II SA/Gl 214/22

II SA/Gl 214/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 grudnia 2021 r. nr IFXIV 7840.4.41.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta C. decyzją z dnia 15 lipca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej w skrócie: "pr.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił I. Z. (dalej: "uczestnik postępowania" lub "inwestor") pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w U. wraz ze zmianą geometrii dachu na terenie działki nr [...] przy ul. J. .
Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. J. D. (dalej: "skarżący") złożył odwołanie od powyższej decyzji i zarzucił jej naruszenie:
- § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), poprzez zaprojektowanie okapu w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy nieruchomości;
- § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywanych robót budowlanych (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 47, poz. 401), poprzez niewyznaczenie przez projektanta strefy niebezpiecznej, w której istnieje zagrożenie spadania z wysokości przedmiotów;
- § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, poprzez nadbudowę ponad jedną kondygnację;
- § 6 rozporządzenia, poprzez błędne obliczenie przez projektanta wysokości budynku po planowanej nadbudowie.
Wojewoda Śląski (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r., nr IFXIV.7840.4.41.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 pr.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 15 lipca 2021 r. Powołując się na treść § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia uznał, że w rozpatrywanej sprawie odległość projektowanego okapu od granicy działki sąsiedniej wynosi 1,11 m i wynika z projektu budowlanego. Nadto, zgodnie z § 12 ust. 7 rozporządzenia w przypadku, gdy odległość budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w kierunku granicy nieruchomości sąsiedniej jest mniejsza niż 3 m, ale nie mniejsza niż 1,5 m od tej granicy albo jest usytuowana bezpośrednio przy niej, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m. W wyniku realizacji inwestycji warunek ten będzie spełniony, gdyż odległość projektowanego okapu od działki sąsiedniej wynosi 1,11 m. Odnosząc się do zarzutów nadmienił, że zapewnienie rozwiązań zgodnych z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy na etapie należy do projektanta oraz pouczył, że kwestie dotyczące tych zasad podczas wykonywania robót budowlanych nie należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z projektem budowlanym, rozbudowa budynku w części od strony nieruchomości należącej do skarżącego stanowi rozbudowę o nie więcej niż jedną kondygnację. Zatem projektowany budynek wraz z garażem stanowi jeden trzykondygnacyjny obiekt budowlany, z czego poddasze ma mniejszą powierzchnię niż parter. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że część budynku jest jednokondygnacyjna a cześć trzykondygnacyjna. W wyniku realizacji planowanych robót dojdzie do zwiększenia wysokości (w części południowo-zachodniej) i powierzchni budynku, ale nie liczby kondygnacji. Stąd też projektowana nadbudowa jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Projektant podał wysokość obiektu, po planowanej nadbudowie, mierzoną od poziomu nasypu, która wynosi 7,38 m (rysunek nr A-11 projektu architektoniczno-budowlanego). Stąd też wysokość budynku mierzona od poziomu wejścia do podpiwniczenia (najniżej położonego wejścia) jest wyższa od tej, którą wskazał projektant. Niemniej fakt ten nie wpływa na treść decyzji organu I instancji. Na obszarze, na którym jest zlokalizowany przedmiotowy budynek nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje, wydana na rzecz inwestora, decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia 4 września 2020 r. W pkt 2.2 lit e) tej decyzji określona została wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z tym zapisem, w przypadku budynków posiadających dachy dwu i wielospadowe, za wysokość elewacji frontowej przyjmuje się wysokość elewacji widoczną od frontu działki, liczoną od średniego poziomu rodzimego terenu (na szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku) do kalenicy lub attyki - pomiędzy 7,0 m a 9,0 m. Oznacza to, że nie znajdzie tu zastosowania § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy określa maksymalną wysokość budynku mierzoną od średniego poziomu rodzimego terenu (na szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku), a nie od poziomu terenu przy wejściu do najniżej położonej części budynku. W tej sytuacji, przyjęta przez projektanta podstawa obliczenia wysokości budynku po planowanej nadbudowie jest prawidłowa. W ocenie organu II instancji, skarżący ma rację w tym, iż w wyniku mierzenia wysokości od poziomu terenu przy wejściu do podpiwniczenia parametr ten będzie większy, lecz pozostanie to bez wpływu na treść decyzji, gdyż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku powinna mieścić się między 7 a 9 metrów, licząc od średniego poziomu rodzimego terenu, co wynika z postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia, ponieważ wysokość zabudowy przedmiotowego budynku po inwestycji będzie wynosić 7,38 m. Jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja będzie zgodna z pozostałymi zapisami decyzji o warunkach zabudowy oraz nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.), nie wymaga więc uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto, dla obszaru, na którym położona jest działka inwestycyjna nie uchwalono uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a nieruchomość jest położona w całości poza terenem górniczym. W związku z lokalizacją inwestycji częściowo na terenie Parku Krajobrazowego [...], a częściowo na obszarze jego otuliny, w projekcie budowlanym przewidziano rozwiązania zgodne z § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody B. z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz. 111 z dnia 26 czerwca 1998r.). Planowana inwestycja jest też zgodna z pozostałymi przepisami rozporządzenia. W wyniku nadbudowy przedmiotowego budynku, nie zostaną przekroczone normy dotyczące minimalnych odległości od nieruchomości sąsiednich, naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy też warunki ochrony przeciwpożarowej. Obszar, na którym położona jest działka inwestycyjna to użytki oznaczone w ewidencji gruntów jako B (tereny budowlane), w związku z tym ich zabudowa nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżący wniósł skargę na decyzję organu II instancji i zarzucił jej naruszenie:
- art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.b., poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżącego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji, która pozwalają na rozbudowę nieruchomości kosztem jakości jego życia i najbliższych mu osób;
- art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, bowiem doprowadziło do wydania decyzji z pokrzywdzeniem skarżącego;
- art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy załatwianiu sprawy;
- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie wszystkich okoliczności związanych z wpływem planowanej przez inwestora rozbudowy na nieruchomość skarżącego.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podał, że art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.b. wymaga poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich oraz respektowania przepisów prawa, w tym zwłaszcza art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Zaznaczył też, że obie nieruchomości znajdują się u podnóża góry C., dlatego z jednej strony dostęp światła słonecznego blokuje sam jej stok, a z drugiej ściana budynku rozbudowywanej nieruchomości inwestora. Podkreślił, że aktywnie brał udział w postępowaniu administracyjnym zgłaszając swoje uwagi. Jednak organy obu instancji poprzestały wyłącznie na stwierdzeniu, iż rozbudowa wymaga nadbudowy tylko jednej kondygnacji. W rzeczywistości jednak, od strony nieruchomości skarżącego, przedmiotowy budynek składa się tylko z jednej kondygnacji - garażu i ściana ma ok. 1,5 m wysokości. Zwrócił także uwagę, że garaż ten został dobudowany w latach 90. ubiegłego wieku, o czym skarżący nie był informowany, a organy nie badały poprawności jego dobudowy. Zdaniem skarżącego, w odległości 110 cm od granicy powstanie 8 metrowa ściana, która zablokuje dopływ światła do jego nieruchomości o charakterze rekreacyjnym (ogród).
Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczył, że dla uznania, że ochrona interesów osób trzecich nie została należycie zabezpieczona nie wystarcza subiektywne poczucie stron formujących taki pogląd, który musi mieć oparcie w okolicznościach obiektywnych, znajdujących potwierdzenie w przepisach obowiązującego prawa, w szczególności przepisach techniczno-budowalnych. Skarżący poza powołaniem się na przepisy art. 140 i art. 144 k.c., nie wskazał norm prawa, które w wyniku naruszenia, spowodowałyby niedozwolone prawem immisje.
Pismem z dnia 26 marca 2021 r. uczestnik postępowania wystąpił do tutejszego Sądu z żądaniem oddalenia skargi, jak również wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał, że są one bezzasadne. Samo usytuowanie budynku i jego kształt po przebudowie nie będą miały wpływu na charakter korzystania przez skarżącego z nieruchomości oraz nie będzie zachodziło jakiekolwiek zacienianie i ograniczenie dostępności światła. Odnosząc się do bliskości budynku z granicą zaznaczył, że w przeszłości była to jedna działka, która została przez rodziców uczestnika postępowania podzielona już po wybudowaniu istniejącego budynku. Do pisma dołączono zdjęcia ilustrujące stan faktyczny w terenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym, zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami p.p.s.a., wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem postępowania administracyjnego było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym zmiany istniejącego już obiektu budowlanego.
Wskazać też przyjdzie, że przedmiotowa inwestycja uczestnika postępowania jest przewidziana do realizacji na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To z kolei oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę musiało być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Takie postępowanie zostało przeprowadzone i zakończyło się ostateczną decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia 4 września 2020r. (znak: [...]), która była przedmiotem postępowania odwoławczego (por. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 grudnia 2020r.), a następnie kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 238/21 Sąd oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powołany wyrok jest nieprawomocny.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust. 1 w związku z art. 28, art. 33, art. 34 i art. 36 pr.b. Z analizy ich treści jednoznacznie wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy.
Wspomniane akty (plan i decyzja o warunkach zabudowy) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych. Z kolei, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) zawiera regulacje, które znajdują zastosowanie jedynie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Stosownie do treści art. 35 ust. 4 pr.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr.b., właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w razie spełnienia przez inwestora wskazanych w tych przepisach przesłanek ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z jego żądaniem. Dopiero niespełnienie którejkolwiek z nich czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Warunkiem uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która to dokumentacja podlega ocenie pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do udzielenia pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków; co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze; w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w postanowieniach tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W rozpoznawanej sprawie, jak zostało to zasygnalizowane wniosek inwestora sprowadza się do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Oznacza to, że szereg wymogów wynikających z przywołanego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posiada żadnego znaczenia. W szczególności odnosi się to do dostępu do drogi publicznej czy czynnej powierzchni biologicznej na zajmowanej działce. W przypadku rozbudowy i nadbudowy budynku, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dostęp taki został zapewniony i to zarówno poprzez ustalenie w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak i wobec faktu, iż dostęp ten wcześniej faktycznie istniał (w odniesieniu do nieruchomości inwestora) i nie był kwestionowany.
Podsumowując tę część rozważań stwierdzić przyjdzie, że kwestie objęte ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy mogłyby stanowić podstawę skutecznego zarzutu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, która w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględniałaby warunków zabudowy lub była z nimi sprzeczna. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca.
Nie ulega wątpliwości, że w dniu 4 września 2020 r. Burmistrza Miasta U. jako organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W następstwie złożonego przez inwestora wniosku przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z mapą, jak również w zakresie wysokości projektowanej przebudowy oraz zatwierdził projekt budowlany (k. 6 zamierzenia budowlanego znajdującego się w aktach administracyjnych oraz akta administracyjne - bez numeracji stron).
Zgodnie z art. 4 pr.b. każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta kształtuje wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Na mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wobec zasady wolności budowlanej ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestor jako właściciel nieruchomości, na której ma powstać obiekt budowlany, decydować będą o dopuszczalności jego wybudowania, czy też miejscu jego posadowienia.
W art. 34 pr.b. określone zostały wymogi formalne projektu budowlanego, w tym m.in. zakres i treść projektu budowlanego stosownie do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2240). Zakres i treść projektu budowlanego powinna uwzględniać warunki ochrony przeciwpożarowej. Jednocześnie art. 35 pr.b. wyznacza granice kontroli i badania przez organy architektoniczno-budowlane przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Przedkładany przez inwestora projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Pierwsza z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, a także wymaganiami ochrony środowiska i z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z planem lub decyzją o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z pkt 1 pr.b.). W związku z tym uzasadnione interesy osób trzecich, które należy uwzględniać w projektowaniu i budowaniu, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.b., muszą wynikać także z przepisu prawa. Dlatego strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie mogą skutecznie sprzeciwiać się budowie, która nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących. W szczególności za odmową udzielenia pozwolenia na budowę nie mogą przemawiać same tylko trudności, czy niedogodności związane z realizacją inwestycji i jej przyszłym funkcjonowaniem, jeżeli nie zostały znormalizowane w formie zakazów czy nakazów. Uwzględniać należy wyrażoną w art. 4 pr.b. zasadę wolności budowlanej. Norma ta również potwierdza, że jeżeli zamierzenie budowlane nie narusza konkretnego przepisu prawa, to nie można inwestorowi odmówić pozwolenia na budowę. To inwestor decyduje o kształcie zamierzenia, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą wkraczać w ocenę celowości przyjętych rozwiązań projektowych, ale uprawnione są tylko do sprawdzenia projektu budowlanego we wskazanym powyżej zakresie. W wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 2057/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uprawnienia kontrolne organów administracji, które prowadzą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są ograniczone wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także wymogami ochrony środowiska. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 i 2 pr.b. Sprawdzenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tym samym organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu architektoniczno-budowlanego i kwestionowania uzyskanych przez inwestora opinii, uzgodnień, czy sprawdzeń. Uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta, który musi wykazać tylko, że je posiada (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1323/15). Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie zmiany Prawa budowlanego dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 z późn. zm.). Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b) powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt. Za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia naruszenia, odpowiedzialność dyscyplinarna (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1117) albo zawodowa (art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w związku z art. 95 pr.b.). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 pr.b. stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 pr.b.). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 pr.b., oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 44/12 i inne powołane w nim orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Sąd zbadał, czy znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany zawiera wymagane art. 34 ust. 3 pr.b. elementy i uznał, że zawarto w nim wszelkie wymagane uzgodnienia i opinie. Dodatkowo, spełnione zostały przesłanki określone w § 12 rozporządzenia, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz warunki dotyczące naturalnego doświetlenia, co potwierdza projekt budowlany (strona 7).
W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ architektoniczno-budowlany w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma możliwości zlecania bądź przeprowadzania analizy nasłonecznienia z uwagi na kwestionowanie przez skarżącego poprawności przedłożonego projektu budowlanego. Ma jedynie kompetencje do oceny tego co inwestor przedstawi i nie ma też kompetencji do podważania ocen wyrażonych w projekcie przez jego autorów, którzy jak już wyżej wskazano, odpowiadają za treść sporządzonego projektu i proces budowlany, który na postawie takiego projektu zostanie zrealizowany.
W skardze pojawił się zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.b. identyfikowany jako brak rzetelnej kontroli organów nad zawartością zatwierdzonego projektu budowlanego, a to wobec braku przekonania skarżącego o spełnieniu przez inwestycję wymogów prawa. Jednak z racji konstytucyjnego prawa własności i wolności budowlanej uczestnik postępowania jako właściciel sąsiedniej działki ma prawo do jej rozbudowania.
Należy zaakcentować, iż zgodnie z projektem budowlanym, rozbudowa budynku w części od strony nieruchomości należącej do skarżącego stanowi rozbudowę o nie więcej niż jedną kondygnację, gdyż przedmiotowy budynek wraz z garażem stanowi jeden trzykondygnacyjny obiekt budowlany, z czego poddasze ma mniejszą powierzchnię niż parter.
W wyniku wykonania planowanych robót dojdzie do zwiększenia wysokości (w części południowo-zachodniej) i powierzchni budynku, ale nie liczby kondygnacji. Stąd też projektowana nadbudowa jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia oraz warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia 4 września 2020 r. o warunkach zabudowy, w której określona została między innymi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (pkt 2.2 lit. e). Zgodnie z tym zapisem, w przypadku budynków posiadających dachy dwu- i wielospadowe, za wysokość elewacji frontowej przyjmuje się wysokość elewacji widoczną od frontu dziatki, liczoną od średniego poziomu rodzimego terenu (na szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku) do kalenicy lub attyki - pomiędzy 7,0 m a 9,0 m. Oznacza to, że nie znajdzie tu zastosowania § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy określa maksymalną wysokość budynku mierzoną od średniego poziomu rodzimego terenu (na szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku), a nie od poziomu terenu przy wejściu do najniżej położonej części budynku. Wobec tego w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia postanowień decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wysokość zabudowy przedmiotowego budynku po inwestycji będzie wynosić 7,38 m.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd nie dostrzega zasadności zarzutów podnoszonych w kwestii braku rzetelnego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (a zatem uchybienia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Analiza administracyjnych akt sprawy nie ujawniła takich okoliczności, co do których konieczne byłoby prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienie materiału dowodowego. Dodać należy, że na każdym etapie postępowania organy ustosunkowywały się do zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości i zastrzeżeń. Załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji z dnia 15 lipca 2021 r. w sposób czytelny i jednoznaczny wskazuje, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Także przeprowadzona analiza tego obszaru i wyciągnięte wnioski nie dają podstaw dla uznania, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.