II SA/Gl 1918/23

II SA/Gl 1918/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.UL/41.7/149/2023/10421 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2023 r. znak: SKO.UL/41.7/149/2023/10421 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta C. (dalej "Burmistrz" lub "Organ pierwszej instancji") z 23 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji nakazał K. K. (dalej "Skarżąca") - jako właścicielce nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym działek 1 i 2 arkusz mapy [...], położonej przy ul. [...] w C. - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez usunięcie znajdujących się na niej przedmiotów, materiałów, sprzętu związanych z prowadzoną działalnością polegającą na przetwarzaniu odpadów w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania administracyjnego i przeprowadzone czynności postępowania dowodowego. Po analizie zgromadzonej dokumentacji oraz ustaleń dokonanych podczas oględzin nieruchomości Skarżącej, Burmistrz stwierdził, że obecny sposób użytkowania nieruchomości, tj. działek nr 1 i 2 jest sprzeczny z ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący miejscowy plan z 2019 r. dopuszcza na ww. terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (z wyłączeniem: stacji paliw, komisów samochodowych, handlu węglem i sypkimi materiałami budowalnymi oraz transportu i gospodarki magazynowej) oraz garaże (z wyłączeniem zespołów powyżej 3 garaży) i budynki gospodarcze. Organ pierwszej instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest działalność w zakresie przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych w postaci [...]. Początek zmian zagospodarowania terenu nastąpił w 2015 r., co wynika z wpisów do CEIDG oraz z ortofotomap dostępnych w zasobach publicznych na stronie geoportal.gov. W 2014 r. nieruchomość stanowiła teren niezagospodarowany i niezabudowany, porośnięty w częściach zielenią nieurządzoną. Pomiędzy rokiem 2021 a 2022 nastąpiła znaczna intensyfikacja działalności, co skutkuje powiększeniem terenu zajętego pod składowiska i pozbyciem się terenu zielonego.
Istotą postępowania jest przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. W związku z tym pomimo faktu, że plan miejscowy wszedł w życie w 2019 r. to z uwagi na indywidualny charakter sprawy jako stan wyjściowy przyjmuje się stan nieruchomości sprzed 2015 r., tj. sprzed rozpoczęcia prowadzenia działalności. W innej sytuacji przywrócenie nieruchomości do stanu przed 2019 r. nie przyniosłoby pożądanych efektów bowiem już w tym czasie nieruchomość była zagospodarowania w sposób niewłaściwy, tj. samowolny, bez wymaganych prawem decyzji.
W odwołaniu od decyzji Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia dokumentacji dotyczącej działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania terenu oraz błędne przyjęcie okresu początkowego prowadzenia na nieruchomości działalności gospodarczej, w tym produkcji oraz nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, nie ustalając jak wyglądało uprzednie zagospodarowanie.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż m. in.:
- początek zmian w zagospodarowaniu terenu miał miejsce w 2015 r. podczas, gdy działki były wykorzystywane do działalności gospodarczej, w tym produkcji od 1988 r., co znajduje potwierdzenie w wydrukach CEIDG;
- prowadzona na przedmiotowej nieruchomości działalność doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania podczas, gdy od 1988 r. na nieruchomości była prowadzona działalność gospodarcza, w tym produkcyjna;
- działalność prowadzona na nieruchomości nie jest legalna i polega na przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych w postaci [...] podczas, gdy działalność została zgłoszona do CEIDG i polega na produkcji granulatu i zaślepek [...] z zakupionego surowca i na sprzedaży pełnowartościowego towaru;
- wszystkie przedmioty zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości służą do prowadzenia działalności gospodarczej i winny ulec usunięciu podczas, gdy znaczna część tych rzeczy nie służy do prowadzenia działalności i nie ma regulacji prawnych, które zabraniałyby trzymanie tych przedmiotów na nieruchomości prywatnej.
Ponadto skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 u.p.z.p., art. 2 i art. 8 Prawa przedsiębiorców oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że na wniosek Skarżącej wszczęta została procedura uznania produktów Skarżącej za produkt uboczny w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Wobec tego kwestia czy w sprawie występują odpady zostanie rozstrzygnięta w decyzjach Marszałka Województwa Śląskiego. Do tego czasu ustalenia faktyczne Organu pierwszej instancji nie mają podstaw i nie mogą być bazą do stosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. ze względu na zakres uchybień Organu pierwszej instancji.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obecnie zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego jest niewystarczający dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym decyzja Organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesna.
Burmistrz w sposób nieuprawniony przyjął, że istniały przesłanki do zobowiązania Skarżącej do przywrócenia stanu nieruchomości z przed roku 2015 r. Zdaniem Kolegium zmiana zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu miejscowego może być stwierdzona tylko w przypadku dokonania tej zmiany po wejściu w życie planu. Prawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. uzależnione jest od uprzedniego ustalenia: 1) kiedy dokonano zmiany sposobu zagospodarowania terenu; 2) jakie było w tym czasie przeznaczenie tego terenu wynikające z planu miejscowego; 3) czy dokonana zmiana terenu jest sprzeczna z przepisami planu. Przy czym należy uwzględnić tylko działalność prowadzoną legalnie, tj. na podstawie udzielonych pozwoleń. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz nie wyjaśnił kluczowych w sprawie okoliczności, zatem konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w znacznej części. Przekazując sprawę Organowi pierwszej instancji Kolegium wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
Od decyzji Kolegium Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła sprzeciw. W sprzeciwie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji prawnej według właściwych norm. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 i art. 64e p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z wydruków z CEIDG na okoliczności profili (rodzaju) działalności gospodarczej prowadzonej przez dzierżawcę (córkę Skarżącej) na przedmiotowym terenie i wystąpienia przesłanek z art. 138 § 1 k.p.a., a nie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca podkreśliła, że zasadniczo stanowisko Organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Jednakże gdyby Kolegium sprawdziło rejestr CEIDG to z łatwością i samodzielnie ustaliłoby, że zmiana zagospodarowania terenu została dokonana przed wejściem w życie miejscowego planu z 2019 r. Prosta analiza wpisów w CEIDG wskazuje, że dzierżawca [...] 2018 r. dokonała zmiany rodzaju działalności na produkcję wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych, a zatem przed wejściem w życie planu miejscowego z 2019 r., co wyklucza prowadzenie postępowania z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i sprawia że jest ono bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy mógł tę kwestię ustalić w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, tj. uchylić decyzję Organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo podkreśliło, że analiza danych dostępnych w CEIDG może stanowić tylko posiłkowy dowód w sprawie. Kluczowe jest ustalenie kiedy i w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a nie kiedy dokonano zmiany danych w ewidencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść jeżeli jednocześnie spełnione są dwa warunki. Mianowicie organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Jak wskazuje się w orzecznictwie zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Przesłanki wynikające z przepisów prawa materialnego rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednakże nie jest to ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21; z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 25 września 2018 r., II OSK 2304/18 – opubl. w CBOSA).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium w sposób prawidłowy zastosowało art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy (z uwzględnieniem zmian dokonanych z dniem 24 września 2023 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca") w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "p.b."), z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Decyzji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie wydaje się w przypadku zmiany zagospodarowania terenu zgodnie z art. 59 ust. 2 i 2a u.p.z.p. Stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się do tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W myśl natomiast art. 59 ust. 2a u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 ust. 2 p.b. nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2a).
Zauważyć należy, że ustawą zmieniającą do u.p.z.p. dodano nowy przepis art. 35a, zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Przepis art. 35a u.p.z.p. uzupełnia znowelizowaną regulację art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w tym znaczeniu, że przewiduje wprost podstawę prawą do podejmowania działań przez organ wykonawczy gminy w razie zamiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ingerencja organu administracji w sposób zagospodarowania terenu, dla którego uchwalony został plan miejscowy nie znajdowała wprost oparcia w treści przepisów u.p.z.p. W orzecznictwie wypracowano jednak stanowisko, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08; z 15 grudnia 2018 r., II OSK 1028/16; wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2022 r., II SA/Gl 279/22 – opubl. w CBOSA).
Sąd podziela stanowisko Organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie znowelizowany przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (oczywiście w razie ustalenia, że w okolicznościach faktycznych sprawy zaistniały przesłanki w nim określone), a nie przepis art. 35a u.p.z.p. Regulacja art. 35a u.p.z.p. nie odnosi się bowiem do stanów faktycznych polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, które zaistniały przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 24 września 2023 r.
Wobec tego należy wskazać, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać działania powodujące funkcjonalne przekształcenie terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi więc o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., II OSK 432/19, opubl. w CBOSA).
Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ powinien ustalić czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, tzn. ustalić poprzedni i obecny sposób zagospodarowania nieruchomości. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 września 2021 r., II SA/Gl 918/21, opubl. w CBOSA). Oceny, czy dana działalność skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą. Obie okoliczności wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., II SA/Gd 106/21, opubl. w CBOSA).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy wskazać, że według Organu odwoławczego Burmistrz nie wyjaśnił kluczowych okoliczności pozwalających na wydanie decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł być podstawą do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu ani, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 35 u.p.z.p. dotyczący tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Kolegium zwróciło uwagę, że na przestrzeni lat dochodziło do zmian profilu działalności gospodarczej prowadzonej na terenie działek nr 1 i 2. Organ pierwszej instancji nie ustalił zaś w jakim okresie i jaka działalność była na nich prowadzona, co nie pozwala na ustalenie czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu w stosunku do postanowień miejscowego planu z 2019 r.
Zdaniem Sądu decyzja Kolegium zawiera konkretne wskazania co do postępowania wyjaśniającego, jakie powinien przeprowadzić Organ pierwszej instancji oraz wskazuje, że Burmistrz nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do wydania końcowego rozstrzygnięcia. Dopiero jednoznaczne ustalenie, czy - a jeżeli tak, to od kiedy - działalność gospodarcza prowadzona na terenie nieruchomości doprowadziła do przekształceń terenu nie dających się pogodzić z zapisami miejscowego planu z 2019 r., pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii istnienia lub nieistnienia podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na naruszenie przez Organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz wyliczyło braki, jakie zawiera materiał dowodowy. Wskazany w decyzji Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczy istoty sporu i ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi bowiem o okoliczności o charakterze zasadniczym dla prowadzonego postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, od których zależy jego wynik.
Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych był na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie może bowiem gromadzić nowych dowodów, czynić nowych ustaleń faktycznych i je oceniać, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, opubl. w CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, iż Organ odwoławczy mógł na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, tj. przeanalizować zapisy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) dla działalności gospodarczej prowadzonej na spornych działkach przez Skarżącą i jej córkę należy wyjaśnić, że zapisy w CEIDG należy traktować jako swoistą deklarację (zgłoszenie) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności. Samo wskazanie przedmiotu działalności w ramach wpisu do CEIDG nie musi być równoznaczne z faktycznym podjęciem działalności w zakresie ujawnionym w rejestrze. Przedsiębiorca może faktycznie rozpocząć taką działalność po dacie wpisu w bliżej nieokreślonej przyszłości albo nawet w ogóle jej nie podejmować. Zapisy w CEIDG mają przy tym charakter deklaratoryjny i rodzą jedynie domniemanie faktyczne prowadzenia zgłoszonej działalności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r. VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13 – opubl. w CBOSA). Domniemanie to jest wzruszalne co oznacza, że można je obalić w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji zaś, gdy w postępowaniu z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, nie można uznać za prawidłowe jego ograniczania tylko do jednego środka dowodowego w postaci rejestru CEIDG. Zwłaszcza, że ustalenia w zakresie tego czy dana działalność skutkuje zmianą zagospodarowania terenu są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, a w rozpatrywanej sprawie istnieją poważne wątpliwości co do tej kwestii.
Uznać zatem należy, że Kolegium zasadnie uchyliło decyzję Organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.