II SA/GL 225/22

II SA/Gl 225/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1840/22 - Wyrok NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 151 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 3,4,5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. (dalej: "organ") decyzją z dnia [...] r., nr [...], w wyniku wznowienia postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...]r., nr [...], w części orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3 ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiących własność Z. i Z. małżeństwa K., z czterema nieruchomościami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: 4 (ulica [...]) ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa, użytkownik Gmina B.; 5 ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy B.; 6 ujawnioną w. księdze wieczystej [...] jako własność M. i L. małż. S.; 7 ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako współwłasność K. C. w 3/4 części oraz J. C. w 1/4 części. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 3, 4, 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."). W jego uzasadnieniu podał, że decyzją własną z dnia [...] r. orzekł o rozgraniczeniu działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3 z czterema wyżej wymienionymi działkami nr ewid. 4, 5, 6, 7, a także z działkami nr ewid.: 8 ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako współwłasność K. C. (w 1/2 części) oraz J. C. (1/2 części) w punkcie granicznym wspólnym dla działek 2, 7, 8, 9 oraz 9 ujawnioną w księdze wieczystej [...] jako własność B. P. (dalej w skrócie: "skarżąca"). W powyższej decyzji stwierdzono, że granice rozgraniczanej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi ustalone i wskazane na gruncie, zostały opisane w protokole granicznym sporządzonym przez geodetę uprawionego D. K. w dniu [...]r., a następnie w dniu [...] r. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z protokołu tego wynika, że na gruncie sporu nie było, a ustalenie przebiegu granic nieruchomości z powodu braku dowodów, nastąpiło na podstawie oświadczenia stron biorących udział w czynnościach ustalenia granic w/w nieruchomości (w tym również uczestniczącej w czynnościach na gruncie skarżącej). W ocenie organu, w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr 1, 2, 3 z działkami nr 4, 5, 6 i 7 wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osoby nieposiadającej przymiotu strony, czyli skarżącej, bowiem w powyższym zakresie postępowanie dotyczące przebiegu granic nie dotyczy jej interesu prawnego i nie przysługuje jej tytuł prawny do żadnej z wymienionych działek. Zdaniem organu, decyzja - w części orzekająca o ustaleniu granicy pomiędzy działką nr 2 a działką nr 9 oraz działką nr 8 w punkcie granicznym numer [...] wspólnym z działkami, numer 2, 7, 8, 9 oraz w punkcie granicznym numer [...] wspólnym z działkami numer 2, 4, 9 - nie uzyskała przymiotu ostateczności, tracąc swój byt w obrocie prawnym. Natomiast w pozostałej części decyzja ta stała się ostateczna. Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 345/18 z dnia 8 października 2018 r. - w punkcie 2 tego postanowienia - postanowił wznowić postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w pozostałej części ostateczną decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] r. nr [...] orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3 z działkami nr 4, 5, 6, 7. Organ podał, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca podniosła, że:
1. Organ nie uznał jej za stronę odnośnie ustalenia punktu wspólnego nr [...], pomiędzy działkami nr 2, 4, a jej działką nr 9, przez co naruszył art 28 k.p.a. i jako strona pozbawiona została udziału w sprawie (bez własnej winy), dlatego ma prawo do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
2. W punkcie granicznym nr [...], została wydana decyzja rozgraniczeniowa w oparciu o oświadczenie strony (Gminy), której nie było na gruncie, a decyzja bez udziału stron nie może być wydana na zgodne oświadczenia stron, a to stanowi rażące naruszenie prawa. Zatem jeśli geodeta dokonał ustalenia granicy uznając, że jest to trójgranica, a sprawa ta nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego, to przysługuje jej prawo żądania wszczęcia postępowania jako osobie mającej interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
3. Decyzje wydał organ (gmina była stroną postępowania z racji sąsiedztwa), który podlegał wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.;
4. W tej sprawie naruszono § 8 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez zaniechanie procedury badania ksiąg wieczystych przez geodetę;
5. Prowadzący postępowanie organ nie uznał jako dowodu w sprawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. dokumentującej wiedzę w zakresie przebiegu punktów i linii granicznych, złożonej w kancelarii dnia [...] r.;
6. Prowadzący sprawę Sąd Rejonowy w B. nie rozpatruje sprawy punktu wspólnego oznaczonego numerem [...], który jest punktem wspólnym dla działek numer 2, 9, 7, 8.
Organ odnosząc się do wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. - w części orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3 z działkami nr 4, 5, 6, 7 - nie stwierdził istnienia przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. (poprzez nieprzyznanie jej przymiotu strony oraz niemożność uczestnictwa w postępowaniu), w sytuacji gdy aktywnie uczestniczyła w czynnościach na gruncie, składała szereg pism w trakcie prowadzonego postępowania, a następnie po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej skierowała sprawę do rozpatrzenia przez sąd. Odniósł się również do wskazanych we wniosku przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 3 i pkt. 5 k.p.a. stwierdzając, że te przesłanki nie zachodzą. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. organ uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta B. z powołaniem się na art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż prezydent jest organem gminy, a nie pracownikiem organu. Wyłączenie organu reguluje natomiast przepis art. 25 k.p.a., który dotyczy innych sytuacji niż wskazana przez skarżącą. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wskazał, że w świetle materiału dowodowego przygotowanego przez geodetę brak było materiałów odpowiadających technicznym standardom geodezyjno-kartograficznym, dlatego koniecznym było oparcie się o oświadczenia stron. Samo zaś postępowanie prowadzone było na podstawie i w granicach prawa.
Z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wyrażając swoje niezadowolenie wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu z dnia [...] r., zgadzając się ze stwierdzeniem, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania pochodzi od osoby, która nie ma przymiotu strony w postępowaniu. W ramach rozważań wskazało, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. zawierało dwa punkty. W pierwszym punkcie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania, w zakresie w jakim decyzja rozgraniczeniowa utraciła moc ze względu na skierowanie części sprawy rozgraniczenia, na żądanie skarżącej, do sądu powszechnego. Natomiast w punkcie drugim orzeczono o wznowieniu postępowania w zakresie w jakim decyzja rozgraniczeniowa stała ostateczna. W odniesieniu do punktu pierwszego powyższego postanowienia skarżąca wniosła pisma, które Kolegium uznało za zażalenie wniesione po terminie. Czemu dało wyraz w postanowieniu z dnia [...] r., stwierdzającym, że zażalenie na punkt pierwszy postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. wniesiono z uchybieniem terminu. Natomiast w następstwie wznowienia postępowania w zakresie, w jakim decyzja rozgraniczeniowa stała ostateczna Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia tej części decyzji. Według Kolegium skarżąca nie posiada tytułu prawnego wobec nieruchomości, których dotyczy pozostająca w obrocie prawnym część decyzji rozgraniczeniowej, a kwestie dotyczące nieruchomości skarżącej rozstrzygnięte zostaną przez sąd powszechny, gdyż w tej część decyzja rozgraniczeniowa wobec skierowania sprawy do sądu powszechnego utraciła byt prawny. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby, nie posiadającej przymiotu strony postępowania. Ponadto, skoro skarżąca stroną nie jest, to nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym na marginesie sprawy zasygnalizowało, że i tak skarżąca brała udział w tamtym postępowaniu. Kolegium odniosło się także do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że sporna decyzja nie została wydana przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu. Natomiast odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdziło, że skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności faktycznych ani dowodów. Stronami postępowania wznowieniowego mogą być wyłącznie właściciele nieruchomości, których dotyczy treść decyzji z dnia [...] r. - w części odnoszącej się do działek 1, 2, 3 oraz działek 4, 5, 6, 7. Skoro, skarżąca nie posiada tytułu prawnego wobec nieruchomości, których dotyczy pozostająca w obrocie prawnym część decyzji rozgraniczeniowej, a kwestie dotyczące nieruchomości skarżącej rozstrzygnięte zostaną przez sąd powszechny, gdyż w tej część decyzja rozgraniczeniowa wobec skierowania sprawy do sądu powszechnego, utraciła byt prawny.
Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium, w której zarzuciła: - naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji przez Kolegium z dnia [...] r. w składzie przewodniczącego składu i członka składu orzekającego, którzy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., podlegali wyłączeniu, ponieważ w przedmiotowej sprawie brali udział w wydaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] uchylonego następnie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 345/18; - niewłaściwe rozpoznanie sprawy przez Kolegium, poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., a także brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji; - naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej w skrócie: "ustawa") i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na pominięciu skarżącej jako strony do punktu wspólnego trójgranicy [...] i nieuchyleniu przez Kolegium decyzji organu I instancji; - naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji z dnia [...] i postanowienia z dnia [...] r. i odmowę wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia z działką drogową w punkcie [...] oraz w punkcie wspólnym nr [...] dla działki nr 2, 9, 8 oraz 7; - naruszenie "prawa refleksowego" gdyż wykonywanie prawa podmiotowego przez właścicieli działki nr 2 oraz przez Gminę B. prowadzi do naruszenia nie obojętnych dla interesów skarżącej norm prawnych; - naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na tym, że organ I Instancji, nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania, gdyż starosta nie może być dysponentem w imieniu Skarbu Państwa nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Gminy, tj. działki nr 4; - nie ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania; - naruszenie art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, co do której Gmina ma interes prawny jako władający drogą 4 i niezastosowanie art. 26 § 3 kpa, które powinno nastąpić w niniejszych okolicznościach poprzez wyłączenie organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach i wyznaczenie innego organu do prowadzenia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie z dnia 22 sierpnia 2020 r. skarżąca zarzuciła m.in. pominięcie dokumentów z podziału działki nr 10, działki nr 2 oraz 7, załączyła zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego z dnia [...] r., metrykę działki drogowej nr 4 i powołała się na decyzję komunalizacyjną z dnia [...] r. działki nr 4 oraz złożyła dodatkowe dokumenty na poparcie zasadności swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1592/19, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 259/21, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W zaleceniach Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż na tle art. 28 k.p.a. koniecznym jest ocena legitymacji skarżącej do wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości i wyjaśnienie relacji pomiędzy interesem prawnym skarżącej a postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] w zakresie, w jakim decyzja to orzeka o rozgraniczeniu działek nr: 1, 2, 3 z działkami nr 4, nr 5, nr 6 i nr 7.
Na rozprawie przeprowadzonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach w dniu 4 kwietnia 2022 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Zaznaczyła jeszcze raz, że Sąd Rejonowy w B. nie rozpatruje sprawy punktu stycznego graniczącego z drogą [...] pomiędzy jej działką a działką jej sąsiadów K. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania - Gminy B. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Należy podkreślić iż, wyrok kasacyjny sądu II instancji powoduje określone konsekwencje, albowiem zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które zostały już wcześniej przesądzone, a które nie były przedmiotem kontroli NSA (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I FSK 294/05, Lex nr 187537 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489).
Skład orzekający w sprawie niniejszej, pozostając związany oceną prawną sądu II instancji, uznał, iż w świetle wskazanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy stroną wznowionego postępowania rozgraniczeniowego może być podmiot nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości nie mającej wspólnej granicy z nieruchomościami objętymi rozgraniczeniem. Jednocześnie przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego na tym jego etapie, w którym po stwierdzeniu podstaw wznowienia, dochodzi do powtórzenia postępowania administracyjnego, jest ta sama sprawa administracyjna, w jakiej zapadła ostateczna decyzja administracyjna we wcześniejszym wadliwym postępowaniu, a w konsekwencji i powtarzane (wznowione) postępowanie odbywa się na tym etapie według reguł właściwych dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jeśli przepisy odrębne nie regulują w sposób szczególny legitymacji do żądania wznowienia postępowania w sprawach określonego rodzaju, legitymację tę należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a.
Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy Rozdziału szóstego ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa") oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W myśl ust. 3 tego przepisu rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone, były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych.
W konsekwencji ustalając w postępowaniu rozgraniczeniowym granice nieruchomości, tym samym określa się, do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 1982 r., ISA 1425/82, OSP 1984, Nr 3, poz. 46). Z tego też powodu istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic (por. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 r. str. 80).
Powołana ustawa nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, co również uzasadnia stosowanie w tym przypadku norm zawartych w art. 28 k.p.a.
Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że tylko norma prawa materialnego (prawa powszechnie obowiązującego i nie koniecznie administracyjnego) stanowiąc podstawę interesu prawnego może stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt: OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt: II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt: I OSK 1043/10). Interes prawny charakteryzuje się indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz obiektywną sprawdzalnością. Istnienie interesu prawnego - zgodnie z art. 28 k.p.a. - nie jest wystarczające dla stwierdzenia legitymacji procesowej indywidualnego podmiotu, konieczne jest jeszcze bowiem istnienie związku interesu prawnego takiego podmiotu z postępowaniem administracyjnym w konkretnej sprawie.
Należy przyjąć, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego indywidualnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu organ po rozpoznaniu sprawy rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na zakres praw i obowiązków tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym jest właściciel, użytkownik wieczysty lub inny podmiot, któremu przysługuje określone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych rozgraniczeniem.
Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że z art. 29 ust. 2 ustawy wynika, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami albo innymi gruntami. Innymi słowy, nieruchomości podlegające rozgraniczeniu muszą posiadać wspólną granicę, aby osób mających tytuł prawny do tych nieruchomości dotyczyło - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - postępowanie w sprawie rozgraniczenia tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt: III SA/Kr 1153/17). Brak podstaw prawnych, aby status strony postepowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości przypisywać podmiotom, które nie mają tytułu prawnego do nieruchomości mających podlegać rozgraniczeniu. Rozgraniczenie "nie swoich" nieruchomości co do zasady nie wpływa w prawnie bezpośredni sposób ani na status prawny nierozgraniczanych nieruchomości ani na sposób wykonywania praw do tych nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie "stroną postępowania rozgraniczeniowego jest ten podmiot, który żąda rozgraniczenia z określoną sąsiednią (graniczną) nieruchomością, oraz podmiot (właściciel, samoistny posiadacz), któremu służą prawa do sąsiedniej nieruchomości. Wnoszący o rozgraniczenie, decyduje o tym, które granice sąsiadujących z jego nieruchomością nieruchomości uważa za sporne, wyznaczając w ten sposób krąg stron - uczestników postępowania rozgraniczeniowego" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt: III SA/Kr 402/06). Ustalenie linii granicznej wiąże się z określeniem zakresu prawa własności na gruncie, stroną postępowania rozgraniczeniowego nie jest natomiast podmiot będący właścicielem nieruchomości przyległej do nieruchomości co do której zaistniał spór o przebieg granicy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt: IV SA/Po 1113/11). Tym nie mniej powyższe ogólne stanowisko wymaga każdorazowo weryfikacji na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy, nie można bowiem z góry wykluczyć sytuacji szczególnych, w których katalog stron postępowania w sprawie rozgraniczenia konkretnych nieruchomości będzie mógł kształtować się - właśnie ze względu na okoliczności faktyczne sprawy - w sposób odmienny. Stwierdzenie takiej sytuacji szczególnej, ciągle jednak mieszczącej się w zakresie normy z art. 28 k.p.a., wymaga przedstawienia dokładnego uzasadnienia.
W realiach niniejszej sprawy jest okolicznością bezsporną, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do tych z nieruchomości podlegających rozgraniczeniu ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], co do których organ odmówił uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ze względów podmiotowych - braku legitymacji procesowej skarżącej, tj. działek nr: 1, 2, 3 (własność Z. i Z. K.) rozgraniczanych z działkami nr 4 (własność Skarbu Państwa), nr 5 (własność Gminy B.), nr 6 (własność M. L. S.), nr 7 (współwłasność K. J. C).
Skarżąca jest właścicielką działki nr 9, a postępowanie w zakresie rozgraniczenia tej działki z działką nr 2 toczy się przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt: [...]), w związku z żądaniem przez skarżącą przekazania sprawy w tym zakresie do sądu po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]. Natomiast nie jest właścicielką żadnej z nieruchomości rozgraniczanych decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] w zakresie objętym wnioskiem o wznowienie postępowania. Jednakże w kontekście oceny całokształtu materiału dowodowego należy podkreślić, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nienależącymi do skarżącej działkami nr 1 i 2 a działką nr 4 nie pozostaje bez wpływu na przebieg granicy tej ostatniej działki z działką skarżącej. Rozgraniczenie pomiędzy działką nr 4 a działką skarżącej nie stanowiło przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ I instancji, to jednak granica ta stanowi przedłużenie granicy pomiędzy działkami nr 1 nr 2 a działką nr 4. Ponadto, przebieg granicy pomiędzy działką nr 2 a działką nr 4 oddziałuje na położenie punktu [...] tzw. trójgranicy z działką skarżącej. Wszystkie te względy powodują, że decyzja z dnia [...] r. - w części orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3 z działkami nr 4, 5, 6, 7 w sposób bezpośredni oddziałuje również na sytuację prawną skarżącej jako właściciela działki nr 9. Skoro tak, to stanowisko organów, według którego w odniesieniu do tej decyzji skarżącej nie przysługuje przymiot strony nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Skarżąca jest stroną postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji rozgraniczeniowej również w tej części, w której decyzja ta stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym.
Organy negując posiadanie przez skarżącą statusu strony postępowania zakończonego rozgraniczeniem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3 z działkami nr 4, 5, 6, 7 naruszyły zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Jakkolwiek bowiem podjęły próbę rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodzą poszczególne przesłanki wznowieniowe, to jednak rozstrzygnięcia tych kwestii zostały w dużej mierze zdeterminowane stanowiskiem, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją rozgraniczeniową. Jedynie stanowisko organów dotyczące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za prawidłowe.
W odniesieniu do pozostałych przesłanek organy nie przedstawiły wystarczających argumentów przemawiających za tym, że przesłanki te nie zachodzą w realiach rozpoznawanej sprawy. Z tych przyczyn organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dotyczącego poszczególnych przesłanek wznowienia, według wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 337/17 nie miał charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, bowiem zapadł w wyniku kontroli rozstrzygnięcia, które co prawda związane było z tym samym, co w niniejszej sprawie, rozgraniczeniem nieruchomości, lecz w ramach innego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. trybu stwierdzenia nieważności. Ponadto, rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i utrzymujące je w mocy rozstrzygnięcie Kolegium, miało za przedmiot wniosek skarżącej dotyczący jedynie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie rozgraniczenia jej działki z działkami stanowiącymi własność wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego.
Instytucja wznowienia postępowania należy do wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej w przypadkach, w których w pierwotnym postępowaniu zaistniały nieuwzględnione przez organ, a przy tym istotne okoliczności o charakterze podmiotowym (dotyczące strony albo pracowników organu) lub przedmiotowym (obejmujące czynności postępowania wyjaśniającego). Chodzi tu przy tym o okoliczności, które mogły rzutować na sposób prowadzenia postępowania lub wynik sprawy. Postępowanie toczące się w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego nie może być traktowane jak kolejna instancja administracyjna, w czasie której strona zgłaszać będzie nowe twierdzenia i dowody, niepodniesione uprzednio w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Katalog przesłanek wznowienia postępowania jest zamknięty, a ich dobór zależy od ustawodawcy.
Przypomnieć należy, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. obwarowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody są istotne dla sprawy (1), okoliczności faktyczne lub dowody są nowe (2), okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej (3), okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). Jeżeli którykolwiek z warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Tak więc, w zakresie zaistniałego stanu faktycznego niniejszej sprawy, okoliczności faktyczne powinny być nowe, powinny być istotne, powinny istnieć w dacie wydania decyzji, a ponadto nie mogły być one znane organowi, który decyzję tę ostateczną wydał (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1769/18). Wbrew temu co wskazuje skarżąca postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 , art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych.
Mając na względzie powyższe rozważania, strona skarżąca słusznie wywodzi że jest stroną postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji rozgraniczeniowej również w tej części, w której decyzja ta stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Jednoczenie nie można uznać za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., zarówno w kontekście składu orzekającego Kolegium, jak i organu. Ponadto, w granicach obecnej sprawy nie można już z samej zasady podważać rozstrzygnięcia o uchybieniu przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia na punkt pierwszy postanowienia z dnia [...] r. Zwłaszcza, że rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie postanowienia pozostaje w zgodzie z oceną prawną tutejszego Sądu zawartą w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt. II SA/Gl 345/18.
Negując posiadanie przez skarżącą statusu strony postępowania zakończonego rozgraniczeniem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3 z działkami nr 4, 5, 6, 7 organy obu instancji naruszyły zarówno art. 28 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Naruszenie to mogło przy tym mieć wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek organy podjęły próbę rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodzą poszczególne przesłanki wznowieniowe wskazane w art. 145 § 1 k.p.a., to jednak rozstrzygnięcia tych kwestii zostały w dużej mierze zdeterminowane stanowiskiem, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją rozgraniczeniową. Jedynie stanowisko organów dotyczące przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Sąd uznaje za prawidłowe. W odniesieniu natomiast do pozostałych przesłanek organy ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, czynionych niejako na marginesie stanowiska, że skarżąca nie jest stroną postępowania, nie przedstawiły dotychczas wystarczających argumentów przemawiających za tym, że przesłanki te nie zachodzą w realiach rozpoznawanej sprawy.
W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ przeprowadzi postępowanie dotyczące poszczególnych przesłanek wznowienia, opierając się przede wszystkim na wiążącej ocenie prawnej dotyczącej tego, że skarżącej przysługuje status strony we wznowionym postępowania, a także na ocenie prawnej wynikającej z powyższych rozważań Sądu. W zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. organ weźmie pod uwagę, zbada i oceni dowody oraz okoliczności powołane przez skarżącą w dodatkowym piśmie z dnia 22 sierpnia 2020 r., skierowanym do Sądu, oraz wezwie skarżącą do przedstawienia dowodów i okoliczności, o których jej zdaniem nie wiedział organ wydając decyzję rozgraniczeniową, a które już istniały w dacie jej wydania i jednocześnie miały istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Z przytoczonych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.