II SA/Gl 2021/23

II SA/Gl 2021/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50, art. 51, art. 66 ust. 1, art. 73
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7721.284.2023.ZS w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2023 r., nr WINB-WOA.7721.284.2023.ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 7 lipca 2023 r., nr [...] i nakazał Gminie T. (dalej "Gmina") wykonanie w terminie do 31 grudnia 2023 r. określonych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
PINB nakazał Gminie wykonanie w miejscu zapadliska na terenie działki nr [...] , przy granicy z działką nr [...] i [...] przy budynku restauracji [...] ul. [...] w T. , w terminie do 31 grudnia 2023 r., robót budowlanych polegających na:
- usunięciu gruntów zawałowych i budowlanych oraz gruzu budowlanego z miejsca zapadliska oznaczonego w wymienionym opracowaniu symbolem "A" i szkód powstałych w obiektach budowlanych naziemnych i podziemnych oraz w infrastrukturze drogowej, będących własnością lub w użytkowaniu czy zarządzie Gminy;
- wypełnieniu kruszywem mineralnym wykopu w obrębie lejów.
Nakazane roboty powinny być wykonane zgodnie z ekspertyzą geologiczno-górniczą Zakładu Geologii i Geofizyki Głównego Instytutu Górnictwa w K. (dalej "GIG") z 7 września 2021 r., w oparciu o projekt wykonania robót budowlanych i projekt zabezpieczeń obiektów budowlanych związanych z wykonywanymi robotami, opracowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Natomiast odtworzenie podbudów i nawierzchni drogowych należy realizować na podstawie projektu budowlanego "Rozbudowa układu drogowego w rejonie ulic [...] , [...] , [...] , [...] w T. ", zatwierdzonego decyzją nr [...] z 21 grudnia 2018 r. przez Starostę [...] . Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Podstawę prawną decyzji Organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w lipcu 2021 r. w sprawie stanu technicznego pasa drogowego – ul. [...] w T. (działka nr [...] ) w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] oraz utwardzonego terenu działki nr [...] . Postępowanie zostało wszczęte w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli 5 lipca 2021 r. zapadliskami utwardzonego terenu w T. przy ul. [...] [...] i [...] [...] . PINB, z uwagi na uzasadnione podejrzenie wymycia gruntu pod jezdnią ul. [...] , decyzją z 5 lipca 2021 r., nr [...] nakazał Gminie wyłączenie z użytkowania ulicy [...] na całym odcinku działki nr [...] do końca zabudowań przy ul. [...] [...] , działki nr [...] oraz wschodniej części działki nr [...] .
Postanowieniem nr [...] z 8 lipca 2021 r. PINB nakazał Gminie przedstawienie ekspertyzy geologiczno-górniczej wraz z badaniem georadarowym określającym rozmiar pustek pod powierzchnią terenu na działkach nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w T. przy ul. [...] , sporządzoną przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia geologiczne i budowlane. Wskazano, że ekspertyza winna zawierać zakres robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia istniejących nawierzchni i terenu pod budynkiem przy ul. [...] [...] do stanu zgodnego z prawem.
W związku z ujawnieniem podczas czynności kontrolnych w dniach 26-27 lipca 2021 r. oraz 6 sierpnia 2021 r., iż istniejące przy budynku restauracji przy ul. [...] [...] zapadlisko powiększyło się (co doprowadziło m. in. do częściowego zawalenia się spękanych ścian budynku w miejscu największego zagłębienia, wypadnięcia okna i załamania dachu), a po zachodniej stronie ulicy [...] powstało nowe zapadlisko, PINB wyłączył z użytkowania kolejny fragment ul. [...] w kierunku północnym od działki nr [...] do skrzyżowania z ul. [...] , z wyłączeniem chodnika przy budynku klubu muzycznego (decyzja PINB z 9 sierpnia 2021 r., nr [...] ).
Decyzją nr [...] z 24 września 2021 r. PINB w oparciu o art. 66 ust. 1 i ust. 3 p.b. nakazał Gminie wykonanie określonych robót budowlanych celem usunięcia zapadlisk, gruntów zawałowych i budowlanych oraz gruzu budowlanego z miejsca zapadlisk oraz szkód powstałych w obiektach budowlanych nadziemnych i podziemnych, będących własnością lub w użytkowaniu Gminy, zgodnie z przedłożoną przez Gminę ekspertyzą geologiczno-górniczą z 7 września 2021 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania E. N. (dalej "Skarżąca") decyzja PINB z 24 września 2021 r. - z uwagi na braki w postępowaniu dowodowym - została przez ŚWINB decyzją z 3 grudnia 2021 r., nr [...] uchylona w całości, a sprawa została przekazana PINB do ponownego rozpoznania. ŚWINB polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Organ pierwszej instancji określił właściwie jego przedmiot i w przypadku uznania, że zapadlisko bądź szkody z nim związane występują w obiektach o innym charakterze niż w rozumieniu art. 3 p.b., przekazał sprawę w tym zakresie do właściwego kompetencyjnie organu. Ponadto ŚWINB wytknął błędne oznaczenie adresata decyzji albowiem Gmina jest właścicielem jedynie działek nr [...] i [...] . Organ odwoławczy wskazał także, że PINB nie wyjaśnił wpływu prowadzonej inwestycji pn. "Rozbudowa układu drogowego w rejonie ulic: [...] , [...] , [...] , [...] w T. " (dalej "Inwestycja drogowa") na przedmiot postępowania tzn. nie wyjaśnił wpływu tej Inwestycji drogowej (wykonanych w jej ramach robót budowlanych) na stan gruntu.
Sprzeciw Skarżącej od decyzji ŚWINB z 3 grudnia 2021 r. został prawomocnie oddalony na mocy wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 stycznia 2022 r., II SA/Gl 1643/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2022 r., II OSK 1139/22.
Rozpoznając po raz drugi sprawę Organ pierwszej instancji respektując wytyczne Organu odwoławczego uzupełnił materiał dowodowy. Przeprowadzono po raz kolejny czynności kontrolne, w wyniku których ujawniono cztery zapadliska: dwa po zachodniej stronie ulicy [...] (jedno w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] , a drugie na łuku ulicy, prawdopodobnie w granicy z działką nr [...] ); kolejne na terenie utwardzonym na działce nr [...] bezpośrednio przy wschodniej krawędzi ulicy [...] ; ostatnie na terenie nieutwardzonym i niezabudowanym działki nr [...] (w odległości około 3 metrów od ściany północnej budynku na działce nr [...] i około 6 metrów od ściany wschodniej budynku nr [...] na działce nr [...] ). Uzyskano informację, że działka nr [...] zajęta jest pasem gminnej drogi publicznej i stanowi z mocy prawa własność Gminy.
Po analizie zgromadzonej dokumentacji Organ pierwszej instancji ograniczył postępowanie do działek nr [...] , nr [...] , nr [...] oraz nr [...] przy ul. [...] [...] w T. ustalając, że stwierdzone na ww. działkach zapadliska oddziałują na obiekty budowlane. Ustalił, że roboty budowlane prowadzone w ramach Inwestycji drogowej - na podstawie decyzji Starosty [...] z 21 grudnia 2018 r. nr [...] - nie mogły mieć wpływu na powstanie zapadlisk z uwagi na to, że roboty objęte zakresem projektu nie były prowadzone na terenie działek, na których wystąpiły zapadliska. Najbliższe zapadlisko jest usytuowane w odległości ponad 10 metrów od granicy działki nr [...] , na której prowadzone były roboty budowlane, najdalsze zaś ponad 40 metrów (restauracja [...]). Obiekty budowlane, zarówno kubaturowe jak i drogowe, usytuowane w obrębie dotychczas prowadzonych robót budowlanych nie uległy jakimkolwiek zniszczeniom bądź też nie zostało udowodnione, że jakiekolwiek szkody powstały z powodu prowadzonych robót budowlanych objętych Inwestycją drogową. PINB odwołał się w tym zakresie do pozwolenia konserwatorskiego z 14 lutego 2018 r. nr [...] wydanego w ramach Inwestycji drogowej, projektu budowlanego dla Inwestycji drogowej oraz ustaleń ekspertyzy GIG z 7 września 2021 r.
Decyzją z 5 lipca 2022 r., nr [...] PINB nakazał Gminie wykonanie określonych robót budowlanych w miejscach zapadlisk na terenie działek [...] , [...] i [...] przy ul. [...] w T. , oznaczonych w ekspertyzie geologiczno-górniczej z 7 września 2021 r. symbolami B, C i D.
Natomiast decyzją z 7 lipca 2023 r., nr [...] Organ pierwszej instancji nakazał Gminie wykonanie określonych robót budowlanych w miejscu zapadliska na terenie działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] i nr [...] przy budynku restauracji [...], ul. [...] [...] w T. , oznaczonego w ekspertyzie geologiczno-górniczej z 7 września 2021 r. symbolem A.
W odwołaniu od decyzji PINB z 7 lipca 2023 r., nr [...] Skarżąca zarzuciła, że postępowanie powinno być prowadzone w przedmiocie katastrofy budowlanej związanej z zapadnięciem się budowli, tj. ulicy [...] w kilku miejscach, jak również budynku przy ul. [...] [...] . Z uzyskanych przez Skarżącą ekspertyz na potrzeby postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku restauracji wynika bowiem, że przyczyną zapadnięcia się gruntu w poziomie posadowienia budynku restauracji jest proces wypłukiwania gruntu. Wypłukiwanie gruntu odbywało się od strony ulicy [...] [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku restauracji, tj. zapadliska "A". Bezpośrednią przyczyną wypłukiwania gruntu z poziomu posadowienia budynku restauracji, a tym samym zdarzenia w postaci zawalenia się zewnętrznej wschodniej ściany nośnej budynku restauracji wraz ze zniszczeniami towarzyszącymi była awaria/awarie, tj. uszkodzenie systemu kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ciągu ul. [...] . Awarie te uaktywniły zjawisko sufozji gruntu w poziomie posadowienia budynku. Pośrednią zaś przyczyną zapadliska i zapadnięcia ściany nośnej budynku było dopuszczenie do ruchu transportu ciężkiego związanego z obsługą Inwestycji drogowej, które doprowadziło do przyspieszenia i pogłębienia zjawisk degradujących istniejące ciągi kanalizacyjne. Biorąc pod uwagę terminarz zdarzeń to zapadniecie się drogi i zawalenie się zewnętrznej wschodniej ściany nośnej budynku restauracji wraz ze zniszczeniami towarzyszącymi jest katastrofą budowlaną.
Zdaniem Skarżącej skoro roboty budowlane prowadzone w ramach Inwestycji drogowej miały wpływ na powstanie zapadlisk, to tym samym postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 50-51 p.b., gdyż roboty były prowadzone w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
W odwołaniu podważono także uprawnienia osób, które sporządziły ekspertyzę geologiczno-górniczą z 7 września 2021 r.
Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB uchylił decyzję Organu pierwszej instancji w całości oraz nakazał Gminie w terminie do 31 grudnia 2023 r., w miejscu zapadliska na terenie działki nr [...] przy granicy z działkami nr [...] i nr [...] przy budynku restauracji [...] przy ul. [...] [...] w T. :
- usunięcie gruntów zawałowych i budowlanych oraz gruzu budowlanego z miejsca zapadliska oznaczonego w ekspertyzie geologiczno-górniczej z 7 września 2021 r., opracowanej przez Zakład Geologii i Geofizyki Głównego Instytutu Górnictwa w K., symbolem "A" i szkód powstałych w obiekcie budowlanym, tj. pasie drogowym zlokalizowanym na tej działce, będącym własnością Gminy;
- wypełnienie kruszywem mineralnym wykopu w obrębie lejów.
Roboty te należy wykonać zgodnie z ww. ekspertyzą, w oparciu o projekt wykonania robót budowlanych i projekt zabezpieczeń obiektów budowlanych związanych z wykonywanymi robotami, opracowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Z kolei odtworzenie podbudów i nawierzchni drogowych należy realizować na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 21 grudnia 2018 r. nr [...] . W tej samej decyzji ŚWINB zakazał użytkowania obiektu budowlanego – pasa drogowego w rejonie zapadliska "A" przy granicy z działkami nr [...] i nr [...] przy budynku restauracji [...] ze względu na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa.
W uzasadnieniu decyzji ŚWINB podkreślił, że przedmiotem postępowania jest pas drogowy zlokalizowany na działce nr [...] (poprzednio nr [...] ) przy ul. [...] w T. (w granicy z działkami nr [...] i nr [...] ), który znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a także może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia. Droga stosownie do art. 3 pkt 3a p.b. jest obiektem liniowym, tj. obiektem budowlanym którego charakterystycznym parametrem jest długość. Pozostałe szkody w konstrukcji drogi ulicy [...] były przedmiotem decyzji PINB z 5 lipca 2022 r., nr [...] , która jest ostateczna i prawomocna.
Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że aktualny stan techniczny ww. pasa drogowego jest wynikiem zapadnięcia się ziemi czyli tzw. zapadliska. Wystąpienie zapadliska jest niewątpliwie czynnikiem zewnętrznym oddziaływującym na obiekt budowlany, a zatem rodzi po stronie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązki określone w art. 61 pkt 2 p.b. Właściciel obiektu budowlanego położonego na terenie zagrożonym występowaniem zjawisk oddziaływujących na obiekt budowlany powinien mieć świadomość, że zapobieganie zaistnieniu skutkom takiego zjawiska – w tym przypadku zapadliska – należy do jego obowiązków, a w sytuacji niezapobieżenia jego wystąpieniu, zastosowanie znajduje art. 66 p.b.
Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wyjaśnił, że aby dane zdarzenie zakwalifikować jako katastrofę budowlaną musi dojść do zniszczenia obiektu budowlanego lub jego części w sposób niezamierzony i gwałtowny. Z ekspertyzy z 7 września 2021 r. natomiast wynika, że powstanie zapadliska nie może być uznane za proces gwałtowny, bowiem jest to proces rozłożony w czasie, a zasadniczym czynnikiem wpływającym na jego powstanie jest budowa podłoża gruntowego sprzyjająca rozwojowi zjawisk krasowych.
Wobec tego Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie doszło do katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 73 ust. 1 p.b. Nie zaistniało bowiem zjawisko gwałtowne, a stopniowe usuwanie słabo związanego podłoża, które w efekcie doprowadziło do uszkodzenia obiektu budowlanego, tj. pasa drogowego, powodując zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi z niego korzystających oraz bezpieczeństwa mienia (tj. budynku restauracji posadowionego na działkach nr [...] i nr [...] ), a także jego nieodpowiedni stan techniczny.
Zdaniem ŚWINB w sprawie brak jest podstaw do zastosowania trybu z art. 50-51 p.b. W toku postępowania ustalono bowiem, że roboty prowadzone na podstawie decyzji Starosty [...] z 21 grudnia 2018 r., nr [...] nie mogły mieć wpływu na powstanie przedmiotowego zapadliska. Roboty nie były prowadzone w pobliżu miejsca jego wystąpienia.
Organ odwoławczy uznał zatem, że PINB prawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. oraz prawidłowo określił zakres nałożonych na Gminę obowiązków. Obowiązki te mają charakter zabezpieczający i zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu i usunięcia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. PINB udokumentował niewłaściwy stan techniczny pasa drogowego w protokołach kontroli. Zakres stwierdzonych nieprawidłowości koniecznych do usunięcia został określony w ekspertyzie GIG z 7 września 2021 r.
ŚWINB skorzystał z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem Organ pierwszej instancji nie orzekł o zakazie użytkowania obiektu budowlanego stosownie do art. 66 ust. 2 p.b. Zdaniem Organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym konieczne jest zastosowanie tej regulacji.
Pismem z 6 grudnia 2023 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzję ŚWINB w całości. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w związku z art. 51, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 73 ust. 1 w związku z art. 76 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, art. 78 ust. 1 i 2 i art. 79 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do braku jakiejkolwiek reakcji organów nadzoru budowlanego na zaistniałą katastrofę budowlaną w ramach przepisów dotyczących katastrof budowlanych oraz przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska po stwierdzeniu, iż kierownictwo budowy wraz z inwestorem całkowicie zlekceważyło nakaz PINB wynikający z decyzji z 5 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków na Gminę w zakresie wyłączenia z użytkowania ulicy [...] na całym odcinku działki nr [...] do końca zabudowań przy ul. [...] [...] , działki nr [...] i wschodniej części działki nr [...] między nieużytkowanym budynkiem a ulicą [...] i organizowało ruch transportu ciężkiego na przedmiotową budowę bezpośrednio przy budynku Skarżącej w miejscu wyłączonym z użytkowania;
2) art. 138 § 2a w związku z art. 8 § 1 i 2, art. 110 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i 2 w związku z art. 24 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez wydawanie sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć na przestrzeni dwóch lat zajmowania się sprawą w różnych jej aspektach bez uzasadnienia, dlaczego Organ odwoławczy wycofał się ze swojego wcześniejszego stanowiska, iż w sprawie zasadnym jest procedowanie w trybie art. 50-51 p.b., a nadto oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie co do którego ŚWINB we wcześniejszych rozstrzygnięciach zauważał, że został sporządzony przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1) dokumentacji – zdjęć i filmów obrazujących sposób prowadzenia robót budowlanych na odcinku ulicy [...] po wydaniu decyzji z 5 lipca 2021 r. przez PINB;
2) wniosku z 30 czerwca 2022 r. o wszczęcie postępowania przed PINB w związku z zapadliskami na ul. [...] w T. ;
3) pisma z 14 lutego 2022 r. i maila z 7 marca 2022 r. P Sp. z o.o.;
4) decyzji GUNB z 10 listopada 2022 r. znak [...]
na okoliczność zasadności zakwalifikowania się zawalenia się obiektów budowlanych w [...] w T. jako zdarzeń o cechach katastrofy budowlanej.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła obszernie swoją argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Zdaniem Skarżącej doszło do katastrofy budowlanej, względnie zastosowanie winny mieć przepisy art. 50-51 p.b. Skarżąca wskazała m. in., że miejsce, w którym miała miejsce katastrofa budowlana w lipcu 2021 r. stanowiło de facto plac budowy w ramach Inwestycji drogowej objętej decyzją Starosty [...] z 21 grudnia 2018 r. Część placu budowy została wyłączona z użytkowania – de facto wstrzymano na części placu budowy roboty budowlane używając do tego art. 68 p.b. i wydając decyzję z 5 lipca 2021 r. (która została następnie unieważniona). PINB powinien natomiast zastosować tryb z art. 50 - 51 p.b. Nawet dla laika jest oczywiste, iż jedynie jakieś kresowe pustki na dużej głębokości nie mogły być wyłącznym powodem zawalenia się budynku, bowiem pustki i warunki gruntowe w tym rejonie, które mogły istnieć od wielu lat, to jednak samodzielnie nie doprowadziły do zawalenia się budynku Skarżącej. Przyczyną zawalenia się budynku Skarżącej była rozpoczęta realizacja Inwestycji drogowej z pominięciem przepisów o ochronie zabytków oraz ruch pojazdów ciężkich po wydanym przez nadzór budowlany zakazie użytkowania ulicy [...] .
Nakaz orzeczony w decyzji zawiera niedookreślone zwroty i przez to jest nieprecyzyjny. Nakazu nie da się wykonać bez ingerencji w prawo własności Skarżącej, a sposób zabezpieczenia zabytkowego budynku Skarżącej powinien być określony już w projekcie budowlanym ul. [...] , co nie zostało wykonane. Aktualnie nakazany projekt zabezpieczeń to de facto zastępcza próba uzyskania przez inwestora przebudowy ww. ulicy elementu poprzedniego projektu. To zaś oznacza, że orzeczony nakaz jest w istocie pracą inwestycyjną, co jest niedopuszczalne.
ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania, tj. Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T. (dalej "MZUIM") wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania, tj. Gmina wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od Skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Podkreśliła, że od chwili powstania zapadlisk - wykonując nałożone na nią nakazy - usunęła trzy z czterech powstałych zapadlisk oraz zamierza przystąpić do usunięcia ostatniego z nich, tj. zapadliska oznaczonego symbolem "A". Jednakże brak działań ze strony Skarżącej na jej obiekcie uniemożliwia przeprowadzenie nakazanych prac przez Gminę. Pomimo złożonego 11 października 2021 r. wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] dotyczącej Inwestycji drogowej, decyzja ta utrzymała się w obrocie prawnym. Zdaniem Gminy ruch pojazdów nie był czynnikiem inicjującym procesy zapadliskowe.
Na rozprawie 21 sierpnia 2024 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik Skarżącej w osobie radcy prawnego. Oświadczył, iż popiera osobistą skargę Skarżącej i wnosi o przyznanie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Profesjonalny pełnomocnik Skarżącej podniósł, że organy administracji prowadziły postępowanie w oparciu o wadliwe przepisy prawa. Zakwestionował stwierdzenia Gminy, że po wyłączonej z użytkowania ulicy nie poruszał się ciężki sprzęt budowlany. Profesjonalny pełnomocnik Skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii sporządzonej przez biegłego J. J. na zlecenie Komendy Powiatowej Policji w T. ze stycznia-lutego 2022 r.
W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2024 r. pełnomocnik MZUIM odniósł się do podnoszonych na rozprawie twierdzeń odnośnie opinii GIG z 7 września 2021 r. i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o bezzasadności zarzutów skargi.
Pełnomocnik Gminy w piśmie procesowym z 26 sierpnia 2024 r. podtrzymał wszystkie zarzuty i twierdzenia zawarte w złożonej odpowiedzi na skargę.
W piśmie procesowym z 15 września 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uzupełniając je dodatkową argumentacją.
Odnosząc się do przedłożonej przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej opinii biegłego J. J. ze stycznia-lutego 2022 r. pełnomocnik Gminy w piśmie procesowym z 18 września 2024 r. wskazał, że przekazana opinia jest niekompletna. Mianowicie brakuje strony nr 15 , a ponadto pytania nr 5 i 6, jak i odpowiedzi biegłego na nie, zostały zaczernione.
Odnosząc się do przedłożonej przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej opinii biegłego J. J. ze stycznia-lutego 2022 r. pełnomocnik MZUIM w piśmie procesowym z 23 września 2024 r. wskazał, że przekazana opinia jest niekompletna i zawiera nieczytelne fragmenty tekstu, które mogą uzasadniać przypuszczenie, że zaingerowano w treść opinii.
Na rozprawie 30 września 2024 r. pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie wniosku dowodowego dotyczącego opinii biegłego z uwagi na jej niekompletność.
Profesjonalny pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w jego ocenie dopełnił wszystkich obowiązków, które nałożył na niego Sąd w trakcie rozprawy 2 września 2024 r., a tym samym podtrzymał swój wniosek dowodowy. Wskazał, że nieczytelne fragmenty opinii nie mają znaczenia dla jej zawartości merytorycznej z punktu widzenia tezy dowodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Zarzuty skargi dotyczą zasadniczo trzech kwestii. Po pierwsze prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zamiast trybu z art. 73-79 p.b. bądź trybu z art. 50-51 p.b. Po drugie niewyjaśnienia przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego pasa drogowego w sytuacji, w której to działania podmiotów trzecich doprowadziły do zapadnięcia się pasa drogowego i zawalenia się jednej ze ścian budynku Skarżącej. Po trzecie niewykonalności decyzji ŚWINB z uwagi na jej nieprecyzyjność.
Odnosząc się do pierwszej ze spornych kwestii należy wskazać, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest wyłącznie pas drogowy zlokalizowany na działce nr [...] (poprzednio działka nr [...] ) przy ul. [...] w T. . Pas drogowy - co nie jest w sprawie sporne - znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a także może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia.
Dokonanie oceny, czy w sprawie ww. obiektu liniowego należało zastosować tryb z art. 66 ust. 1 p.b., przepisy art. 50-51 p.b. bądź tryb z rozdziału 7 p.b., wymagało przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego co do ustalenia przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w tym zakresie.
Organy nadzoru budowlanego opierając się na ustaleniach z przeprowadzonych kontroli, na protokołach z kontroli gazociągów, przyłączy oraz sieci kanalizacyjnej, badaniach georadarowych i sprawdzenia szczelności sieci wodociągowej oraz na ocenach ekspertów (m. in. ekspertyza GIG z 7 września 2021 r.) ustaliły, że nieodpowiedni stan techniczny pasa drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] spowodowany jest wystąpieniem czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, tj. jest wynikiem zapadnięcia się ziemi w rejonie ulicy [...] w T. . Organy ustaliły, że na ww. obszarze nie były prowadzone żadne roboty budowlane, w tym związane z Inwestycją drogową. Odległość prowadzonych robót od zapadliska wynosiła około 40 metrów.
W związku z tym prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 50-51 p.b. gdyż na obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...] nie były prowadzone żadne roboty budowlane.
Przypomnieć należy, że art. 50 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f i uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W myśl zaś art. 3 pkt 10 p.b. przez teren budowy należy rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Teren budowy, o którym mowa w ww. przepisie nie jest zatem w każdym przypadku tożsamy z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę.
Jeśli chodzi o stosowanie regulacji p.b. dotyczących katastrofy budowlanej to należy mieć na uwadze, że ich celem jest przede wszystkim przeciwdziałanie negatywnym skutkom, które wystąpiły z powodu katastrofy budowlanej oraz przeciwdziałanie tego typu zdarzeniom w przyszłości.
Pojęcie katastrofy budowlanej zostało zdefiniowane w art. 73 ust. 1 p.b. zgodnie którym katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Stosownie do art. 73 ust. 2 p.b., nie można zakwalifikować jako katastrofy budowlanej uszkodzeń i awarii wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu.
Z wystąpieniem katastrofy budowlanej p.b. wiąże określone konsekwencje. W sytuacji katastrofy budowlanej dwa podmioty, działające niezależnie, zobowiązane są do określonych działań z mocy art. 74 i n. p.b. Z jednej strony określone działania muszą podjąć właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 75 p.b.). Z drugiej strony z art. 74 p.b. wynika obowiązek prowadzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej. W myśl art. 76 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także zawiadamia o katastrofie budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ nadzoru może na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zlecić wykonanie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne m. in. do ustalenia przyczyn katastrofy (art. 78 ust. 2 p.b.).
Jak wynika z przywołanych regulacji, ich zastosowanie będzie miało miejsce wyłącznie do zdarzenia, które spowodowane jest w sposób niezamierzony, nagły i nieprzewidziany. Wobec tego to od okoliczności faktycznych zależy, czy w określonej sytuacji mamy do czynienia z katastrofą budowlaną.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, w oparciu o ekspertyzę GIG z 7 września 2021 r. ustaliły, że zasadniczym czynnikiem wpływającym na powstanie zapadlisk w rejonie ul. [...] w T. jest budowa podłoża gruntowego sprzyjająca rozwojowi zjawisk krasowych, tzw. pustki w skałach triasowych. Z ww. ekspertyzy wynika bowiem, że główną przyczyną występowania zapadlisk na analizowanym terenie (działki nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] położone w T. w rejonie ul. [...] ) jest obecność w utworach triasowych pustek krasowych lub antropogenicznych w utworach jego nadkładu. Pośrednimi zaś przyczynami utworzenia się zapadlisk są niekorzystne warunki geologiczne oraz możliwe wycieki z sieci wodociągowej i ogólnospławnej. Organy stwierdziły, że skoro proces zapadliskowy na analizowanym obszarze ma przede wszystkim genezę krasową i jest rozłożony w czasie to powstanie zapadlisk nie może być uznane za proces gwałtowny.
Stwierdzone przez organy uszkodzenia pasa drogowego ul. [...] na działce nr [...] spowodowane były stopniowym usuwaniem słabo związanego podłoża. Wobec tego - zdaniem Sądu - organy orzekające prawidłowo uznały, że ww. obiekt ulegał stopniowemu niszczeniu wskutek zagrożenia ze strony pustki podziemnej. Katastrofa budowlana to zdarzenie nieplanowane, niespodziewane i zachodzące w sposób gwałtowny. Oznacza to, że np. zniszczenie określonego obiektu budowlanego nie może dokonywać się w sposób stopniowy, rozciągnięty w czasie. Katastrofą budowlaną nie jest proces stopniowych i powolnych zniszczeń powodowanych działaniem sił przyrody.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że postępowanie dotyczące katastrofy budowlanej nie jest prowadzone w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji. Postępowanie to ma charakter działania w stanie wyższej konieczności, a jego celem jest wyjaśnienie przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej, jak również likwidacja zaistniałego, na skutek katastrofy, zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i życia ludzkiego. Wynikiem tego postępowania jest zatem ustalenie przyczyn katastrofy budowlanej. Ustalenie przyczyn katastrofy budowlanej może, ale nie musi ujawnić okoliczności i osoby, których zaniedbania doprowadziły do katastrofy budowlanej. Efektem pracy komisji jest wydanie decyzji administracyjnej określającej zakres i termin wykonania prac niezbędnych do uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Decyzja ta kończy jedynie pewien etap, nie zamyka jednak postępowania zmierzającego do usunięcia skutków i przyczyn katastrofy budowlanej, nie zmierza ona bowiem do doprowadzenia miejsca katastrofy do stanu zgodnego z prawem. Po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego z mocy prawa zobligowani sią do usunięcie skutków katastrofy budowlanej (art. 79 p.b.). Zakres działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej jest uzależniony od jej rozmiarów oraz zamierzeń ww. podmiotów w stosunku do zniszczonego obiektu i może polegać na konieczności wykonania określonych robót budowlanych lub dokonaniu rozbiórki obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2001 r., SA/Sz 2346/99, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W przypadku uchylania się podmiotów wskazanych w art. 79 p.b. od obowiązku usunięcia skutków katastrofy budowlanej organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do podjęcia działań na podstawie art. 66 i następne p.b.
Wobec tego obowiązek usunięcia skutków katastrofy budowlanej spoczywa na podmiotach określonych w art. 79 p.b. niezależnie od ustalonych przyczyn i okoliczności zaistniałej katastrofy budowlanej. Jest to obowiązek natury publicznoprawnej, a zatem nie obejmuje on sfery odpowiedzialności uregulowanej przepisami prawa cywilnego. Samo zaś postępowanie wyjaśniające z art. 74 p.b. nie jest ukierunkowane na poszukiwanie podmiotów ponoszących winę za katastrofę budowlaną, a na ustalenie jej przyczyn. Postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej z rozdziału 7 p.b. nie zamyka postępowania zmierzającego do usunięcia jej przyczyn i skutków, a także nie zmierza do doprowadzenia miejsca katastrofy do stanu zgodnego z prawem.
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy uznać, że organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie powinno toczyć się w trybie art. 66 i n. p.b. którego celem jest usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Na marginesie należy zauważyć, że - pomijając kwalifikację zaistniałych zdarzeń jako katastrofy budowlanej - przesłanki prowadzenia postępowania w trybie art. 73 i n. p.b. zdezaktualizowały się, jeśli wziąć pod uwagę upływ czasu oraz cele postępowania odnoszącego się do katastrofy budowlanej.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach") orzekając w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1643/21 nie przesądził w jakim trybie powinno być prowadzone kontrolowane postępowanie administracyjne. Sąd oceniał decyzję ŚWINB, która miała charakter kasatoryjny. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o takim charakterze sprowadza się do analizy przyczyn, dla których Organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw Skarżącej wskazując, że ŚWINB trafnie wskazał na błędy postępowania pierwszoinstancyjnego, które nie mogły być wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym. Błędy te dotyczyły m. in. określenia adresatów rozstrzygnięcia i przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność poszerzenia postępowania o badanie zaistnienia przesłanek z art. 50-51 p.b. WSA w Gliwicach w ww. wyroku nie dokonywał zatem oceny zaskarżonej decyzji ŚWINB pod kątem prawidłowości stosowania czy to trybu dotyczącego katastrofy budowlanej czy trybu z art. 50-51 p.b.
Odnosząc się do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GUNB") z 10 listopada 2022 r., [...], mocą której uchylona została decyzja ŚWINB z 7 lutego 2022 r., oraz stwierdzono nieważność decyzji PINB z 5 lipca 2021 r. nr [...] to wynika z niej jedynie tyle, że art. 68 p.b. nie mógł być podstawą nałożenia na Gminę obowiązku wyłączenia z użytkowania m. in. pasa drogowego ulicy [...] . Regulacja art. 68 p.b. znajduje zastosowanie wyłącznie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono jaka jest relacja między przepisami art. 66, 68 i art. 69 p.b. i że ewentualną podstawę działań organów nadzoru budowlanego winien stanowić art. 69 p.b. GUNB nie przesądził kwestii czy uszkodzenie pasa drogowego i zawalenie się ściany budynku Skarżącej miało charakter katastrofy budowlanej. Natomiast w przywołanym przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej piśmie z 21 listopada 2022 r. PINB, realizując zalecenia zawarte w ww. decyzji GUNB, nakazał Gminie na podstawie art. 69 p.b. zamknięcie drogi w rejonie zapadliska oraz zobowiązał do wykonania niezbędnych zabezpieczeń zapadliska. Treść ww. pisma, podobnie jak decyzji GUNB, nie odnosi się w żaden sposób do trybu prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego.
W tym miejscu należy także odnieść się do zarzutów Skarżącej dotyczących wad ekspertyzy GIG z 7 września 2021 r., tj. braku posiadania przez osoby ją sporządzające odpowiednich uprawnień. Z akt administracyjnych wynika, że strona postępowania została wezwana do przedłożenia dowodów potwierdzających stosowne kwalifikacje osób sporządzających ww. ekspertyzę. W aktach administracyjnych znajduje się oryginał ekspertyzy technicznej GIG z 7 września 2021 r. oraz kserokopie uprawnień osób sporządzających ww. ekspertyzę. Ekspertyza techniczna została podpisana przez [...] Laboratorium Geofizyki Inżynierskiej oraz [...] Zakładu Geologii i Geofizyki, a w zespole realizującym była zarówno osoba posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń jak i osoby posiadające uprawnienia do wykonywania prac geologicznych. Okoliczność, że ekspertyzy nie podpisali wszyscy członkowie zespołu realizującego nie oznacza, że jest ona wadliwa jako sporządzona przez osoby nieuprawnione.
Jeśli chodzi o kwestię przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego pasa drogowego i podmiotów odpowiedzialnych za ten stan należy wyjaśnić, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 p.b. organ nakłada wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu z art. 66 ust. 1 p.b. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Adresatem decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a nie sprawca, który spowodował powstanie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2023 r., II OSK 7/20 oraz z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1705/19, opubl. w CBOSA). Ewentualne szkody spowodowane w obiekcie budowlanym przez działania osób trzecich mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym.
Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 p.b. jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. należą bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Przesłanka z ust. 1 pkt 1 obejmuje sytuacje, w których obiekt budowlany jest - niezależnie, czy jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, czy jego stan techniczny jest odpowiedni - w takim stanie faktycznym, który wskazuje na możliwość zagrożenia przez ten obiekt określonym dobrom chronionym – zdrowiu, życiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Na taki stan rzeczy może mieć wpływ np. oddziaływanie sił przyrody, warunki atmosferyczne. Z kolei przesłanka z ust. 1 pkt 3 p.b. dotyczy przypadków stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Regulacja art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 pkt 1 p.b.). Wobec tego nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2 p.b. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że właściciel obiektu jest zobowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b. (m. in. protokoły z czynności kontrolnych oraz ekspertyza GIG z 7 września 2021 r.). Przy tym ustaleń dotyczących stanu technicznego pasa drogowego ani Skarżąca ani żadna z pozostałych stron postępowania administracyjnego nie kwestionuje.
Kwestia przyczyn aktualnego stanu technicznego pasa drogowego ul. [...] została przez organy nadzoru budowlanego zbadana w zakresie niezbędnym do wydania nakazów w trybie art. 66 p.b. Spór czy na powstanie zapadliska miał pośredni wpływ ruch transportu ciężkiego związanego z obsługą Inwestycji drogowej przy ul. [...] nie miał znaczenia dla zakresu i rodzaju obowiązków nałożonych na Gminę, a zatem pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie rzecz ma się z awarią/awariami systemu kanalizacji i związanymi z tym wyciekami wody. Kwestia czy stanowiły one bezpośrednie (jak twierdziła Skarżąca) czy pośrednie (jak wynika z ekspertyzy GIG z 21 września 2021 r.) przyczyny utworzenia się zapadliska pozostawała bez wpływu na wydanie nakazów z art. 66 p.b.
Przechodząc do ostatniej kwestii związanej z niewykonalnością decyzji należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., powinna - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby te stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte. Analiza treści nakazów zawartych w decyzji ŚWINB prowadzi do wniosku, że zakres nałożonych na Gminę obowiązków odpowiada skali stwierdzonych nieprawidłowości. W art. 66 ust. 1 p.b. ustawodawca nie określił treści decyzji wydawanej w tym trybie, wskazując jedynie, że ma ona nakazywać, a w istocie prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ma zatem potrzeby, aby organ doprecyzowywał czynności bądź prace w sposób bardzo szczegółowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie nie jest to wręcz możliwe, gdyż prace w niektórych przypadkach muszą dotyczyć np. elementów budowli niewidocznych gołym okiem. Nadto w toku wykonywania obowiązku może pojawić się konieczność wykonania prac nieprzewidzianych wcześniej (z uwagi na ciągłe pogarszanie się stanu budynku, spowodowane choćby zwlekaniem z wykonaniem obowiązków przez właścicieli), aczkolwiek niezbędnych dla przywrócenia obiektu do stanu odpowiadającego prawu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 lutego 2015 r., II SA/Gl 1238/14, opubl. w CBOSA). Nałożone na Gminę obowiązki mają swe źródło w ekspertyzie technicznej, która została sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i wiedzę specjalistyczną.
Jak wskazuje się w orzecznictwie niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy - przy istniejącym stanie wiedzy technicznej - nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84; 12 lutego 1985 r., SA/Kr 1260/84; 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 – opubl. w CBOSA). Jeżeli dla wykonania nałożonych obowiązków konieczne jest wejście na sąsiednią działkę, to jest to możliwe w trybie opisanym w art. 47 p.b.
Zauważyć nadto należy, że Gmina, wykonując nakazy organów nadzoru budowlanego nałożone odrębną decyzją administracyjną, usunęła zapadliska wraz z odbudową nawierzchni drogi (pisma MZUIM z 4 kwietnia 2022 r. i z 5 sierpnia 2022 r. wraz z protokołami odbioru robót).
Wobec powyższego niezasadne są zarzuty Skarżącej dotyczące niewykonalności zaskarżonej decyzji.
Co do zarzutu braku bezstronności PINB należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo pełnomocnika Skarżącej z 14 maja 2022 r. zatytułowane "skarga wraz z wnioskiem o wykluczenie organu". Pismem z 9 czerwca 2022 r. PINB zawiadomił Skarżącą o braku podstaw do wyłączenia organu w świetle art. 25 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła przesłanka do wyłączenia z art. 25 § 1 k.p.a.
W zakresie zaś podstawy wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. to z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby taki wniosek był przez Skarżącą złożony w toku postępowania administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu i wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Natomiast podnoszone przez Skarżącą kwestie nie uprawdopodobniały istnienia okoliczności (niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a.), które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników PINB.
Odnosząc się do wniosków dowodowych Skarżącej należy wskazać, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Przy tym w zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Pliki zapisane na płycie CD nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r., III OSK 4027/21; z 26 maja 2021 r., II OSK 2503/18, opubl. w CBOSA).
Jeśli zaś chodzi o wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w T. to Skarżąca w toku postępowania sądowego nie przedstawiła kompletnego dokumentu. Opinia ta nie mogła zatem stanowić wiarygodnego dowodu w oparciu o który można by dokonać ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Ponadto przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest przy tym instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r, II FSK 1306/08, opubl. w CBOSA).
Odnosząc się do żądania Gminy dotyczącego zasądzenia od Skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania należy wskazać, że nie mogło być ono uwzględnione z uwagi na obowiązującą przed wojewódzkim sądem administracyjnym zasadę ograniczonej odpowiedzialności za wynik sprawy. Zasada ta oznacza, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona (art. 200 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.