II SA/GD 228/23

II SA/Gd 228/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.421.1006.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz A. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga A. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.421.1006.2022 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 12 października 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem T. K.
Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ ustalił, że T. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia 27 września 2022r., którym został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zamieszkuje z ojcem oraz jego byłą partnerką. T. K. nie jest osobą leżącą, samodzielnie wykonuje czynności fizjologiczne i higieniczne, nie wymaga wsparcia w spożywaniu posiłków. Czynności pomocowe, jakie skarżąca świadczy na rzecz ojca to m.in. robienie zakupów, gotowanie, sprzątanie, realizacja recept. Ponadto ojciec skarżącej może liczyć na wsparcie partnerki. W opinii pracownika socjalnego, T. K. nie wymaga całodobowej opieki.
Zdaniem organu, w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą, tj. brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżąca a sprawowaną przez nią nad ojcem opieką. Ponadto nie została spełniona konieczna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Podniosła, że jej ojciec jest osobą niewychodzącą, z trudnościami z poruszaniem się w obrębie mieszkania; samodzielnie wykonuje czynności fizjologiczne, lecz potrzebuje pomocy przy higienie oraz przy ubieraniu się - ze względu na niedowład prawej ręki. Podała, że jej ojciec jest osobą o znacznym stopniu niedowidzenia i tym samym nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku czy ciepłego napoju. Była partnerka ojca sama jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym po wypadku w czasie pracy i sama potrzebuje pomocy. Skarżąca wskazała, że pomoc ojcu w codziennym funkcjonowaniu uniemożliwia jej podjęcie pracy nawet na część etatu.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Choć niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy nie mogło stanowić uzasadnienia dla odmowy przyznania tego świadczenia, jednak, zdaniem Kolegium, nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie tego świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy. Brak jest bowiem związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad ojcem a rezygnacją przez nią z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem. Wskazano, że jak wynika z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia skarżącej z dnia 2 listopada 2022r., w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia ojciec skarżącej zamieszkał razem z nią i jej matką (swoją byłą partnerką). Choruje on przewlekle na schorzenia neurologiczne, kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze i niedosłuch, pojawiły się problemy z poruszaniem się. Ustalono, że T. K. nie daje sobie rady sam z ubieraniem się, przygotowywaniem posiłków, robieniem zakupów, realizacją recept czy umawianiem wizyt lekarskich. W tych czynnościach wspiera go bezspornie skarżąca. W ocenie Kolegium ze względu na zakres deklarowanych czynności i sposób ich wykonywania skarżąca nie tyle sprawuje opiekę nad ojcem, uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia, co bardziej świadczy mu pomoc, która nie uprawnia do przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny zaznaczył wprost, iż zakres czynności wykonywanych przez skarżącą nie wymaga od niej dyspozycyjności całodobowej i stałej, gdyż jej ojciec nie jest osobą leżącą i samodzielnie wykonuje czynności fizjologiczne oraz higieniczne oraz nie wymaga wsparcia przy spożywaniu posiłków. Choć ojciec skarżącej ma ograniczone możliwości poruszania się, czynności wykonywane przez skarżącą mieszczą się w większości w zakresie zwykłych czynności pomocy świadczonej często przez dorosłe osoby wobec starszych rodziców. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych czy wspólne z osobą starszą wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, nawet niebędącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Należy też zauważyć, że są to czynności wykonywane także przez osoby, które pracują zawodowo.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. Ż., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy, podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Cytując orzeczenia sądowe podniesiono, że istotą opieki, o której mowa jest także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. zaświadczenia lekarskiego dotyczącego stanu zdrowia T. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od bardzo ogólnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem.
Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy skutkującą pominięciem tego przepisu w związku z utratą przez niego domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestię tę na obecnym etapie postępowania uznać należy za bezsporną i rozstrzygniętą w sposób wiążący również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis ten nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym.
Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie. "Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20).
W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, stanowisko to wyrażone zostało przedwcześnie, bez podjęcia ciążących na organie administracji koniecznych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia z urzędu kluczowych dla sprawy okoliczności (zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem). Przeprowadzony bowiem w sprawie wywiad środowiskowy jest nader ogólnikowy i nie pozwala na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pozostawiając wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego. Wynika z niego, że opieka sprawowana przez skarżącą polega na pomocy niepełnosprawnemu ojcu w przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, realizacji recept, pomocy w umawianiu wizyt lekarskich. Czynności te pozwalały Kolegium uznać, że zakres opieki obejmuje właściwie przede wszystkim czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które mogą być wykonywane także przez osoby pracujące zawodowo, a czynności wchodzące w zakres opieki związanej wyłącznie z osobą niepełnosprawną nie są na tyle czasochłonne by mogły stanowić przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Stwierdzenie to jednak budzi wątpliwości choćby w świetle jednoczesnych ustaleń co do schorzeń, na które cierpi T. K., tj. schorzeń neurologicznych, problemów z kręgosłupem, z poruszaniem się, niedosłuchem. W wywiadzie brak jest informacji o tym, jak te schorzenia wpływają na codzienne funkcjonowanie T. K. i zakres pomocy jakiej wymaga. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Tymczasem z wywiadu nie wynika, jak schorzenia, na które cierpi ojciec skarżącej, wpływają na jego codzienne funkcjonowanie, na czym polegają odnotowane trudności w poruszaniu się, czy może on pozostawać w domu sam, jeśli tak to na jak długo. Nie zostało to też uszczegółowione poprzez przedstawienie choćby planu dnia niepełnosprawnego i opiekującej się nim skarżącej ani przez dookreślenie wynikających ze schorzeń niepełnosprawnego ograniczeń wymuszających na opiekunie stałą obecność. Nie jest bowiem wykluczone, czego nie ustalono, że schorzenia T. K. wymagają od opiekuna stałej gotowości do świadczenia pomocy. Zawarty w wywiadzie środowiskowym wniosek pracownika socjalnego o samodzielności T. K. nie poddaje się weryfikacji w oparciu o informacje odnotowane w tym wywiadzie, wymaga on przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego również przedłożone przez skarżącą w toku postępowania sądowego zaświadczenie o stanie zdrowia ojca. Dokument ten jako sporządzony po dniu wydania decyzji nie mógł wpłynąć na kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która dokonywana jest w świetle stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, niemniej powinien zostać przeanalizowany przez Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Treść wywiadu środowiskowego wskazuje, że czynności i ustalenia podejmowane w jego toku, nie zostały ukierunkowane na dokładne ustalenie miarodajnych dla tej sprawy okoliczności i faktów. Stwierdzenie to odnieść należy w szczególności do zaniechania precyzyjnego ustalenia rodzaju, skali i zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnego ojca, czasu jaki one zajmują w ciągu dnia, jak też w konsekwencji do zaniechania ustalenia okoliczności odnoszących się do wskazanego wyżej związku przyczynowego między tą opieką a niepodejmowaniem aktywności zawodowej. Powyższe natomiast stanowiło kluczowe zagadnienia podlegające zbadaniu i ustaleniu w tej sprawie.
Lakoniczność przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego nie pozwala uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Wątpliwości co do stanu faktycznego opisanych wyżej Kolegium nie wyjaśniło, co powoduje, że naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.". Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tej natomiast sprawie, nie ustalono kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono ocen we wskazanym powyżej zakresie. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (obejmujące zbadanie aspektów powyżej przedstawionych) mogło wpłynąć na odmienny kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).