II SA/Gl 240/16

II SA/Gl 240/16 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 .
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr [...] z dnia [...] r., a także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr [...] z dnia [...] r., 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. M. dla zamierzenia: "Zjazd indywidualny do działki nr [...][...] z ulicy [...] - działka nr [...][...]" D. ulica [...].
Pismem z dnia [...] r. o Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. zawiadomił inwestora o zamiarze przeprowadzenia kontroli użytkowanego indywidualnego zjazdu do działki nr [...] z ulicy [...]. Kontrolę, z której spisano protokół, przeprowadzono w dniu [...] r.. W protokole organ ustalił, że przedmiotowy zjazd wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym.
Następnie organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania indywidualnego zjazdu do działki nr [...] z ulicy [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowanymi i po wyjaśnieniu wątpliwości, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora – M. M. obowiązek dostarczenia oceny technicznej dot. wykonanego zjazdu, która powinna zawierać przebieg wykonanych robót budowlanych, wyszczególnienie wprowadzonych podczas prac odstępstw od zatwierdzonego projektu, sprawdzenie stanu technicznego wykonanych robót oraz wnioski i konkretne zalecenia wraz ze wskazaniem robót, które należy wykonać celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Opinia taka przygotowana została przez I. B. (B.) i przedłożona w organie przy piśmie z dnia 15 marca 2013 r. Wobec ustalania, że przedmiotowa opinia techniczna przygotowana została przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień, pismem z dnia 18 maja 2013 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia złożonej opinii przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Wobec braku reakcji ze strony inwestora, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ wezwał inwestora do wpłacenia zaliczki w kwocie 14.000 zł na poczet wykonania przedmiotowej oceny technicznej. W wyniku złożonego zażalenia organ drugiej instancji uchylił wymienione postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak podstaw dla jego wszczęcia i prowadzenia.
Przy piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r. inwestor przedłożył nową ocenę techniczną wykonanego zjazdu przygotowaną przez mgr inż. L. G. Następnie decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nałożył na M. M. - inwestora budowy indywidualnego zjazdu z drogi publicznej - obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego tj.: "wykonać zgodnie z projektem budowlanym krawężniki 20x30x100 na łukach w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych i dostosowania wjazdu do szerokości 6m oraz w miejscach ubytków nawierzchni po montażu krawężników uzupełnić betonem asfaltowym zgodnie z projektem w terminie od 31 lipca 2014 r.". Wobec wniesienia odwołania, w którym podniesiono, iż nałożony obowiązek stanowi bezpodstawną ingerencję w proces budowlany prowadzony na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, iż w jego ocenie, wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z projektem szerokość utwardzonego terenu powinna wynosić 6m, podczas gdy wynosi 9,40m wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...], powinno być prowadzone postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro organ zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, to uznał jednocześnie odstępstwa za nieistotne, z czym jednak nie można się zgodzić.
Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powtórnie nałożył na inwestora M. M. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i zatwierdzonym projektem tj.: wykonania zgodnie z projektem budowlanym krawężników 20x30x100 na łukach w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych i dostosowania wjazdu do szerokości 6m oraz w miejscach ubytków nawierzchni po montażu krawężników uzupełnienie betonem asfaltowym zgodnie z projektem do dnia 15 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji dokładnie opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że nałożone roboty budowlane wynikają z wniosków i zaleceń zawartych w nowej opinii technicznej, z której nadto wynika, że wszystkie roboty budowlane wykonane zostały z materiałów przyjętych w projekcie, a ich stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Jednak wobec stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż według projektu szerokość utwardzonego terenu powinna wynosić 6m, podczas gdy faktycznie wynosi ona 9,40m wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego i zatwierdzonym projektem, zgodnie art. 51 ust. pkt. 2 ustawy nałożono na inwestora obowiązek wykonania opisanych w sentencji robót budowlanych.
Wobec złożonego przez zobowiązanego inwestora odwołania, rozpatrujący je [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności odnosząc się do trybu postępowania zastosowanego przez organ powiatowy tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, w jakich sytuacjach winien być on stosowany. Skoro organ powiatowy go zastosował, to uznać musiał, że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu są nieistotne, co jednak nie może być uznane za prawidłowe. Odwołując się do poprzedniej swojej decyzji z dnia [...] r. podkreślił, że już wówczas wskazał, że wykonanie zjazdu o szerokości 9,40m zamiast 6,0m stanowi przesłankę wynikającą z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. należy traktować je jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a wobec tego organ powiatowy powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które zakończy stosując art. 51 ust. 4 tej ustawy.
Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora M. M. do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego obiektu budowlanego pn. "zjazd indywidualny do działki nr [...][...] z ulicy [...] - działka nr [...][...] w D." uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" w terminie do 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu przebiegu postępowania, przywołaniu wydanych dotychczas rozstrzygnięć odwołał się do treści art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, iż wykonanie utwardzonego zjazdu o szerokości 9,40m, w miejsce planowanego (według projektu) o szerokości 6m, należy uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Organ powiatowy nie podzielił w tym zakresie kwalifikacji dokonanej przez autora opinii - oceny technicznej, który zmiany uznał za nieistotne. Następnie stwierdził, że zgodnie z przywołanym art. 36a ust. 1 odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiada. W związku z powyższym - z uwagi na wprowadzenie istotnych odstępstw - powiatowy inspektor niniejszą decyzją zobowiązał stronę do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowego obiektu bez wykonania określnych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, inwestor M. M., zarzucając brak wyraźnego sprecyzowania i skonkretyzowania nałożonego obowiązku.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin - tj. 30 czerwca 2015 r., w pozostałej części utrzymując wymienioną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwołując się do dotychczasowych ustaleń, potwierdził wykonanie zjazdu o szerokości utwardzonego terenu 9,40m, zamiast 6,00m, co stanowi o istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2), co powoduje, że w sprawie powinien być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, służący sanowaniu skutków samowoli, polegającej na dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Odnosząc się do zarzutu, iż nałożony obowiązek nie został wystarczająco skonkretyzowany, podniósł, że zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji państwowej mogą nakładać obowiązki wyłącznie w zakresie, w jakim pozwalają im na to przepisy. Z przywołanego przepisu jasno wynika obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Skarga wniesiona przez M. M. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach została odrzucona postanowieniem tego Sądu z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 646/15.
Prowadząc dalej postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nałożył na M. M. - inwestora budowy indywidulanego zjazdu z ulicy [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...], obowiązek rozbiórki zjazdu zlokalizowanego na działce nr [...] ulica [...] w D. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że inwestor decyzją nr [...] został zobowiązany do przedłożenia zamiennego projektu budowalnego przedmiotowego obiektu - zjazdu z ulicy [...], a wobec tego, że do dnia 22 grudnia 2015 r. projektu tego nie dostarczył, organ zmuszony był postępować zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ wydał nakaz rozbiórki, a nie zaniechania dalszych robót ponieważ roboty była już zakończone. Nie mógł także wydać decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego ponieważ stan poprzedni nie istniał, gdyż w tym miejscu nie istniał zjazd z drogi publicznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji, reprezentowany przez pełnomocnika, M. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że organ nie rozważył innej jeszcze możliwości przewidzianej w przepisie podanym jako podstawa rozstrzygnięcia - art. 51 ust. 1 pkt 3, a mianowicie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wskazując, że nakaz rozbiórki jest najdalej posuniętą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, zarzucił, że organ nie poprzedził orzeczonego nakazu przeprowadzeniem wnikliwego postępowania, które doprowadziłoby do wydania innego rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego zjazdu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w każdym przypadku organy nadzoru budowlanego powinny tak prowadzić postępowania, by wybrać jak najwłaściwszą formę działań, która doprowadzi do legalizacji stwierdzonej samowoli. Celem postępowania przed tymi organami jest przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero gdy nie jest to możliwe organ jest uprawniony i zarazem zobligowany do orzeczenia rozbiórki.
W opinii strony odwołującej w niniejszym postępowaniu nie przeprowadzono wnikliwej analizy możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez chociażby częściową rozbiórkę lub odprowadzenia do stanu poprzedniego. Nie jest bowiem prawdą, że zjazd nie istniał. Zawsze dojeżdżano do posesji pokonując rów odwodniający pod przepustem.
Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż odwołanie nie ma uzasadnionych podstaw. Przyznał, że ideą postępowania naprawczego uruchamianego przez organ na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem inwestora było przedstawienie projektu zamiennego przygotowanego przez projektanta zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a obowiązkiem organu było sprawdzenie go w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy. W przypadku niewykonania w terminie nałożonego obowiązku, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ wydaje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. pkt 3 - czyli przedłoży zamienny projekt budowlany odpowiadający przepisom prawa i wykonana czynności lub roboty wskazane w tej decyzji. Brak wykonania w terminie obowiązku nałożonego w wymienionym powyżej trybie skutkuje podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi wskazane powyżej sankcje wymienione w art. 51 ust. 5 omawianej ustawy. Dalej organ stwierdził, że termin określony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest terminem procesowym, co oznacza, że obowiązek ten może być wykonany także po jego upływie, czyli samo niedochowanie terminu nie może stanowić do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 ustawy. Jednak w niniejszym przypadku inwestor nie wystąpił o wydłużenie terminu na przedłożenie projektu budowlanego, czyniąc rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zasadne.
Z kolei odnosząc się do możliwości wydania przez organ rozstrzygnięć na podstawie przywołanego art. 51 ust. 5, organ odwoławczy stwierdził, że dokonując jego wyboru organ winien mieć na uwadze cel, jakim jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ poinformował, że w toku postępowania wyjaśniono, że szerokość zjazdu należy mierzyć w miejscu połączenia nawierzchni jezdni drogi publicznej z nawierzchnią zjazdu. Organ powiatowy wskazał, że szerokość zjazdu na styku z drogą publiczną powinna wnosić 6m bez zaokrągleń, ponieważ ulica [...] wynosi 6m, co oznacza również, że szerokość zjazdu w granicy działki i pasa drogowego wynosić ma 6m, gdy tymczasem szerokość utwardzonego terenu wynosi 9,40m, co jest niezgodne z przepisami techniczno- budowlanymi. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych, gdyż tym samym zalegalizowano by roboty wykonane niezgodnie z przepisami, a także decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego, gdyż jak wynika z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, zjazd wcześniej nie istniał.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i wszechstronny przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana w sprawie decyzja została szczegółowo umotywowana zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, A. i M. M. Zarzucając naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego a także art. 28 oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli co do zasady argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu, podkreślając, że sankcja rozbiórki jest najdalej idącą sankcją z racji naruszenia przepisów Prawa budowanego, a podstawowym celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje :
Wniesiona skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), czy też innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 3) lub naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2 ) względnie konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonych decyzji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie na wstępie, iż wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy prowadziły postępowania w sposób dokładny i zgromadziły obszerny materiał dowodowy w świetle, którego ustaliły stan faktyczny. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania przez inwestora M. M. zjazdu indywidualnego z ulicy [...](działka nr [...]) na działkę nr [...] w D. Nie może także budzić wątpliwości fakt, iż zjazd ten wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę (decyzja Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r.). W związku z powyższym organ nadzoru powiatowego zobowiązany był przeprowadzić postępowanie zmierzające do doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. Możliwość taką przewiduje art. 51 Prawa budowalnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej przepis ten może być zastosowany także w przypadku robót budowlanych zakończonych (art. 51 ust. 7), a stąd wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i wydanie jednej z decyzji przewidzianej w tym przepisie w okresie 2 miesięcy od jego wydania, nie jest warunkiem niezbędnym do jego zastosowania w sprawie. W przypadku robót zakończonych, a z takimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie poprzedza wydanie postanowienia, a w konsekwencji wydanie jednej z decyzji, o których mowa w tym przepisie nie jest ograniczone terminem.
Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego:
1. samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,
2. samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji,
3. istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.
W przypadku ustalenia, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót lub decyzję nakazującą rozbiórkę danego obiektu i decyzja taka kończy postępowania naprawcze.
Jeżeli jednak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające prowadzi do stwierdzenia, że jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Brzmienie tego przepisu wskazuje, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Z przepisu tego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko to, że nakazane czynności mają doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. Na jej podstawie organ więc nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania. Następnie, w myśl ust. 3 tego przepisu właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i stosownie do wyniku tego sprawdzenia - wydaje decyzje, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo w przypadku niewykonania nakazuje zaniechanie robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W przypadku, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowalnego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę, właściwy organ zobowiązany jest do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie każde jednak takie odstępstwo stanowi przesłankę do zastosowania omawianego przepisu (tj. ust. 1 pkt 3 art. 51). Nałożenie przez organ obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, z uwagi na rodzaj stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, nie zawsze oznaczać będzie konieczność sporządzania całkiem nowego projektu budowlanego. Dodatkowo trzeba podkreślić, że zobowiązując inwestora do określonego działania organ winien mieć na uwadze podstawową zasadę postępowania legalizacyjnego, tzn. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
W niniejszej sprawie jest poza sporem fakt, że przedmiotowy zjazd wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym, decyzją Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r., projektem budowanym. Nie jest kwestionowany fakt, że według tego projektu szerokość utwardzonego terenu zjazdu powinna wynosić 6m, podczas gdy faktycznie posiada ona szerokość 9,40m. Zgodnie z § 79 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowania (Dz.U. Nr 43, poz. 430) "zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze". W niniejszej sprawie - ulica [...] w D. posiada drogę jezdną o szerokości 6m, zatem tym samym indywidualny zjazd z tej drogi, zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem, nie może mieć szerokości większej niż 6m. Stąd też wybudowany przez inwestora zjazd o szerokości 9,40m nie mógł zostać zalegalizowany.
Można zgodzić się z organem drugiej instancji, że wykonanie zjazdu w takiej właśnie szerokości stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (dotyczy bowiem charakterystycznego parametru obiektu budowlanego – szerokości). Nie może jednak uwadze organów umknąć fakt, nałożenie w drodze art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku "przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez wykonywania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" jest w tym przypadku niewykonalne. Projekt budowlany zamienny powinien doprowadzić do uwzględnienia wszystkich dokonanych w procesie inwestycyjnym odstępstw (istotnych) od dotychczasowego projektu budowanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jednakże w niniejszej sprawie, nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, nie może być zrealizowany. Zgodnie bowiem z przywołanym powyżej z § 79 rozporządzenia wykonawczego w realiach tej sprawy szerokość zjazdu nie może być większa niż 6m. Nie można zatem, zgodnie z prawem, przygotować i przedstawić projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czyli jak należy rozumieć uwzględniającego szerokość tego zjazdu wielkości - 9,40m. Dalszy ciąg sentencji decyzji organu pierwszej instancji w słowach "bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych" zdaje się sugerować taki właśnie zamiar orzekających w sprawie organów. Jednak w ocenie składu orzekającego nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego był bezpodstawny. Wymagany projekt zamienny nie mógł bowiem sankcjonować stwierdzonej podczas kontroli wykonanej szerokości tego zjazdu, gdyż szerokość 9,40m naruszała wymogi techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zatem projekt budowlany przewidujący szerokość zjazdu 9,40m naruszałby wymienione powyżej przepisy.
W świetle powyższego należy uznać, że nie jest możliwe przeprowadzenie legalizacji przedmiotowego zjazdu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przygotowanie i przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Stąd też sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, orzekł w niniejszej sprawie także o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., mocą których to decyzji taki obowiązek został na inwestora nałożony.
Rozpatrując ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doprowadzi do legalizacji przedmiotowego zjazdu, poprzez wykorzystanie innych przewidzianych w art. 51 możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. poprzez częściową rozbiórką utwardzonego terenu zjazdu, tj. rozbiórkę utwardzonego terenu zjazdu przekraczającą dopuszczalną szerokość zjazdu 6m.
Z podanych powyżej względów, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a Prawa budowanego w związku z § 79 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wymienione w sentencji wyroku decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł stosownie do jego wyniku zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).