II SA/GL 218/20

II SA/Gl 218/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-07-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 3479/21 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1355
art. 12
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach zarządzeniem pokontrolnym z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355) skierowanym do Zarządu "A" Sp. z o.o. w P. (dalej jako skarżąca) zarządził między innymi uregulować stan formalno-prawny na emisję amoniaku do powietrza ze źródeł technologicznych - z procesu pasteryzacji i inkubacji podłoża instalacji do produkcji podłoża pod uprawę [...] z terminem realizacji bezzwłocznie nie później niż do 28 lutego 2020 r. W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że Zakład posiada 21 komór (tuneli), w których odbywa się proces pasteryzacji lub inkubacji podłoża pod uprawę [...]. Nadmiar gazów między innymi amoniaku z tych komór odprowadzany jest do powietrza w sposób zorganizowany (przy wykorzystaniu wentylatorów mechanicznych zainstalowanych na urządzeniach do recyrkulacji powietrza AEM) indywidualnymi emitorami. Każdy tunel posiada 1 urządzenie do recyrkulacji powietrza AEM oraz z indywidualnym emitorem zlokalizowanym na dachu budynku, który służy do wylotu nadmiaru zanieczyszczonego powietrza. Z uwagi na brak unormowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z tej instalacji, obowiązek taki nałożono w oparciu o postanowienia art. 180 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396).
Z zarządzeniem tym nie zgodziła się skarżąca, która reprezentowana przez adwokata P. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zaskarżono powyższe zarządzenie we wskazanym zakresie. Zarzucono mu obrazę prawa materialnego, a to art. 180 § 1 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę obowiązku o charakterze administracyjnym, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, iż przepis ten ma charakter blankietowy, a dopełnienie jego treści wymaga istnienia przepisu szczególnego o charakterze powszechnie obowiązującym. W konsekwencji przepis ten został błędnie zastosowany. Wskazanemu zarządzeniu postawiono zarzut naruszenia postanowień przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż nadmiar gazów z komór pasteryzacyjnych odbywa się w sposób zorganizowany przy zastosowaniu indywidualnych emitorów, podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, że stosowany w komorach pasteryzacyjnych klimatyzator AEM - urządzenie do recyrkulacji powietrza wewnątrz komory nie jest emitorem. Służy on wyłącznie do zatrzymania powietrza zawierającego amoniak wewnątrz komór pasteryzacyjnych, zaś ewentualna emisja nadmiaru zgromadzonego powietrza odbywa się w sposób grawitacyjny, co oznacza, iż proces emisji gazów do powietrza nie ma charakteru zorganizowanego. W motywach skargi rozwinięto zarzuty sformułowane w jej osnowie.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych zarzutów. Organ ten przedstawił analizę unormowań ustawy Prawo o ochronie środowiska w zakresie wprowadzania gazów do powietrza i wskazał, że ustalenie, czy wymagać ono będzie pozwolenia czy zgłoszenia wymaga uprzedniego przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego obejmującego wyliczenia ilości odprowadzanych gazów. Organ ten podtrzymał swoje stanowisko co do sposobu wykorzystania urządzeń do recyrkulacji powietrza AEM (z wentylatorem), który służy do wyrzutu nadmiaru gazów technologicznych do powietrza atmosferycznego. Odnosząc się do drugiego z zarzutów organ ten wskazał, że w ramach tego postępowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.
Pismem z 22 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do odpowiedzi na skargę i podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżone zarządzenie w zakresie objętym skargą nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uchyla ten akt.
W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest skarga skarżącej Spółki na pkt 1 zarządzenia pokontrolnego z [...] r. Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach. We wskazanym punkcie organ kontroli zarządził uregulować stan formalno-prawny na emisję amoniaku do powietrza ze źródeł technologicznych - z procesu pasteryzacji i inkubacji podłoża instalacji do produkcji podłoża pod uprawę [...] z terminem realizacji bezzwłocznie nie później niż do 28 lutego 2020 r. Z tym zaleceniem nie zgadza się skarżąca Spółka utrzymując, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia postanowień art. 180 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy nałożenia obowiązku o charakterze administracyjnym. Przywołany powyżej stan faktyczny w sprawie nie budzi zastrzeżeń i stanowiska stron tego postępowania są czytelnie zarysowane. Z tego powodu pogłębiona analiza stanu faktyczne nie jest niezbędna.
Na wstępie przyjdzie dostrzec, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku wydania wskazanego zarządzenia pokontrolnego przez wskazany w sprawie organ administracji publicznej, adresatowi tego zarządzenia przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na zasadach przewidzianych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 503/18, Lex 277129). We wskazanym orzecznictwie akcentuje się również silnie, że do postępowania kontrolnego leżącego u podstaw wydanego zarządzenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie takie oznacza zarazem, że zarzut sformułowany w pkt 2 wniesionej skargi nie może być uwzględniony, albowiem pełnomocnik skarżącej Spółki odwołuje się do naruszenia postanowień art. 80 przywołanego powyżej Kodeksu. W świetle powyższego zakres sądowej kontroli wskazanego zarządzenia pokontrolnego musi ograniczać się do zgodności z przepisami ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wyznaczone ramy sądowej kontroli skłaniają do przyjęcia stanowiska, że organy administracji w poddanym kontroli zarządzeniu dopuściły się naruszenia wskazanych regulacji. Stosownie do postanowień art. 9 ust. 1d ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, które wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska, zwani dalej "inspektorami",
Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne nr 1 sformułowane w następstwie przeprowadzonych kontroli przez uprawnionych pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska w Katowicach zatem rozważenia wymaga czym jest kontrola i z jakich elementów się ona składa. W doktrynie prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że pojęcie kontroli zakłada występowanie następujących elementów, ustalenie stanu rzeczywistego, ustalenie stanu normatywnego, a następnie porównanie na ile stan rzeczywisty odpowiada stanowi modelowemu określanemu przez normy prawne, a końcowym elementem kontroli są zalecenia pokontrolne w sytuacji wystąpienia rozbieżności między stanem rzeczywistym, a stanem modelowym.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka kwestionuje nałożenie na nią obowiązku uregulowania stanu formalnoprawnego na emisję amoniaku do powietrza ze źródeł technologicznych. Sformułowanie takiego zalecenia pokontrolnego świadczy o tym, że zdaniem organu przeprowadzającego kontrolę, kontrolowana Spółka nie dysponuje uregulowaniem formalno-prawnym na emisję amoniaku do powietrza. Oznacza to, że organ przeprowadzający kontrolę dokonał ustaleń, że w przypadku tego podmiotu niezbędne jest legitymowanie się pozwoleniem na stosowną emisję przewidzianym postanowieniami art. 180 pkt 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska. W kontekście przyjętego zalecenia rozważenia wymaga, czy faktycznie kontrolujący ustalili stan rzeczywisty w sposób prawidłowy i czy odnieśli go do obowiązujących regulacji prawnych.
Nie ulega wątpliwości, że kontrolowana Spółka nie dysponuje żadnym dokumentem umożliwiającym emisję nadmiaru gazów w tym amoniaku do powietrza, równocześnie organ administracji w ramach przeprowadzanej kontroli nie ustalił jaki jest zakres emisji nadmiaru gazów, w tym amoniaku do powietrza i nie odniósł poziomu emisji do ciążącego na emitencie obowiązku ewentualnego uzyskania stosownego pozwolenia czy też zezwolenia. W polu widzenia należy mieć to, że obowiązujące regulacje przewidują trzy stany, a mianowicie sytuację kiedy wymagane jest posiadane pozwolenia na emisję gazów (art. 180 ustawy Prawo o ochronie środowiska), legitymowanie się zezwoleniem (art. 152 w/w ustawy) oraz sytuację kiedy nie jest wymagane posiadanie jakiegokolwiek formalnego uprawnienia do emisji gazów do powietrza (art. 220 ust. 2 tej ustawy oraz rozporządzenie z 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków w których w wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia Dz. U. z 2010 r. nr 130 poz. 881). W świetle powyższych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że organ wystawiający zarządzenie pokontrolne wystawił je w taki sposób, że nie odpowiada ono stanowi faktycznemu przypisanemu do określonej normy prawnej. Analiza postanowień protokołów kontrolnych z [...] r. jak i z [...] r. nie dają podstaw dla sformułowania takiego zalecenia. W protokole z [...] r. w pkt 1, 2, 3 emisja zanieczyszczeń do atmosfery - opisano sytuację występującą w kontrolowanej Spółce, jednakże brak jest tam jakichkolwiek pomiarów, które uzasadniałyby uzyskanie przez kontrolowaną Spółkę określonego typu tytuł prawny dla emisji gazów do powietrza. Skoro organ przeprowadzający kontrolę nie ustalił jaki jest poziom emisji gazów do powietrza i nie dopasował go do obowiązujących regulacji prawnych tym samym przekroczył swoje uprawnienia jako organu przeprowadzającego kontrolę, a zatem dopuścił się naruszenia postanowień ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a w szczególności art. 9 ust. 1d, jak również przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie odnoszącym się do postanowień art. 180 pkt 1 tej ustawy, art. 150 i art 220 przywoływanego aktu.
Przeprowadzona kontrola zarządzenia pokontrolnego z [...] r. w zakresie pkt 1 wykazała, że został on sformułowany z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli, jak również przy jego wydaniu dopuszczono się naruszenia przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i ustawy Prawo ochrony środowiska. Podniesione w skardze zarzuty w kontekście przeprowadzonych rozważań nie można uznać za trafne albowiem art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, a art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie tej nie ma zastosowania.
W konsekwencji wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi przewidziana treścią art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niezbędnym jest uchylenie zaskarżonego punktu zarządzenia pokontrolnego.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.