/m˛, nie może zostać uznana za przekonującą, zgodnie z poglądem wyrażonym wcześniej. Zasięg obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinien zostać przeanalizowany z uwzględnieniem oddziaływania wszystkich jej elementów osobno i sumarycznie, w związku z czym obszar ten będzie determinowany oddziaływaniem również w ramach norm nieprzekraczających wartości pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛, tj. 68,6 m.
Takich wartości nie wskazuje jednak załączona do akt "analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej 0,1 W/m˛".
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ przede wszystkim ustali co będzie źródłem oddziaływania pól elektromagnetycznych w sytuacji, braku objęcia decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r anten, którym moc analizuje inwestor. W sytuacji wskazania zaś źródła takich oddziaływań, organy określą oddziaływanie energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia nie tylko w zakresie pozanormatywnym, ale również i w zakresie, który nie przekracza dopuszczalnych norm, co będzie istotne dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji przesądzenia zagadnienia legitymacji wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze strony.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchyleniu decyzji obu instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych, na które złożyły się uiszczony wpis, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.