II SA/Gl 2/24

II SA/Gl 2/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W.G. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7721.232.2023.ZS w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., znak WINB-WOA.7721.232.2023.ZS, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej "P.b.", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia 9 maja 2023 r., nr [...] znak:[...] , którą odmówiono nałożenia na W. G. (dalej: "inwestorka" lub "wnosząca sprzeciw") - inwestora przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr [...]i [...]przy ul. [...] w W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, w tym rozbiórki kiosków gastronomicznych, wynikającego z art. 51 ust. 5 P.b.
Rozstrzygana sprawa dotyczy prawidłowości przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych w W. przy ul. [...] na terenie działek [...] i [...] oraz legalności ich użytkowania. ŚWINB decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. (znak[...]) stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 31 lipca 2007 r. (nr[...] ) o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektów. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 26 marca 2010 r. i jest ostateczna. Postępowanie w sprawie toczy się od 2010 r. Zostało w jego trakcie wydane szereg decyzji oraz orzeczeń sądu administracyjnego. Rozstrzygana sprawa dotyczy jednak decyzji kasatoryjnej ŚWINB, przywołanej na wstępie i dlatego przedstawienie całości postępowania w sprawie, na przestrzeni kilkunastu lat jest zbędne.
W dniu 25 listopada 2021 r. PINB, działając na podstawie art. 81 P.b. przeprowadził kontrolę kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr [...]i [...] przy ul. [...] w W. W trakcie czynności ustalono, że stan faktyczny w porównaniu do poprzedniego nie uległ zmianie, z wyjątkiem drobnych przeróbek wewnątrz budynku. W obiekcie rozebrana została ścianka działowa w jednym z pomieszczeń oraz dokonano remontu elementów podestu znajdującego się na zapleczu obiektu. Uznano, że obiekt o funkcji gastronomiczno - handlowej jest w dalszym ciągu użytkowany przez inwestorkę. Przedstawiono protokół z dnia 23 listopada 2021 r. z kontroli stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, w którym wskazano, że stan techniczny obiektu jest dobry, nadaje się on do użytku zgodnie z jego przeznaczeniem i nie zagraża zdrowiu oraz bezpieczeństwu ludzi.
PINB decyzją nr [...] z dnia 4 lutego 2022 r. nakazał inwestorce zaniechanie dalszych robót budowlanych w obiekcie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach [...]i [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "taki stan jest konsekwencją wydania decyzji przez organ II instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud.".
Odwołanie od tej decyzji złożył J. K., właściciel jednej z działek, na której posadowiony jest obiekt budowlany.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r., znak WINB-WOA.7721.91.2022.ZS, ŚWINB uchylił decyzję PINB z dnia 4 lutego 2022 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w sprawie organ I instancji decyzją z dnia 31 lipca 2007 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie kiosków gastronomicznych po wykonanej przebudowie i rozbudowie z wyłączeniem wiaty od strony podwórza, pod warunkiem przystosowania pomieszczenia WC do potrzeb osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. ŚWINB decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r., znak [...] stwierdził nieważność decyzji organu I instancji. Decyzja ŚWINB została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia 26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1095/10 oddalił skargę inwestorki i jej męża na decyzję GINB z dnia 26 marca 2010 r. Tym samym decyzja PINB udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów budowlanych została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem nie istnieje w niniejszej sprawie przeszkoda do prowadzenia postępowania naprawczego. ŚWINB wskazał, że organ I instancji nie przeanalizował w sposób dokładny treści przepisu art. 51 ust. 5 P.b. i nie zastanowił się nad zastosowaniem w sprawie najbardziej adekwatnego do stopnia naruszenia rozstrzygnięcia. W przypadku nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - tj. zakończenia przedmiotowych robót budowlanych - rozwiązanie takie nie powinno mieć zastosowania. Zaskarżone rozstrzygnięcie, w którym PINB nakazał zaniechania dalszych robót budowlanych nie skutkuje doprowadzeniem przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - przeciwnie, w ocenie ŚWINB stanowi nieuzasadnioną akceptację dokonanego istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, co jest niedopuszczalne mając na względzie cel postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 P.b.
ŚWINB stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy PINB powinien zatem rozważyć zakończenie postępowania poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego bądź jego rozbiórkę, tak aby zastosowane rozwiązanie uwzględniało cel, który ma być osiągnięty. Następnie w szczegółowych rozważaniach wskazał jakie kwestie organ I instancji powinien uwzględnić wydając ponownie decyzję w sprawie. ŚWINB zobowiązał także organ I instancji do ponownego zbadania, kto aktualnie faktycznie włada zabudowaniami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania. Ustalenie tej okoliczności w jego cenie było niezbędne celem prawidłowego wskazania adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 P.b.
Sprzeciw od tej decyzji złożyli inwestorka i J. K., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 804/22 oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy nie mógł w sprawie orzec reformatoryjnie i nakazać rozbiórki. Zdaniem Sądu, wydanie takiego rozstrzygnięcia jest niezwykle dotkliwe i wymaga wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Rozbiórka może być bowiem całkowita lub częściowa. W jakim zakresie powinna ona nastąpić powinien ustalić organ I instancji w ramach postępowania dowodowego. Nakaz taki powinien bardzo precyzyjnie określać, co dokładnie objęte jest nakazem rozbiórki, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. A takie ustalenia przy wydawaniu decyzji przez PINB, zdaniem Sądu nie zostały dokonane. Jednocześnie nie mógł w tym zakresie uzupełnić postępowania organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego W ocenie Sądu jedynym rozwiązaniem było zastosowanie w sprawie instrumentu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. co uczynił ŚWINB wskazując jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W dniu 20 maja 2022 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 9 czerwca 2022 r. terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Czynności kontrolne odbyły się w wyznaczonym terminie, przy czym nie wzięła w nich udziału żadna z zawiadomionych osób. Stwierdzono, że w dniu kontroli przedmiotowy obiekt nie był użytkowany (jest w zasadzie opróżniony) oraz nie stwierdzono zmian w stanie faktycznym obiektu od czasu ostatnich czynności kontrolnych. Z uwagi na niestawiennictwo właścicieli nie było możliwości dokonania kontroli wewnątrz obiektu.
W dniu 2 listopada 2022 r. do PINB wpłynęła decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 12 października 2022 r., znak: [...] którą udzielono J. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno - handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb W., gmina W. z zachowaniem warunków określonych w tejże decyzji. Pismem z dnia 23 listopada 2022 r. PINB zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy ww. decyzja jest ostateczna. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 2 grudnia 2022 r. wskazano, że decyzja nie jest ostateczna, bowiem wpłynęły odwołania do Wojewody Śląskiego.
Postanowieniem nr [...] z dnia 6 grudnia 2022 r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych przy przebudowie i rozbudowie kiosków gastronomicznych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]przy ul. [...]w W., do czasu zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno - handlowego, prowadzonego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J. K. ŚWINB postanowieniem z dnia 17 stycznia 2023 r., znak: WINB-WOA.7722.5.2023.ZS uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości wskazując, że pozwolenie na rozbiórkę spornej inwestycji nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w sprawie odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych przy przebudowie i rozbudowie kiosków gastronomicznych.
Pismem z dnia 3 lutego 2023 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 16 marca 2023 r. terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Czynności kontrolne odbyły się w wyznaczonym terminie. Stwierdzono, że obiekt jest pozamykany i nieużytkowany. Od dnia poprzedniej kontroli przy obiekcie nie były wykonywane żadne roboty budowlane.
Do akt sprawy dołączono wydruk informacji o działce:
1) Nr[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na podstawie, której stwierdzono, że właścicielem działki jest J. K.,
2) nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na podstawie, której ustalono, że właścicielami działki są: A. G., W. G., J. G., K. K.
Decyzją nr [...] z dnia 9 maja 2023 r., znak: [...] PINB odmówił nałożenia na inwestorkę przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr [...]i [...]przy ul. [...] w W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, w tym rozbiórki kiosków gastronomicznych, wynikających z art. 51 ust. 5 Pr. bud. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 12 października 2022 r., którą udzielono J. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno-handlowego na działce nr [...] PINB stwierdził: "doszło zatem do sytuacji, gdzie uprawniony właściciel decyduje o dalszym bycie obiektu. Skoro właściciel zabudowanej nieruchomości sam zdecydował o rozbiórce obiektu budowlanego (do czego ma prawo jako właściciel), wnosząc o pozwolenie na rozbiórkę legalnie powstałego obiektu, to również może doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem wchodząc w prawa i obowiązki inwestora. Tryb nakazowy w tym przypadku nie może być konkurencyjny wobec dysponenta prawa własności zabudowanej nieruchomości". PINB wyjaśnił ponadto, że tryb z art. 51 ust. 5 P.b. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Stwierdził, że "w rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności". Decyzję doręczono pełnomocnikowi J. K. w dniu 23 maja 2023 r oraz do Prokuratury Rejonowej w C.w dniu 15 maja 2023 r.
Odwołania od decyzji organu i instancji wnieśli w ustawowym terminie J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w C. Pełnomocnik J. K. zawarł w odwołaniu wniosek o nakazanie rozbiórki opisanego w decyzji obiektu. Prokurator Rejonowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. a także przepisu art. 51 ust. 5 P.b. poprzez jego błędną interpretację. Prokurator podniósł, że "organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do ewentualnych okoliczności działających na korzyść inwestora W. G". Dalej Prokurator wskazał, że PINB uwzględnił w postępowaniu osoby, które wcześniej nie brały udziału w prowadzonym postępowaniu, pomimo iż w zaskarżonej decyzji wskazał, że "ustalony wcześniej stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie".
W dniu 24 sierpnia 2023 r. do ŚWINB wpłynęło pismo pełnomocnika J. K., w którym odniósł się do stanowiska Prokuratora Rejonowego przedstawionego w odwołaniu. W piśmie podkreślono, że obiekt mający podlegać rozbiórce jest posadowiony na działce nr[...], a właścicielem tej działki od 2009 r. jest J. K.
W wyniku rozpatrzenia odwołań ŚWINB przywołana na wstępie decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie zaznaczył, że na etapie postępowania naprawczego, w którym rozstrzyga się sprawę w oparciu o art. 51 ust. 5 P. b. orzeka po raz drugi. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.91.2022.ZS ŚWINB uchylił w całości decyzję PINB, którą nakazano W. G. zaniechanie dalszych robót budowlanych na obiekcie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Organ odwoławczy przypomniał, iż szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wydany przez organ I instancji nakaz był nieadekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy podniósł także, że w decyzji zawarł zalecenia w zakresie okoliczności jakie organ I instancji powinien mieć na uwadze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując, że powinien on rozważyć zasadność wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stanowisko ŚWINB przedstawione w zaskarżonej decyzji zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II SA/GI 804/22, jednoznacznie wskazał, że ŚWINB nie może w tym zakresie orzekać reformatoryjnie, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Orzeczenie Sądu w tym przedmiocie jest prawomocne.
W ocenie organu odwoławczego pomimo jednoznacznych wytycznych zawartych w uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego i orzekając w oparciu o art. 51 ust. 5 P.b. odmówił nałożenia na inwestorkę przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, w tym rozbiórki kiosków gastronomicznych.
Wobec powyższego ŚWINB stwierdził, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, bowiem została wydana wbrew zaleceniom zawartym w jego decyzji z dnia 29 kwietnia 2022 r., które pozostają aktualne, bowiem zmianie nie uległ stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że organ I instancji nie przeanalizował w sposób dokładny treści przepisu art. 51 ust. 5 P.b., a rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji nie mieści się w dyspozycji normy z art. 51 ust. 5 P.b. Organ orzekając na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nie może w sposób dowolny formułować rozstrzygnięcia, a ma obowiązek wybrać jeden ze wskazanych w tym przepisie sposobów zakończenia postępowania, który będzie adekwatny do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ powinien zatem rozważyć zakończenie postępowania poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego bądź jego rozbiórkę, tak aby zastosowane rozwiązanie uwzględniało cel, który ma być osiągnięty. Zaznaczył przy tym, że nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - czyli stanu sprzed przebudowy i rozbudowy zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] nr[...] z dnia 28 lipca 2006 r. również wiąże się z koniecznością rozbiórki obiektu. Podkreślił, że rozbiórkę obiektu można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W sytuacji orzeczenia nakazu rozbiórki organ powiatowy powinien mieć na uwadze, że zastosowanie rozwiązania w postaci orzeczenia o częściowej rozbiórce możliwe jest po uprzednim potwierdzeniu, wyjaśnieniu i ustaleniu, iż jest ona w ogóle realna z uwagi na konstrukcję i stan techniczny obiektu. W toku ponownego postępowania organ I instancji powinien zbadać możliwości w tym zakresie i w zależności od wyników tych ustaleń objąć nakazem rozbiórki całość lub cześć przedmiotowego obiektu, kierując go przy tym do właściwego podmiotu zobowiązanego. Organ odwoławczy przypomniał, że przy częściowej rozbiórce organ I instancji powinien dokładnie określić, co dokładnie objęte jest nakazem rozbiórki, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych.
Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęcia, iż niezasadne jest orzeczenie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 12 października 2022 r., znak: [...] udzielił J. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno - handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w W., ŚWINB stwierdził, że w takiej sytuacji pomimo, iż zachodzi tożsamość obiektu, to nie istnieje ani tożsamość przedmiotu postępowania ani wzajemna zależność obu postępowań. Zaznaczył, że w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzygana jest sprawa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu, natomiast postępowanie przed PINB dotyczy istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że samo wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie skutkuje osiągnięciem celu postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB, bowiem decyzja ta nie nakłada obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a jedynie tworzy uprawnienie dla strony do zrealizowania rozbiórki obiektu, określając warunki jej dokonania, natomiast decyzja ta nie podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505). Tym samym w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do uznania, iż niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenia na rozbiórkę obiektu posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w W.
Formułując ponownie wytyczne ŚWINB zobowiązał organ I instancji do dokonania ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 Pr. bud. mając na uwadze zarówno wytyczne ŚWINB zawarte w niniejszej decyzji, jak i decyzji z dnia 29 kwietnia 2022 r. oraz wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyr. z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II SA/GI 804/22. Organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." jest on związany wyrażoną przez sąd w zapadłych w sprawie wyrokach oceną prawną.
Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniach zarzutów, ŚWINB wyjaśnił, że nie może orzekać w niniejszej sprawie reformatoryjnie, bowiem po wydaniu przez ŚWINB decyzji z dnia 29 kwietnia 2022 r. organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tejże decyzji, a WSA w Gliwicach w wyr. z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II SA/GI 804/22 orzekł, że ŚWINB w takim stanie faktycznym sprawy nie może orzec reformatoryjnie i nakazać rozbiórki, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora Rejonowego, ŚWINB stwierdził, iż są one bezzasadne, bowiem decyzja podejmowana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. ma charakter związany, co wyjaśniono powyżej i jest konsekwencją ustaleń dokonanych na wcześniejszych etapach postępowania naprawczego. W zakresie zmiany kręgu stron postępowania i uwzględnieniu na tym etapie orzekania osób, które dotychczas nie brały udziału w postępowaniu, ŚWINB wyjaśnił, że na mocy art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, że obowiązkiem organu orzekającego jest weryfikowanie kręgu stron postępowania na każdym jego etapie. Stwierdził, że w sprawie zmianie uległ stan własności działki nr [...] co wynika z księgi wieczystej nr[...], a ponieważ postępowanie dotyczy obiektu budowlanego posadowionego na działkach nr [...]i [...] każdy z właścicieli ma interes prawny w niniejszym postępowaniu wynikający z prawa własności. Wobec powyższego, zdaniem ŚWINB, organ I instancji zasadnie wskazał, że stan faktyczny sprawy w zakresie stanu obiektu nie uległ zmianie, ale zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego dokonał weryfikacji stron postępowania.
Sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła inwestorka. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, organ odwoławczy wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z naruszeniem art. 7 kpa, w zakresie w jakim u jej podstaw legły błędne ustalenia dotyczące braku zmiany stanu faktycznego, jak i błędna ocena i zastosowanie przepisów prawa, jak również treści powoływanego w uzasadnieniu organu wyroku WSA.
Odpowiadając na ten sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 - CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. odmówił nałożenia na inwestorkę przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr [...]i [...] przy ul. [...] w W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, w tym rozbiórki kiosków gastronomicznych. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na ustaleniu, że na wniosek właściciela nieruchomości nr [...] J. K., 12 października 2022 r. została wydana przez Starostę [...] decyzja nr [...] znak: [...] udzielająca pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno - handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w W. W ocenie organu I instancji doszło zatem do sytuacji, gdzie uprawniony właściciel decyduje o dalszym bycie obiektu. Tryb nakazowy w tym przypadku, nie może być konkurencyjny wobec dysponenta prawa własności zabudowanej nieruchomości.
W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego sprawy oraz ocena prawna decyzji organu I instancji zasługują na akceptację. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w decyzji ŚWINB z dnia 29 kwietnia 2022 r. Decyzja ta była weryfikowana przez tut. Sąd wskutek wniesienia sprzeciwu. W wyr. z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 804/22 Sąd zgodził się z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu oraz brakiem możliwości orzekania reformatoryjnego przez organ odwoławczy. Brak realizacji przez organ I instancji zaleceń organu odwoławczego powoduje, iż nadal istnieje podstawa do żądania ich realizacji podobnie jak aktualne jest stanowisko Sądu zawarte w przywołanym wyżej wyroku.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że pomimo wydania przez Starostę [...] właścicielowi nieruchomości [...] decyzji z dnia 12 października 2022 r. dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu stanowiącego przedmiot postepowania przed organami nadzoru budowalnego, to nie istnieje ani tożsamość przedmiotu postępowania ani wzajemna zależność obu postępowań. Słusznie organ nadzoru budowalnego przyjął, że w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzygana jest sprawa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu, natomiast w postępowanie przed PINB dotyczy istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że samo wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie skutkuje osiągnięciem celu postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB, bowiem decyzja ta nie nakłada obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a jedynie tworzy uprawnienie dla strony do zrealizowania rozbiórki obiektu, określając warunki jej dokonania, natomiast decyzja ta nie podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.). Warto też zwrócić uwagę, że adresatem nakazów zgodnie z art. 51 P.b. jest co do zasady inwestor, który niezgodnie z pozwoleniem wykonał roboty budowlane a nie właściciel nieruchomości, na której takie roboty są lub były wykonywane.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podniesione przez wnoszącą sprzeciw zarzuty są niezasadne i dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.