II SA/Gl 1936/23

II SA/Gl 1936/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 199/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 35 ust. 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 października 2023 r. nr IFXIV.7840.1.52.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku B. Spółka z o.o. z siedzibą w A. (dalej zwanej "inwestorem"), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nowej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, rozbudowy istniejącej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów oraz instalacje towarzyszące przetwarzaniu i magazynowaniu odpadów na terenie przy ul. [...] w S., na działkach nr ewid. 1., 2., 3., obejmującego budowę obiektów: zadaszone stanowiska dojrzewania kompostu, halę przyjęcia i przetwarzania odpadów komunalnych, biofiltr, magazyn wytworzonego paliwa stałego, warsztat samochodowy, halę pojemników, rozbudowę i przebudowę hali wytwarzania paliwa stałego z substratów ciekłych i szlamów, z uwagi na niewykonanie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, nałożonego w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2022 r.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej w skrócie PrBud) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.).
Jako powód odmowy organ podał, że inwestor nie uzupełnił dokumentacji w wymaganym zakresie. W ocenie organu I instancji inwestor nie doprowadził inwestycji do zgodności z ustaleniami prawa miejscowego, bowiem nie uwzględnił w dokumentacji projektowej wykonania niwelacji terenu zgodnie z przepisem planu miejscowego, który nakazuje przywrócenie wartości użytkowych gruntów do stanu poprzedzającego przez niwelację terenów i wypełnienie istniejących niecek i zapadlisk gruntami naturalnymi. Organ I instancji stwierdził także, iż teren przed przystąpieniem do inwestycji powinien zostać ukształtowany zgodnie z wymogami prawa ochrony środowiska, z wymogami środowiskowymi, a także muszą zostać dotrzymane wymogi wynikające z samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto stwierdził, że przedstawiony bilans powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 20,11% nie jest wyliczony prawidłowo, ponieważ inwestor nie uwzględnił prowadzenia na działce inwestycyjnej działalności związanej z odzyskiem odpadów oraz faktu, że działki inwestycyjne są terenem silnie zdegradowanym w wyniku działalności przemysłowej. Dalej organ wskazał, że inwestor nie przedstawił uzgodnienia projektowanej inwestycji z Państwowym Inspektorem Sanitarnym, zgodnie z art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 338 ze zm.), w zakresie technologii postępowania z odpadami oraz ich wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, o którym mowa w § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (t.j. Dz. U. 2002 r. nr 210 poz.1792 ze zm.). Na koniec organ stwierdził, że zastrzeżenia budzi także kwestia aktualności mapy do celów projektowych, bowiem w jego ocenie stan działek inwestycyjnych z dnia 25 listopada 2020 r. uległ zmianie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, postanowienia z dnia 1 kwietnia 2022 r. oraz postanowienia z dnia 16 marca 2023 r., a ponadto wydania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ponieważ zdaniem inwestora stan sprawy umożliwia organowi odwoławczemu wydanie decyzji reformatoryjnej. Inwestor podniósł, że zebrana w sprawie dokumentacja jest kompletna, nie zawiera braków formalnych i merytorycznych, dodatkowo nie występują żadne przesłanki obligujące organ do wydania decyzji odmownej, tym samym możliwe jest udzielenie pozwolenia bezpośrednio przez organ odwoławczy.
W odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 PrBud poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, ze względu na nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji projektowej, podczas gdy uzupełnił on dokumentację zgodnie z postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. Dalej zwrócono uwagę, że powody decyzji odmownej nie są tożsame z przesłankami do których uzupełnienia został inwestor wezwany postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. Dalej stwierdzono, że organ dopuścił się naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 PrBud poprzez wydanie postanowień z dnia 1 kwietnia 2022 r. oraz 16 marca 2023 r. z naruszeniem kompetencji, bowiem organ nie podał konkretnych przepisów prawa, z którymi niezgodny jest projekt budowlany lub których wymogów prawa nie spełnia.
Decyzją z dnia 2 października 2023 r., nr IFXIV.7840.1.52.2023 Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu Inwestorowi - B. Sp. z o.o. z siedzibą w A., pozwolenia na budowę nowej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, rozbudowy istniejącej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów oraz obiektów i instalacji towarzyszących przetwarzaniu i magazynowaniu odpadów, budowę obiektów: hali przyjęcia i przetwarzania odpadów komunalnych, biofiltra, magazynu wytworzonego paliwa stałego, warsztatu samochodowego, hali przyjęć, a także rozbudowę i przebudowę hali wytwarzania paliwa stałego z substratów ciekłych i szlamów, na działkach o nr ewid. 1., 2., 4 zlokalizowanych przy ul. [...] w S..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, w tym postępowania odwoławczego i podejmowanych w jego ramach przez inwestora czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazał, że przesłanki, którymi kierował się organ I instancji, wydając decyzję negatywną dla inwestora - stanowią co najwyżej domniemania tego organu i nie wynikają z konkretnych przepisów prawa.
Zdaniem Wojewody, organ I instancji niejednokrotnie naruszył art. 19 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. dokonując analizy poprawności przyjętych przez projektanta rozwiązań. Tymczasem do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy ocena zasadności i racjonalności przyjętych rozwiązań, a jedynie sprawdzenie, czy są one zgodne z przepisami prawa.
Ponadto, organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez stronę aktualnie skarżącą tj. E.L., dotyczących przede wszystkim niezgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym oraz zastrzeżeń, co do aktualności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożył E.L. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. PrBud poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie pozwolenia na budowę pomimo oczywistego braku zgodności projektowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] obejmującego dzielnicę przemysłową [...] w S.. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r. Nr [...], poz. [...] - dalej zwaną m.p.z.p.)
Nadto zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione i dowodów, w oparciu o które organ wydał zaskarżoną decyzję. Dalej zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. oraz jednoczesnego uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. i orzeczenia o udzieleniu pozwoleniu na budowę.
Wojewodzie Śląskiemu zarzucono również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i nieprawidłowe orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo braku pełnego wyjaśnienia sprawy - co stanowi jednocześnie - zdaniem strony skarżącej - podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., w związku z art. 33 ust. 1 PrBud poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady związania organu wnioskiem strony, tj. poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla całej inwestycji w sytuacji, w której wniosek ma za przedmiot tylko część (etap) inwestycji, co stanowi jednocześnie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu.
Pismem z dnia 21 maja 2024 r. stanowisko w sprawie przedstawił pełnomocnik inwestora oraz innego uczestnika postępowania, wnosząc o oddalenie skargi. Na poparcie swojego stanowiska przedstawił rozbudowany wywód prawny zmierzający do wykazania bezzasadność zarzutów skargi oraz legalności zaskarżonej obecnie decyzję Wojewody.
Pismem z dnia 17 lipca 2024 pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do stanowiska inwestora, przedstawiając obszerny wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w skardze zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody.
Na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Zaakcentował przy tym, że oceniając zgodność zamierzonej inwestycji z planem miejscowym należy także mieć na względzie skalę przedsięwzięcia.
Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 21 maja 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 2 października 2023 r. W decyzji tej Wojewoda uchylił odmowną dla inwestora decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę nowej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, rozbudowę istniejącej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów oraz obiektów i instalacji towarzyszących przetwarzaniu i magazynowaniu odpadów, budowę obiektów: hali przyjęcia i przetwarzania odpadów komunalnych, biofiltra, magazynu wytworzonego paliwa stałego, warsztatu samochodowego, hali przyjęć, a także rozbudowę i przebudowę hali wytwarzania paliwa stałego z substratów ciekłych i szlamów, na działkach o nr ewid. 1., 2., 4. zlokalizowanych przy ul. [...] w S..
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej w skrócie PrBud), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Zgodnie z art. 4 PrBud każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (tak: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112).
W dalszej kolejności należy wskazać na zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Zakres ten określa art. 35 PrBud, który w ustępie 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Stosownie zaś do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:
1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;
2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie na budowę albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego. Nie wyczerpuje to jednak obowiązków organu, który powinien zbadać ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy (zob. np. wyroki NSA: z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 840/21 i z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2638/19 oraz wyroki WSA w Warszawie: z 13 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2252/15 i z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/10).
Przenosząc przytoczoną wyżej regulacją oraz poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć najpierw należy, że organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku inwestora. Natomiast organ odwoławczy wydał całkowicie przeciwne rozstrzygnięcie. Uchylił zaskarżoną odwołaniem inwestora odmowną decyzję organu I instancji i, przychylając się do wniosku inwestora, zatwierdził przedłożony przez niego projekt, udzielając jednocześnie wnioskowanego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postępowanie przed organem drugiej instancji nie może jedynie ograniczać się do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie naruszył powyższej zasady. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ten dokonał ponownej merytorycznej oceny wniosku inwestora pod kątem wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 PrBud. Skoro zaś wynik tej oceny był całkowicie przeciwny do wyników oceny przeprowadzonej przez organ I instancji, to zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesione zaś w tym zakresie zarzuty skargi, pomijając ich gołosłowność i ogólnikowość, są bezzasadne.
Organ odwoławczy ocenił przy tym zgodność przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na terenie objętym zamiarem inwestycyjnym planu miejscowego, zwłaszcza w kontekście zarzutów jakie w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji podnosił obecnie skarżący (str.10 – 11 decyzji organu odwoławczego). Ponadto ocenił, że projekt spełnia pozostałe wymagania określone w art. 35 ust. 1 PrBud; nie narusza wymogów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. dalej w skrócie RozpWT; inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach; projekt został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i dołączono do niego wymagane oświadczenia projektantów i osób sprawdzających. Organ odwoławczy stwierdził także złożenie przez inwestora prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz załączenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Przeprowadzona w ramach sprawowanej przez Sąd kontroli analiza akt postępowania wskazuje, że dokonana w powyższym zakresie przez organ odwoławczy ocena i ustalenia są prawidłowe. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 PrBud.
Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wskazanych przez organ I instancji przeszkód, które w ocenie tego organu nie pozwalały na wydanie wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Pierwszą przeszkodą były zagadnienia związane z niwelacją terenu. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przedstawione w tym zakresie przez inwestora wyjaśnienia są wyczerpujące. Z projektu budowlanego wynika, że zamierza on dokonać niwelacji terenu (str. 41), przy czym została ona uwzględniona w projektach zagospodarowania terenu. Natomiast szczegółowe rozwiązania w tym zakresie wykraczają poza zakres oceny, jakiej organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje rozpatrując wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Formułowane w tym zakresie przez organ I instancji zastrzeżenia nie znajdują oparcia w przepisach wyznaczających zakres oceny przedłożonego przez inwestora projektu.
Jako drugą przeszkodę sprzeciwiającą się uwzględnieniu wniosku inwestora organ I instancji wskazał brak spełnienia wskaźnika 20 % zieleni urządzonej, powierzchni biologicznie czynnej. Chodzi tutaj o wymóg wynikający z § 5 ust. 2 pkt 1 lit. d planu miejscowego. Wojewoda słusznie dostrzegł, że w tym zakresie organ I instancji utożsamia powierzchnię biologicznie czynną z obszarem zieleni urządzonej. Sąd zgadza się z Wojewodą, że stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest błędne. Nie uwzględnia ono bowiem definicji terenu biologicznie czynnego zawartej w § 3 pkt 22 RozpWT. Według zaś tej definicji przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Będzie to zatem nie tylko grunt, który nie podlegał żadnej ingerencji technicznej, ale także i powierzchnia podlegająca takiej ingerencji, jeżeli mimo tego możliwy jest tam naturalny wzrost i rozwój. Przede wszystkim jednak wskazana przez inwestora wielkość powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do stanu przyszłego. Ponadto weryfikacja wyliczeń przedstawionych w tym zakresie przez autora projektu wykracza poza zakres kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, dokonującego oceny wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przedstawione dotychczas względy świadczą o bezzasadności zarzutu skargi w zakresie dotyczącym omawianego tutaj wskaźnika.
Jako trzecią przeszkodę sprzeciwiającą się uwzględnieniu wniosku inwestora organ I instancji wskazał brak uzgodnienia przez Państwowego Inspektora Sanitarnego zmienionego projektu technologicznego. Uzasadniając odmienną ocenę tego zagadnienia Wojewoda słusznie wskazał na pismo z 10 sierpnia 2023 r., w którym organ sanitarny poinformował, że zmiany dokonane w projekcie nie wpływają na zawarte w opinii sanitarnej z dnia 29 czerwca 2020 r. pozytywne dla inwestora stanowisko. W ocenie Sądu zważywszy na zakres zmian w projekcie technologicznym, a ponadto treść przywołanego powyżej pisma z 10 sierpnia 2023 r. organ I instancji nie miał podstaw do tego, aby żądać od inwestora dodatkowego uzgodnienia przez Państwowego Inspektora Sanitarnego zmienionego projektu technologicznego.
Czwartą przeszkodę, która według organu I instancji stanęła naprzeciw uwzględnieniu wniosku inwestora była kwestia aktualność mapy zasadniczej do celów projektowych, na podstawie której przygotowany został projekt zagospodarowania terenu. Z tą przeszkodą koresponduje zarzut skargi. Zdaniem Sądu również w tym zakresie Wojewoda postąpił prawidłowo stwierdzając, odmiennie niż uczynił to organ I instancji, brak przeszkody do uwzględnienia wniosku inwestora; podniesione zaś w tym zakresie zarzuty skargi są bezzasadne Ustawodawca wprowadzając w art. 34 ust. 3 pkt 1 PrBud wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie, jednocześnie nie zakreślił żadnego terminu aktualności ("ważności") mapy używanej do celów projektowych. Nie mógł więc stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku inwestora wyłącznie fakt, że przedstawiona przez niego mapa do celów projektowych była aktualna na dzień 25 listopada 2020 r. ani też przypuszczenie organu I instancji, że ze względu na prowadzoną sukcesywnie działalność na tym terenie mapa ta straciła swoja aktualność. Słusznie przy tym Wojewoda zwrócił uwagę na szczególną moc dowodową mapy dla celów projektowych. Za wyrokiem NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 2456/19 wskazać przy tym należy, na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, wedle którego, w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej klauzulą uwierzytelniającą, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 220/16). Z uzasadnienia uchylonej przez Wojewodę decyzji organu I instancji wynika, że w omawianym tutaj powodem doszukiwania się przeszkody do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji były w istocie obawy i przypuszczenia organu I instancji dotyczące braku aktualności mapy do celów projektowych, które nie miały potwierdzenia w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. Pomijając zatem nawet wcześniej przedstawione względy, organ odwoławczy nie miał podstaw do tego, aby prowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu weryfikacji aktualności tej mapy.
W zaskarżonej decyzji Wojewoda odniósł się także do kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, dotyczącymi przeznaczenia terenu, na którym ma ona zostać zrealizowana. Wedle tych postanowień teren objęty przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem PP, dla którego przeznaczenie podstawowe to: zakłady produkcyjne, rzemieślnicze, bazy, składy i magazyny. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, sprowadzające się do tego, że wskazane w planie miejscowym przeznaczenie podstawowe pozwala na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Rację ma Wojewoda, że nadrzędnym celem przedmiotowej inwestycji jest produkcja paliw. Odpady stanowią wyłącznie surowiec, służący do produkowania paliwa stałego. Magazynowania odpadów nie sposób uznać jako cel podstawowy inwestycji. Całkowicie odmienne stanowisko w tym zakresie prezentuje skarżący. W celu wykazania zasadności tego stanowiska skarżący przedstawia rozbudowany wywód prawny, sięga przy tym do wybranych judykatów sądów administracyjnych. Nie powtarzając przedstawionej przez skarżącego argumentacji w tym zakresie (zarówno w skardze jak i w replice) stwierdzić należy, że w ocenie Sądu stronie skarżącej nie udało się podważyć dokonanej przez Wojewodę oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z wynikającym z planu miejscowego przeznaczeniem terenu objętego tym zamierzeniem.
Sąd nie podziela także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Stanowisko strony skarżącej choć przybrało postać rozbudowanego wywodu prawnego i szeroko nawiązuje do dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych, stanowi w istocie jedynie polemikę z niezadowalającym dla skarżącego rozstrzygnięciem organu odwoławczego.
Za bezpodstawny uznać należało zarzut skarżącego dotyczący rzekomego braku zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Chodzi o decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] r. nr [...]. Skarżący wskazuje, że już sama nazwa przedsięwzięcia nie odpowiada zakresowi wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i istotnie zawęża zakres inwestycji. Jednak skarżący poprzestaje jedynie na takim ogólnikowym stwierdzeniu dotyczącym licznych modyfikacji wniosku inwestora oraz równie ogólnikowym stwierdzeniu, że nie wszystkie obiekty podlegały analizie organu wydającego decyzją środowiskową. Jednocześnie strona skarżąca nie wskazuje, w czym konkretnie przejawiać miałaby się sprzeczność pomiędzy zaskarżoną decyzją Wojewody a wspomnianą decyzją środowiskową.
W ocenie Sądu samo wskazanie na różnice w brzmieniu nazwy przedsięwzięcia nie wystarczają do przyjęcia, że zachodzi zarzucana sprzeczność. Wojewoda jednoznacznie wskazał, że dokonał analizy w zakresie omawianej tutaj zgodności. Zawarł też w zaskarżonej decyzji jednoznaczny wniosek wynikający z takiej analizy, wskazujący na zgodność inwestycji z decyzją środowiskową. Przeprowadzona w ramach kontroli sądowadministracyjnej analiza treść zaskarżonej decyzji i wspomnianej decyzji środowiskowej w ocenie Sądu wskazuje, że wyciągnięty przez Wojewodę w tym zakresie wniosek jest prawidłowy. Strona skarżąca oprócz przywołanej powyżej, zdaniem Sądu, nieistotnej różnicy w brzmieniu nazwy przedsięwzięcia, poprzestaje jedynie na ogólnikach.
Wbrew skarżącemu nie doszło do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 PrBud. Regułą jaką przewiduje art. 33 ust. 1 P.B. jest to, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Równocześnie jednak przepis ten daje inwestorowi możliwość tzw. etapowania inwestycji. W przypadku więc, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 PrBud dla całego zamierzenia budowlanego. Taki też projekt podlegał zatwierdzeniu.
Reasumując stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną, dostępną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., przepisów PrBud ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.