II SA/Gl 235/24

II SA/Gl 235/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a par. 1,  art. 64d par. 1,  art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17  ust. 5, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.IV/424/2991/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.IV/424/2991/2023, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania G. L. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), uchyliło decyzję Wójta Gminy H. (dalej – organ I instancji, Wójt Gminy) z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie od 1 maja 2022 r. do 31 grudnia 2025 r. w związku z opieką nad synem – B. S.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. W jej uzasadnieniu wskazano, że Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty socjalnej, co stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Zaznaczono, że Skarżąca nie wyraziła gotowości rezygnacji z prawa do renty socjalnej, wnosząc o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego będącego różnicą pomiędzy pełną wysokością tego świadczenia a rentą socjalną.
W odwołaniu z dnia 22 grudnia 2023 r. Wnioskodawczyni zarzuciła rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych; 2) niezastosowanie przepisów art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP przez co decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych; 3) niezastosowanie art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu odwołania Wnioskodawczyni podniosła, że brak jest podstaw do pozbawiania opiekunów osób niepełnosprawnych w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Kolegium decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. W dalszej części Kolegium odwołując się do art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazało, że w przypadku zbiegu prawa m.in. do renty socjalnej z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, osoba uprawniona może dokonać wyboru, które z tych świadczeń chce otrzymywać. Podkreślono jednocześnie, że przesłanka negatywna dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostaje zlikwidowana od momentu prawnego zawieszenia emerytury lub renty.
W sprzeciwie z dnia 14 lutego 2024 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. w związku z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na pominięciu celów u.ś.r. wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej.
W motywach sprzeciwu Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Mianowicie jej zdaniem, art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. powinien być rozumiany w taki sposób, że wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę nie w całości, tylko do jej wysokości. Wywód ten poprała przytoczeniem fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, tj. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 833/18, wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 137/19, a także wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 757/19. W tej sytuacji, według Wnioskodawczyni, zmuszanie jej do zawieszenia renty socjalnej, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest naruszeniem art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Dodała przy tym, że konsekwencją zawieszenia prawa do renty socjalnej jest jedynie wstrzymanie realizacji tego prawa, polegającej na wypłacie świadczenia.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618).
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).
Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że w jej treści trudno doszukiwać się wskazań okoliczności, które warunkowały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Otóż po przedstawieniu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. - która zasługuje na akceptację – wskazano na brak dokumentu potwierdzającego wystąpienie przez Skarżącą do ZUS-u z żądaniem zawieszenia prawa do renty socjalnej. Brak jest natomiast jakichkolwiek wytycznych dla organu I instancji co do dalszego toku postępowania. Jedynie domyślać można się, że u podstaw wydania decyzji kasacyjnej było zaniechanie wezwania Skarżącej do przedłożenia potwierdzenia wystąpienia do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie wypłat renty socjalnej, czego potwierdzeniem może być zalegające w aktach administracyjnych pismo Wójta Gminy z dnia 6 lutego 2024 r.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Otóż nic nie stało na przeszkodzie ku temu, aby organ odwoławczy sam zwrócił się do Wnioskodawczyni o przedstawienie dowodu wystąpienia do ZUS-u z żądaniem zawieszenia prawa do renty socjalnej. Takie działanie nie stanowiłoby również o naruszeniu art. 136 § 1 k.p.a. Podobnie jak ewentualne pouczenie Skarżącej - zgodnie z przedstawioną w zaskarżonej decyzji wykładnią przepisów prawa – o przysługującym jej uprawnieniu do wyboru świadczenia, w sytuacji gdyby Kolegium powzięło wątpliwości co do prawidłowości informacji udzielonej w tym zakresie przez organ I instancji. Podkreślić należy, że taka informacja winna być skierowana do Wnioskodawczyni tylko w przypadku, gdy prawo do renty jest jedyną przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec powyższego, jeżeli Kolegium nie wykaże wystąpienia istotnych niedostatków w postępowaniu dowodowym mających wpływ na rozstrzygnięcie, których to wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie będzie w stanie naprawić we własnym zakresie, zobligowane jest do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a. Wobec zmiany z dniem 1 stycznia 2024 r. stanu prawnego w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych uwzględnienia wymaga również art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429).
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działając osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.