II SA/GL 210/22

II SA/Gl 210/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 119/23 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (PINB) decyzją z dnia 26 listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej p.b.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul. [...] ) oraz jej stanu technicznego na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami [...] i [...]w R. w części dotyczącej legalności budowy drogi (ul. [...]) na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami [...] i [...] w R.
W uzasadnieniu organ podał m. in., że odcinek drogi (ul. [...]) jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) dla części miasta R. (przyjętego Uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 29 czerwca 2015 r., poz. 3429). W planie tym teren, przez który przebiega ww. droga, oznaczony jest symbolem 16 KDD - droga publiczna klasy dojazdowej. PINB uznał, że w rozpatrywanym przypadku od lat 60. XX wieku sukcesywnie i w sposób ciągły budowano drogę (obecną ul. [...]) na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z (istniejącą aktualnie) ulicą [...] i ulicą [...] w R. . Jednocześnie proces powstawania przedmiotowego odcinka był inwestycją odrębną, niezwiązaną z robotami budowlanymi polegającymi na wykonaniu w 2009 r. nawierzchni asfaltobetonowej wraz z przepustem przez inwestora Gminę Miasta R. Zakończenie robót budowlanych związanych z budową drogi nastąpiło przed 1982 r., na co wskazuje dołączona do akt sprawy mapa Miasta R. , sporządzona w 1982 r. (karta nr 44 akt sprawy), na której widnieje droga - ul. [...] (obecnie ul. [...]). Gmina przeprowadzała jedynie remonty cząstkowe nawierzchni na części zajętej pod drogę w ramach bieżącego jej utrzymania, celem zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom ruchu drogowego oraz roboty odtworzeniowe związane z wykonaniem obiektu liniowego sieci kanalizacji sanitarnej. Fakt zakończenia budowy przedmiotowej drogi przed 1995 r. potwierdza także zachowana dokumentacja archiwalna, tj. metryka drogi. Kolejnym etapem inwestycyjnym był jej remont, poprzez ułożenie w 2009 r. nawierzchni asfaltowej. W okresie między zakończeniem budowy a jej remontem wykonywane były roboty konserwacyjne dot. utrzymania drogi i jej stanu technicznego, w sprawie której PINB wyda odrębne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze wielowątkowość sprawy, przedmiotem rozstrzygnięcia przez PINB jest zatem wątek legalności budowy drogi - ul. [...] w R. , powstałej przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane. W przypadku inwestycji zrealizowanych przed 1995 r. zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – dalej d.p.b.), a to na zasadzie art. 103 ust. 2 p.b. W dacie realizacji przedmiotowej drogi do tego typu robót budowlanych można było przystąpić jedynie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie zachowała się jednak dokumentacja dotycząca budowy przedmiotowej drogi. Dokumentacja formalna mogła być po upływie określonego czasu legalnie wybrakowana. Nie istniał obowiązek jej przechowywania. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że droga powstała bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D. D. , H. S., B. S. , zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Wskazano m. in., że PINB wydał decyzję nie dokonując całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, dokonał dowolnej oceny dowodów, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, podjętej w sposób arbitralny, na wybiórczo wybranym, rzekomym materiale dowodowym. Nie wzięto pod uwagę innych orzeczeń organów administracji i orzeczeń sądów powszechnych oraz administracyjnych.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia 26 lutego 2021 r., nr WINB-WOA.7721.511.2020.AG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał m. in., że przedmiotem postępowania administracyjnego odwoławczego jest wyłącznie sprawa legalności budowy drogi (ul. [...]), rozumianej jako obiekt budowlany, na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami [...] i [...] w R. u. Kwestia wykonania w 2009 roku nawierzchni asfaltobetonowej wraz z przepustem jest przedmiotem odrębnego postępowania, podobnież jak zagadnienie stanu technicznego przedmiotowej drogi, które to kwestie zostaną rozstrzygnięte przez PINB po zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania organ I instancji nie uczynił także budowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w 2009 roku. Odpowiadając na zarzut dotyczący wydania przez organ I instancji skarżonej decyzji w sytuacji, gdy złożona została skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2020 roku, sygn. akt: II SA/Gl 220/20, WINB wskazał, że wyrok ten, wbrew twierdzeniom podnoszonym przez skarżących, nie zapadł w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie, w ramach którego zapadł przedmiotowy wyrok dotyczy co prawda legalności budowy drogi ul. [...], jednak wyłącznie na jej odcinku położonym na terenie konkretnej działki. Z uwagi na różny przedmiot wskazanych postępowań administracyjnych, sprawy te nie pozostają w stosunku wzajemnej zależności. Droga zlokalizowana na ulicy [...] w R. zaczęła powstawać w latach 60. XX wieku, a proces jej budowy był ciągły i sukcesywny. Z uwagi na znaczny upływ czasu i złożoność podejmowanych etapów prac budowlanych, nie sposób określić inwestora tej budowy. Nie budzi wątpliwości, że ulica jw. jest obecnie obiektem spełniającym funkcję drogi, a więc bez wątpienia stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Rację mają skarżący wskazując, że organ I instancji niewłaściwie przyjął, iż sam fakt powstania traktu polnego (piaszczystego) ok. 1960-1970 r. stanowi o realizacji obiektu budowlanego. Przedmiotowa droga, jako obiekt budowlany, powstała jednak przed 1995 rokiem. Na istnienie drogi w pasie obecnej ul. [...] wskazuje w szczególności mapa R. , sporządzona w 1982 roku, na której oznaczono dawną ul. [...] jako drogę lokalną. Aby droga ta była jezdna i umożliwiała przemieszczanie się, w tym także pojazdów mechanicznych, koniecznym było jej systematyczne usypywanie, utwardzanie, poszerzanie, czy też zasypywanie kolein, co tym samym doprowadziło do jej ostatecznego utwardzenia, a tym samym powstania drogi, jako obiektu budowlanego. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że ul. [...] była do 2009 roku wyłącznie "traktem piaszczystym" wcale nie przesądza o tym, że ulica ta nie była drogą w rozumieniu p.b. W latach 1960 - 1980 obiekty drogowe budowano z budulca, który był w posiadaniu inwestorów, w tym z ziemi, piasku czy żwiru. Modernizacja dróg do stanu, jaki znamy obecnie, rozpoczęła się w latach 60. XX wieku, że szczególnym wzrostem ok. 1970 roku. Z treści przedłożonych do akt sprawy map z XX wieku wynika, że drogę-ulicę przebiegającą w miejscu, gdzie obecnie znajduje się ul. [...], faktycznie oznaczano nazwą "[...]". Wniosek ten wynika z prostego porównania położenia i wzajemnego układu ulic na mapach dawnych z obecnymi. W aktach sprawy nie znajduje się jednocześnie żaden dowód, który jednoznacznie i bezsprzecznie wyklucza istnienie tej drogi przed 1995 rokiem. Przedłożone do akt postępowania zdjęcia lotnicze, wykonane w latach 1997 oraz 2003, nie stanowią wystarczającego dowodu w sprawie, z uwagi na nieostrość fotografii. Nie sposób jest dokładnie i jednoznacznie ocenić rodzaju nawierzchni drogi. Fakt kwalifikowania przedmiotowego fragmentu drogi, jako drogi publicznej, bądź nie, nie jest w niniejszej sprawie kwestią kluczową, przesądzającą o uznaniu tej drogi za budowlę w rozumieniu prawa budowlanego. W niniejszej sprawie dla ustalenia istnienia drogi, jako obiektu budowlanego, nie będą pomocne także ewentualne ustalenia w oparciu o przepisy § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: w.t.) oraz art. 5 ust. 9 p.b., gdyż przepisy te dotyczą wymaganego dostępu działek budowlanych do drogi publicznej. Do 1995 roku dokumentacja budowlana nie musiała być archiwizowana przez czas istnienia obiektu. Dokumenty po upływie określonego czasu zgodnie z prawem mogły zostać zniszczone. W archiwach nie zachowała się żadna dokumentacja dotycząca budowy przedmiotowej drogi, a w ewidencji wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono zapisów dot. budowy ul. [...]. Nie ma możliwości, by domniemywać istnienie samowoli budowlanej. Wątpliwości w zakresie legalności robót budowlanych wykonanych pod rządami poprzedniej ustawy – Prawo budowlane nie można rozstrzygać na niekorzyść inwestora, gdyż samowola budowlana musi zostać udowodniona przez właściwy organ. PINB przedsięwziął wszelkie możliwe środki dowodowe zmierzające do wykazania, czy przedmiotowe roboty budowlane polegające na budowie drogi wykonano legalnie. Organ wystąpił bowiem z zapytaniem do właściwych organów państwowych i przesłuchał świadków.
Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S. , zaskarżając ją w całości. Zarzucono:
1. rażące naruszenie art. 7 § 1, 8, 11, 77, 80, 107 §3 k.p.a.;
2. wydanie decyzji, gdy wniesiona została kasacja od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Gl 220/20, w tym samym stanie faktycznym i prawnym;
5. ignorowanie prawomocnych orzeczeń sądowych;
6. poświadczanie nieprawdy w decyzji (dokumencie urzędowym);
7. brak odniesienia się organu w jakikolwiek sposób do wykonanego bezprawnie skrzyżowania ul. [...]/[...].
Wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ wydał decyzję nie dokonując całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, dokonał dowolnej oceny dowodów, czym przekroczył granice swobodnej ich oceny. Dokonano oceny na podstawie materiałów niemających żadnych cech dokumentu urzędowego (muzealne, odręczne - tzw. ulicówka, jako mapa z 1982 roku, projekt kanalizacji z subiektywnym opisem zupełnie innego odcinka drogi ul. [...]), sporządzonych dla potrzeb wewnętrznych urzędników. Organ nie określa żadnych kryteriów, którymi się kierował w uzasadnieniu decyzji. Zeznania świadków i stron postępowania opisują jednoznacznie przedmiotowy szlak, jako piaszczysty i nieutwardzony, z koleinami. Nie do przyjęcia jest ignorowanie przez organ wyroku NSA z dnia 29 listopada 2019 r., II OSK 2844/18, z treści którego wprost wynika obowiązek wydania przez PINB decyzji o rozbiórce asfaltu. Organ ignoruje, do czego nie ma uprawnienia ustawowego, prawomocne wyroki sądów w sprawie w tym samym stanie faktycznym i prawnym. PINB poświadcza nieprawdę co do zmiany nazwy ulicy [...], a następnie [...]. Nie do przyjęcia jest twierdzenie PINB, że sam fakt powstania traktu polnego (piaszczystego ok. 1960 – 1970 r.) stanowi o realizacji obiektu budowalnego. PINB do dnia dzisiejszego nie zajął jakiegokolwiek stanowiska w zakresie zgodności wykonania skrzyżowania ul. [...]/[...] z obowiązującym prawem. Organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach swoich decyzji powyżej opisanych dokonują oczywistej manipulacji dowodami. Niezasadnym jest uporczywe wskazywanie "rzekomej" mapy z 1982 r., jako dowodu na istnienie drogi przed 2009 r. Została bowiem ona sporządzona przez urzędników Wydziału Dróg dla celów pomocniczych, jako tzw. "ulicówka", co potwierdza pismo Prezydenta Miasta R. do Prokuratury w R. . Rzekoma "mapa" została zdyskwalifikowana jako dowód przez Sąd Okręgowy w G. , jak również przez Sąd Rejonowy w R. Organy bezzasadnie kwestionują dowód ze zdjęć lotniczych. Przedmiotowa droga nigdy nie została wydzielona geodezyjnie, zaś zasypywanie przez któregokolwiek właściciela dziury na swoim prywatnym gruncie nie jest budową drogi lecz co najwyżej miejscowym utwardzeniem prywatnego gruntu. Organy zaniechały dokonania kontrolnego, miejscowego odkrycia (usunięcia) asfaltu, w celu ustalenia faktycznej grubości warstwy asfaltowej i grubości warstwy tłucznia. W 2009 r. dokonano podniesienia powierzchni terenu o ok. 30 cm na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i ewentualnym korytowaniu gruntu w celu wylania warstwy asfaltowej, na zlecenie Gminy R. , bez posiadania tytułu prawnego do poszczególnych nieruchomości, w warunkach samowoli budowalnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Uzasadnienie decyzji WINB jest bardzo obszerne i rzeczowe. Spełnia wymagania z art. 107 §3 k.p.a.
W świetle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.
Zgodzić się należy z WINB, że były podstawy do wydania decyzji jw.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego była tu wyłącznie kwestia legalności budowy drogi, rozumianej jako obiekt budowlany liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., na odcinku położonym pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami [...] i [...] w R. . Inne zagadnienia, czyli np. późniejsze wykonanie nawierzchni asfaltobetonowej, czy skrzyżowania, nie są tu przedmiotem rozpoznania. WINB wyraźnie do tych kwestii nawiązuje.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2020 roku, sygn. akt: II SA/Gl 220/20, wbrew twierdzeniom podnoszonym przez skarżącą, nie zapadł w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie dotyczyło bowiem zgodności z prawem robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej na odcinku położnym na terenie działki będącej własnością skarżącej (to samo dotyczy wyroku NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 2844/18). Z uwagi na różny przedmiot wskazanych postępowań administracyjnych, sprawy te nie pozostają w stosunku wzajemnej zależności. Co więcej, z uwagi na ówczesny brak pełnych ustaleń faktycznych przez organy, wyrok ten nie mógł mieć charakteru przesądzającego jakąkolwiek ocenę prawną. Jednoznacznie wskazano tam na koniec, że "zajęcie stanowiska w tym przedmiocie byłoby przedwczesne".
Faktem jest, że w wyroku tym znalazło się sformułowanie, iż organy nadzoru budowlanego "(...) 4. przyjmą, że przedmiotowy odcinek drogi, jako obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, powstał w 2009 r., a w konsekwencji zastosują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.; 5. przyjmą, że przedmiotowy odcinek drogi powstał w warunkach samowoli budowlanej, ustalając jednocześnie wszystkie nieruchomości bądź ich części, w odniesieniu do których inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane". Wyrok ten został jednak zaskarżony skargą kasacyjną i NSA w uzasadnieniu wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 107/21, wyraźnie wskazał: "Zastrzec jednak trzeba, że Sąd Wojewódzki nie mógł w tych kwestiach dokonać wiążących wytycznych, gdyż nie dysponował aktami omówionych postępowań, a przede wszystkim istotne znaczenie będzie miał stan spraw w momencie ponownego orzekania przez organy obu instancji. Zasadnie również podniesiono w pierwszym zarzucie kasacyjnym, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, na jakiej podstawie Sąd Wojewódzki nakazał przyjęcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że przedmiotowy odcinek drogi, jako obiekt budowlany powstał w 2009 r. Niewątpliwie ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie jest przedwczesna, zważywszy, że kontrolowane decyzje uchylone zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Niekonsekwentne jest stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że przedmiotowy odcinek drogi – jako obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego – powstał w 2009 r., gdy jednocześnie Sąd wskazał na braki stanu faktycznego przyjętego w decyzjach, które nie pozwoliły ocenić charakteru drogi urządzonej przed wykonaniem robót budowlanych. (...) Tym samym Sąd Wojewódzki nie powinien w sposób wiążący przesądzać, że przedmiotowy odcinek drogi, jako obiekt budowlany powstał w 2009 r. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na dokonanie kwalifikacji prawnej robót budowlanych zrealizowanych w 2009 r."
W ww. wyroku WSA z 17 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 220/20, nakazano przy tym objęcie przedmiotem postępowania kwestii legalności całego odcinka inwestycji drogowej pomiędzy ww. skrzyżowaniami, co uczyniono w niniejszej sprawie. Organy przeprowadziły zatem szczegółowe i wielowątkowe postępowanie administracyjne.
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma żadnych podstaw, by uwzględniać jedynie te dowody, które strona chciałaby uwzględnić, a pomijać inne.
Organ prowadził postępowanie w oparciu o reguły procedury administracyjnej, a zatem ocena dowodów dokonana przez organy, czy sądy w innych postępowaniach, nie może tu wiązać, skoro jedynym właściwym organem w sprawach samowoli budowlanych jest organ nadzoru budowlanego. Inne organy, bądź sądy powszechne, rozstrzygają w ramach swojej właściwości rzeczowej. Nie może być bowiem tak, że kwestia legalności budowy obiektu budowlanego, podlegająca rygorom Prawa budowlanego, miałaby być wiążąco rozstrzygana przez np. sąd powszechny, skoro przepisy wyraźnie wyznaczają tu jako właściwy organ nadzoru budowlanego (por. art. 83 – 84a p.b.). Stąd nie można mówić o naruszeniu art. 365 §1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.).
W niniejszej sprawie istniał zatem materiał dowodowy, który pozwalał na przyjęcie, że droga jw. zaczęła powstawać w latach 60. XX wieku, a proces jej budowy był sukcesywny.
Nie budzi też wątpliwości, że ulica jw. jest obecnie obiektem spełniającym funkcję drogi, a więc bez wątpienia stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3a p.b. Przy tym WINB wyraźnie podzielił argument z odwołania, że PINB niewłaściwie przyjął, iż sam fakt powstania traktu polnego (piaszczystego) ok. 1960-1970 r. stanowi o realizacji obiektu budowlanego. WINB ustalił jednak, że przedmiotowa droga, jako obiekt budowlany, powstała przed 1995 rokiem. Powołał się m. in. na kwestionowaną tu mapę R. sporządzoną w 1982 roku. Pozwalał mu na to wyżej cytowany art. 75 § 1 k.p.a.
Niewątpliwie, aby droga ta umożliwiała przemieszczanie się, w tym także pojazdów mechanicznych, koniecznym było systematyczne jej utwardzanie, poszerzanie, zasypywanie kolein, co tym samym doprowadziło do jej ostatecznego utwardzenia, a tym samym powstania drogi, jako obiektu budowlanego. Niewątpliwie kilkadziesiąt lat temu obiekty drogowe budowano z budulca, który był inwestorom dostępny. Na marginesie jedynie można wskazać, że nawet obecnie obowiązujące przepisy dopuszczają istnienie dróg o różnych nawierzchniach, także tłuczniowych, żwirowych, gruntowych wzmocnionych żwirem, żużlem, itp. (zob. np. Załącznik 1 i tabelę 8 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom; Dz. U. z 2005 r., Nr 67, poz. 582).
WINB ustalił na podstawie posiadanych dokumentów, że drogę przebiegającą w miejscu, gdzie obecnie znajduje się ul. [...], faktycznie oznaczano nazwą "[...]". Wniosek ten wywiódł z porównania położenia i wzajemnego układu ulic w oparciu o posiadaną dokumentację mapową, archiwalną i obecną. Z kolei zdjęcia lotnicze nie mogły mieć znaczenia przesądzającego z uwagi na nieostrość fotografii.
Fakt kwalifikowania przedmiotowego fragmentu drogi jako drogi publicznej, bądź nie, nie jest w niniejszej sprawie kwestią kluczową. Istotna jest natomiast kwalifikacja jako obiektu budowlanego.
Rację ma organ twierdząc, że do 1995 roku dokumentacja budowlana nie musiała być archiwizowana przez czas istnienia obiektu. Wytworzone przez organy dokumenty po upływie określonego czasu, zgodnie z prawem, mogły zostać wybrakowane. Z uwagi na upływ lat nie może więc dziwić, że w archiwach nie zachowała się dokumentacja dotycząca budowy przedmiotowej drogi oraz że w ewidencji wydanych decyzji nie odnaleziono zapisów dot. budowy ww. odcinka.
Zdaniem Sądu, obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego nie może odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r.
Skoro ustawa – Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 7 poz. 46 ze zm.), jak również d.p.b. z 1974 r. nie zawierały regulacji odpowiadającej obecnie obowiązującemu od 1995 r. art. 63 p.b., to należy przyjąć, że niedopuszczalne jest domniemywanie istnienia samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu jest uprzednie niewątpliwe ustalenie, że został on wybudowany w warunkach "samowoli budowlanej". Należy jednak odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu od udowodnienia jego nielegalności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 651/09).
Nie ma zatem możliwości, by domniemywać istnienie samowoli budowlanej. PINB przedsięwziął wszelkie możliwe środki dowodowe zmierzające do wykazania, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonano legalnie. Wystąpił bowiem z zapytaniem do właściwych organów publicznych i przesłuchał świadków.
Jeśli dokumentacja formalna dotycząca budowy drogi kiedyś istniała, musiała uwzględniać fakt przebiegu drogi na nieruchomościach należących do różnych podmiotów. Nie ma podstaw, by obecnie delegalizować inwestycję, tylko dlatego, że formalnego dokumentu(ów) zatwierdzającego(ych) wykonanie robót nie odnaleziono.
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły wszelką dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną przez WINB w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Nie można też dopuszczać do sytuacji, że organ musiałby uwzględniać dowody dla strony jedynie korzystne, a pomijać niekorzystne. Wyraźnie WINB wskazał, dlaczego stan faktyczny ustalił na podstawie takich, a nie innych dowodów.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 105 §1, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., 365 §1 k.p.c., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.