II SA/Gl 216/23

II SA/Gl 216/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155 i  art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SKO.IV/424/1824/2022 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SKO.IV/424/1824/2022, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 17, art. 24 ust. 2a i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – u.ś.r.) zmieniło własną decyzję z dnia 17 listopada 2022 r. nr SKO.IV/424/1208/2022 w zakresie okresu przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. I.L., w ten sposób, że świadczenie to przysługuje w wysokości 2.119 zł miesięcznie od dnia 1 grudnia 2022 r. na stałe.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta B. (dalej – Prezydent Miasta, organ I instancji) decyzją z dnia 28 września 2022 r., po rozpoznaniu wniosku G.L. (dalej -Skarżąca), odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I.L.. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. Według organu I instancji, Skarżącą nie jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ponadto podniesiono, że wprawdzie matka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jednak jej niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia lub w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończenia 25 roku życia, lecz w wieku 47 lat.
Wskutek odwołania Strony, Kolegium decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. nr SKO.IV/424/1208/2022 uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekł o przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1.971 zł za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz w wysokości 2.119 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2022 r. na stałe.
Następnie Kolegium, działając na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. zmieniło własną decyzję z dnia 17 listopada 2022 r. nr SKO.IV/424/1208/2022 w zakresie okresu przyznanego Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, że świadczenie to przysługuje w wysokości 2.119 zł miesięcznie od dnia 1 grudnia 2022 r. na stałe. W motywach decyzji wskazano, że Skarżąca zwróciła się do organu odwoławczego z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu uchylenia prawa do zasiłku stałego, tj. od grudnia 2022 r. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że zmienioną decyzją błędnie przyznało Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż dysponowała ona prawem do zasiłku stałego. Jak bowiem ustalono, pobierała ona wspomniany zasiłek od czerwca 2021 r. do listopada 2022 r. Okoliczność ta, jak wskazało Kolegium, stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Zauważono przy tym, że przeszkoda ta ustała, gdyż w dniu 6 grudnia 2022 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą zmienił swoją decyzję z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] w ten sposób, że okres zasiłkowy skrócił do 30 listopada 2022 r. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, z dniem 1 grudnia 2022 r. ustała negatywna przesłanka do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze z dnia 13 stycznia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zanegował decyzję Kolegium z dnia 14 grudnia 2022 r. zarzucając jej:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie;
b) art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było uniemożliwienie skorzystania przez Skarżącą z przysługującego jej z mocy ustawy prawa wyboru świadczenia jakie chce pobierać;
2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 136 § 1 w związku z art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie poinformowania Skarżącej o przysługującym jej prawie wyboru świadczenia, które chce pobierać i możliwości wystąpienia z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie w niższej wysokości od miesiąca, od którego zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. mogłoby jej przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi powołując się na wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1386/21 wskazano, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko dotyczące prawa strony do wyboru świadczenia, które chce pobierać. Zasygnalizowano również, że w judykaturze stwierdza się, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek stały, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na pokrywający się okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku stałego, o której to możliwości strona nie była poinformowano przez organ (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 30 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 383/22, z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 423/22, z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 528/22). Tymczasem jego mocodawczyni nie została poinformowana o możliwości rezygnacji z prawa do zasiłku stałego z mocą wsteczną. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, aby organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie w ramach art. 136 § 1 k.p.a. doprowadził do uchylenia decyzji przyznających zasiłek stały od dnia 1 czerwca 2021 r., a następnie, aby przyznał Skarżącej prawo do wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącej, a wiec zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika Skarżącej wyraził pogląd, że najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych sprzeciwia się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zaprezentowanej w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, którą Kolegium w trybie art. 155 k.p.a. dokonało zmiany własnej decyzji z dnia 17 listopada 2022 r. w zakresie terminu, od którego przyznano Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez jego przyznanie od dnia 1 czerwca 2022 r. Pierwotnie organ odwoławczy orzekł o prawie do tego świadczenia począwszy od 1 czerwca 2021 r. Stanowisko w tej kwestii – jak twierdzi Kolegium - zostało jednak zweryfikowane wskutek wniosku Skarżącej podyktowanego tym, że w okresie tym pobierała ona zasiłek stały.
Przystępując do rozważań wpierw przyjdzie przytoczyć art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 155). Przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2293/21, Lex nr 3458971).
Ponadto postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani nie służy rozszerzeniu jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 1494/21, Lex nr 3436193). Podkreślić również należy, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lipca 1993 r., ONSA 1994/3, poz. 116; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1763/16, Lex nr 2550417). Zatem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.).
W kontekście dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że bez wątpienia tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. zastosowano w rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do decyzji ostatecznej, tj. wydanej w toku instancyjnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto zgodzić się należy z tym, że brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się takiemu rozstrzygnięciu.
Nie można natomiast przychylić się do twierdzenia, jakoby Skarżąca zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o zmianę jego decyzji z dnia 17 grudnia 2022 r. poprzez przyznanie jej prawa do świadczenie pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2022 r. Otóż analiza treści pism Strony kierowanych do organu odwoławczego (z dnia 30 listopada 2022 r. oraz z dnia 1 grudnia 2022 r.) nie pozwala na wywiedzenie z nich oświadczenia, które mogłoby uzasadniać działanie Kolegium w trybie art. 155 k.p.a. Wprost przeciwnie, Skarżąca – stosownie do art. 24 ust. 2a u.ś.r. - domaga się świadczenia od czerwca 2021 r., a więc od miesiąca kiedy, jej matka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności. We wspomnianej korespondencji Skarżąca sygnalizuje również zaniedbania organu I instancji w zakresie realizacji zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Według jej twierdzeń, nie tylko nie została poinformowana o tym, że pobieranie zasiłku stałego stanowi przeszkodę dla uzyskania prawa dla świadczenia pielęgnacyjnego, ale również nie pouczono jej o tym, że może zrzec się tego zasiłku na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawdzając zasadność tego oświadczenia przyjąć należy, że istotnie w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, która pozwalałaby na przyjęcie, że organ I instancji poinformował Skarżącą o sytuacji faktycznej i prawnej w jakiej się znajduje. Przyjąć zatem należy, że Strona nie wyraziła w sposób bezpośredni oraz wyraźny woli zmiany decyzji Kolegium z dnia 17 listopada 2022 r. Konsekwencją tego jest rażące naruszenie prawa, a konkretnie art. 155 k.p.a., co determinuje wystąpienie przesłanki nieważnościowej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa).
Niezależnie od powyższego za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji przemawia także to, że w rzeczywistości zastosowanie art. 155 k.p.a. służyło sanowaniu decyzji Kolegium z dnia 17 listopada 2022 r., która dotknięta jest wadą mogącą przemawiać za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mianowicie organ odwoławczy wspomnianym rozstrzygnięciem przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2021 r., podczas gdy w okresie tym Skarżąca pobierała zasiłek stały. Okoliczność ta wynika z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 10 listopada 2020 r. nr [...], którą przyznał Skarżącej zasiłek stały na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r., natomiast decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] Skarżąca nabyła prawo do zasiłku stałego na okres od 1 lipca 2022 r. do 31 maja 2024 r. Tymczasem w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, która ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Przeszkoda ta wprawdzie ustała, ale następczo, tj. po dacie wydania decyzji z dnia 17 listopada 2022 r. Mianowicie decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta zmienił własną decyzję z dnia 21 czerwca 2022 r. w ten sposób, że zasiłek przyznał do 30 listopada 2022 r. Podkreślić należy w tym miejscu, że niniejszy wywód ma na celu jedynie wykazanie wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Kolegium z dnia 17 listopada 2022, natomiast w żaden sposób nie przesądza o jej nieważności, co winno być ustalone w odrębnym postępowaniu w toku dalszego procedowania w sprawie.
W konsekwencji powyższego zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 14 grudnia 2022 r. dotknięta jest kwalifikowanym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
Odnosząc się do stanowiska Kolegium wyrażonego w odpowiedzi na skargę co do tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane za okres kiedy Skarżąca otrzymywała zasiłek stały stwierdzić należy, że nie zasługuje ono w pełni na uwzględnienie. W najnowszym orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego" (wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1263/21, Lex nr 3360799; zob. także wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 162/22, Lex nr 3486072 oraz wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/22, Lex nr 3438393; z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 989/22, LEX nr 3428708). Pogląd ten jest akceptowany przez skład orzekający.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na zgodny wniosek pełnomocnika Skarżącej oraz Kolegium.