II SA/Gl 1908/23

II SA/Gl 1908/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 2, pkt 3, art. 80
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25, art. 28
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E. L. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 października 2023 r. nr WINB-WOA.7721.253.2023.KS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 października 2023 r. znak: WINB-WOA.7721.253.2023.KS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 12 czerwca 2023 r. numer [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji w punkcie I sentencji decyzji z 12 czerwca 2023 r. nałożył na E. L. (dalej "Skarżąca"), I. P. oraz A. P. - jako współwłaścicieli budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w D. - obowiązek wykonania w terminie do 31 grudnia 2023 r. robót budowlanych. W przypadku Skarżącej roboty te miały polegać na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej od strony działki nr 1, zlokalizowanego na parterze budynku, za pomocą materiału budowlanego nieprzepuszczającego światła lub materiału budowlanego przepuszczającego światło, tj. luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie może być niższa niż EI 30.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano przebieg postępowania administracyjnego i przeprowadzone czynności postępowania dowodowego. Po analizie zgromadzonej dokumentacji, wyjaśnień stron postępowania, zeznań świadków oraz ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolnych PINB stwierdził, że budynek mieszkalny usytuowany przy ul. [...] w D. został wybudowany legalnie na przełomie lat 60-70 tych ubiegłego wieku. Nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie daty jego budowy. Nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające zakończenie budowy. W archiwach nie odnaleziono pozwolenia na użytkowanie budynku, jak również przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Budynek posiada liczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ pierwszej instancji wskazał, że jako odstępstwa od projektu budowlanego zakwalifikował: dobudowanie ganku od strony podwórka; zmiany długości, szerokości i wysokości budynku; wybudowanie poddasza; zmianę rozkładu ścian nośnych i działowych oraz ścian z przewodami kominowymi; zmiany dotyczące elewacji budynku i występujących otworów okiennych w ścianie granicznej od strony działki nr 1.
Definicję istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzono ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. nr 88 poz. 888). W chwili budowy budynku mieszkalnego wraz z gankiem obowiązywało Prawo budowlane z 1961 r., w którym definicja istotnego odstępstwa nie została zawarta. Również Prawo budowlane z 1974 r. nie określało istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. W związku z tym brak jest podstaw, aby nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, stosownie do aktualnie obowiązujących przepisów art. 50 i art. 51 p.b.
W toku postępowania i prowadzonych czynności kontrolnych nie stwierdzono, aby obiekt stwarzał zagrożenie dla zdrowia i życia. Ponadto budynek jest ciągle użytkowany przez właścicieli, a jego stan techniczny jest im znany.
Jednocześnie PINB ustalił, że otwory okienne w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki są wykonane niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdych do tej pory regulacjach i normach prawnych. Natomiast w zakresie spocznika, na którym znajdują się drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na pierwszym piętrze budynku, PINB stwierdził, że jest on zgodny z przepisami istniejącymi w czasie zamontowania przedmiotowych drzwi. Lokal mieszkalny znajdujący się na piętrze budynku należy pozostawić oddzielony od pozostałej części obiektu istniejącymi drzwiami na piętrze budynku.
Odnośnie drzwi zamontowanych na parterze domu przed wejściem na klatkę schodową PINB ustalił, że są one niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i należy je zdemontować.
Odwołania od decyzji wniosły wszystkie strony postępowania administracyjnego. Współwłaściciele I. P. i A. P. zaskarżyli decyzję pierwszoinstanyjną w zakresie punktu drugiego, tj. nakazu zdemontowania drzwi wejściowych wskazując, że nie wyrażają zgody na nałożenie takiego obowiązku. Podkreślili, że drzwi spełniają wszystkie wymagane prawem warunki i stanowią jedyne, pewne i skuteczne zamknięcie ich lokalu mieszkalnego.
Skarżąca zaś zaskarżyła decyzję PINB w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego.
Skarżąca wskazała na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów art. 6 - 10 k.p.a. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pomijanie wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony postępowania i w konsekwencji dokonywanie ustaleń faktycznych na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Wskazała na naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego materiału dowodowego.
W zakresie naruszenia prawa materialnego Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nakazanie wyłącznie zamurowania okien, zdemontowania drzwi oraz zamontowania drzwi na parterze budynku jest wystarczające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz niezastosowanie ww. przepisu w kwestii dobudowanego ganku.
ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołań, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obecnie zaskarżoną decyzją uchylił decyzję PINB w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił chronologiczne przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. PINB pomimo, iż zakwalifikował stwierdzone odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego jako istotne, oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nie zaś na art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Jednocześnie Organ pierwszej instancji zastosował wadliwe przepisy, bowiem orzekał na podstawie art. 51 w brzmieniu obowiązującym obecnie, natomiast charakter stwierdzonych w toku postępowania odstępstw od projektu budowlanego ocenił m. in. na podstawie przepisów z daty budowy obiektu budowlanego objętego postępowaniem, a które nie zawierały definicji "istotnego odstępstwa" od projektu budowlanego. Tymczasem z uwagi na okoliczność, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2014 r. Organ pierwszej instancji powinien co do zasady orzekać na podstawie przepisów p.b., które przestały obowiązywać 19 września 2020 r. Z uwagi na nowelizację p.b., która weszła w życie 19 września 2020 r. w ustalonym stanie faktycznym znajduje zastosowanie art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z brzmieniem art. 28 pkt 1 lit. a) ustawy zmieniającej do spraw, o których mowa w art. 25 tej ustawy, stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Oznacza to, że PINB wykonał zalecenie Organu odwoławczego i dokonał kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego, niemiej zrobił to w oparciu o wadliwe przepisy. Opisanej wadliwości nie da się konwalidować na etapie postępowania odwoławczego, gdyż dotyczy ona trybu postępowania w związku z czym decyzję PINB należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.
Nie ulega wątpliwości, że dokonana przez Organ pierwszej instancji kwalifikacja odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego mieści się w katalogu odstępstw istotnych wymienionych w art. 36a ust. 5 p.b. i jest prawidłowa. W związku z czym PINB powinien nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem ŚWINB odstępstwa, tj. zmiana długości budynku (zmiana o około 14 %), zmiana szerokości budynku (zmiana o około 15%), zmiana wysokości budynku (zmiana o około 30%), zmiana w zakresie powierzchni zabudowy (podpiwniczenie jest tylko w połowie budynku, a zgodnie z projektem powinno być pod całym budynkiem; ponadto w czasie wykańczania piętra, a więc przed zakończeniem budowy dobudowano ganek wraz z tarasem oraz wybudowane jest poddasze, którego nie przewidywał projekt budowlany) należy kwalifikować jako istotne. Natomiast odstępstwa polegające na zmianach w zakresie rozkładu ścian nośnych i działowych oraz ścian z przewodami kominowymi, elewacji budynku i występujących otworów okiennych oraz układu schodów nie mają charakteru istotnego, bowiem nie kwalifikują się pod żadną z przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b.
Zdaniem ŚWINB pomimo, że na właścicieli nieruchomości objętej postępowaniem powinien zostać nałożony obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego to w dalszym ciągu pozostaje aktualna kwestia nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków, o których mowa w sentencji decyzji PINB.
Organ odwoławczy podkreślił, że PINB wypełnił w sposób prawidłowy wszystkie zalecenia ŚWINB zawarte w dotychczas wydanych w sprawie decyzjach Organu odwoławczego. PINB odniósł się bowiem do kwalifikacji wykonanych przez strony postępowania odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, kwalifikacji prawnej robót budowlanych polegających na budowie ganku (wiatrołapu), prawidłowości wykonania drzwi na piętrze budynku, drzwi wejściowych do budynku na parterze, budowie okien od strony granicy nieruchomości oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Obowiązki nałożone w punktach I i II sentencji decyzji są prawidłowe i organ powinien je utrzymać w decyzji nakładającej na strony postępowania obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Jednocześnie analizując akta sprawy, w tym dokumentację zdjęciową, ŚWINB podzielił stanowisko Organu pierwszej instancji, że nie zachodzi potrzeba orzekania o stanie technicznym obiektu budowlanego.
Od decyzji Kolegium Skarżąca złożyła w ustawowym terminie sprzeciw. W sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez uznanie, iż w sprawie konieczne jest sporządzenie kolejnej dokumentacji technicznej, pomimo faktu, iż w toku postępowania administracyjnego strony, na wezwanie organów przedkładały do akt sprawy dokumentację techniczną budynku. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji rozważań dotyczących legalności zastosowanych rozwiązań technicznych w sytuacji, kiedy ŚWINB uznał, że konieczne jest sporządzenie dokumentacji technicznej (projekt zamienny), a więc dokonał przedwstępnej wiążącej Organ pierwszej instancji oceny stanu faktycznego, który uznał za nie w pełni ustalony.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zwróciła uwagę na sprzeczność rozstrzygnięcia ŚWINB z treścią uzasadnienia decyzji. Jako naruszenie wskazano brak pozyskania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. projektu zamiennego. Prawidłowo sporządzony projekt zamienny stanowić może podstawę do oceny przyjętych rozwiązań projektowych i ich ocenę w zakresie możliwości legalizacji. Skoro Organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający to powinien powstrzymać się od oceny dopuszczalności zalegalizowania spocznika. Jeśli zaś chciał dokonać oceny dopuszczalności zalegalizowania spocznika to powinien był uznać, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i mógł w tym zakresie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Tymczasem nie dość, że ŚWINB podejmuje się wykluczających ustaleń to jeszcze te ustalenia w zakresie spocznika obarczone są istotnym błędem.
Skarżąca podkreśliła także, że Organ odwoławczy nie wyjaśnił w jaki sposób osoba posiadająca uprawnienia do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ma oświadczyć, iż przyjęte rozwiązania w zakresie spocznika, są zgodne z warunkami technicznymi. Projektant w tym zakresie nie będzie mógł potwierdzić zgodności z przepisami, w związku z czym niemożliwe będzie w tym stanie dostarczenie projektu zamiennego, który miałby stanowić podstawę do wydania ponownej decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego sprzeciwem jest kontrola decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia wyłącznie czy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasatoryjną, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. Określony w art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy nie obejmuje bowiem oceny decyzji administracyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19 i z 7 czerwca 2018 r., II OSK1319/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Sąd nie ma zatem podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych przez Skarżącą w skardze zarzutów merytorycznych.
Tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Jednakże nie jest to ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2022 r., III OSK 64/22; z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21; z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 25 września 2018 r., II OSK 2304/18 – opubl. w CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, opubl. w CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
ŚWINB, pomimo zaakceptowania prawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych przez PINB w zakresie okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy uznał, że Organ pierwszej instancji - kwalifikując stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego jako istotne - oparł swoje rozstrzygnięcie wadliwie na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zamiast na art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ŚWINB wywiódł, że Organ pierwszej instancji zastosował wadliwe przepisy, bowiem orzekał na podstawie art. 51 p.b. w brzmieniu obowiązującym obecnie, natomiast charakter stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego ocenił m. in. na podstawie przepisów z daty budowy obiektu budowlanego. Tymczasem w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajdzie art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej. Oznacza to, że PINB nie dokonał kwalifikacji odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego w oparciu o art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wadliwości tej nie da się konwalidować na etapie postępowania odwoławczego ponieważ dotyczy ona trybu postępowania.
W rozpoznawanej sprawie ustalono, że budynek mieszkalny wraz z gankiem został wybudowany na przełomie lat 60-70 tych ubiegłego wieku. Niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie daty budowy budynku. Nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające zakończenie budowy. W archiwach nie odnaleziono pozwolenia na użytkowanie budynku, jak również przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Budynek został wybudowany legalnie, lecz posiada liczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy ustaliły, że odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego zaistniały w trakcie trwania budowy, tj. na przełomie lat 60-70 tych ubiegłego wieku.
Zasadą jest, że przepisy prawa materialnego stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia, które wywołuje skutki prawne. Wobec tego zasadą jest, że kwestia odstąpienia od projektu budowlanego, jak i ocena charakteru tego odstąpienia dokonywana jest w świetle stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym było wydawane pozwolenie na budowę oraz realizowana była inwestycja (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lipca 2019 r., II SA/Wr 252/19, opubl. w CBOSA).
W okresie budowy budynku mieszkalnego wraz z gankiem obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46), w której nie zawarto definicji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Również ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) nie zawierała definicji istotnego odstępstwa. Pojęcie "istotnego odstąpienia" pojawiło się dopiero w 1997 r., w wyniku dodania do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 36a ust. 1, na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U z 1997 r., Nr 111, poz. 726). Przepis art. 36a ust. 1 p.b. wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. i stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Przepis art. 36a ust. 5 p.b. w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888).
Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 p.b. można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3174/18; z 10 grudnia 2019 r., II OSK 213/18; z 24 sierpnia 2016 r. II OSK 2957/14 – opubl. w CBOSA).
ŚWINB wskazując, że kwalifikacja odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego powinna być przeprowadzona w oparciu o art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą powołał się na art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmieniają w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 ustawy zmieniającej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Zdaniem Sądu art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej nie ma charakteru retroaktywnego, tzn. nie obejmuje sytuacji polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, które miały miejsce przed wejściem w życie p.b. z 1994 r. Odstępstwo od projektu budowlanego dokonane przed wejściem życie p.b. z 1994 r. nie jest "sprawą uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1" skoro zakres obowiązków inwestora regulowały nie przepisy p.b. z 1994 r., a przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji robót budowlanych. Regule, zgodnie z którą do spraw uregulowanych w p.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy art. 36a ust. 5 P.b. należy stosować w nowym brzmieniu nadanym tą ustawą powinno się nadawać znaczenie normatywne odpowiadające funkcji interpretowanej regulacji, wyłączając z zakresu normowania powołanego przepisu te stany faktyczne, w których wdrożenie postępowania naprawczego i zastosowanie w stosunku do inwestora sankcji za dopuszczenie się niedopełnienia obowiązku uzależnione jest od zakresu tego obowiązku, wobec czego tenże musi się odnosić ściśle do brzmienia przepisów p.b. w dacie prowadzenia ocenianych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 czerwca 2023 r., II SA/Bd 948/22, opubl. w CBOSA). Wskazane regulacje nie stanowią zatem wyjątku od zasady, zgodnie z którą odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy zostało ono dokonane.
W ocenie Sądu nie jest zatem prawidłowe stanowisko ŚWINB co do wykładni art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej. W konsekwencji co do kwalifikacji odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego zaistniałych w rozpoznawanej sprawie w oparciu o art. 36a ust. 5 p.b. Natomiast ze względu na wszczęcie postępowania administracyjnego w 2014 r. zastosowanie znajduje norma wynikająca z art. 25 ustawy zmieniającej, co oznacza, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone z zastosowaniem przepisów p.b. w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym przed 19 września 2020 r.
Stanowisko Organu odwoławczego co do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przełożyło się na wymagany dla rozstrzygnięcia zakres postępowania wyjaśniającego i prawidłowość podstawy prawnej decyzji Organu pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że Sąd uznał stanowisko ŚWINB odnośnie wykładni art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej za nieprawidłowe to koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla jednak, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Poza granicami rozstrzyganej sprawy sądowej pozostawała zatem kwestia prawidłowości ustaleń stanu faktycznego oraz kwestia wyboru trybu postępowania naprawczego z p.b.
Rozpoznając ponownie odwołania od decyzji Organu pierwszej instancji ŚWINB weźmie pod rozwagę stanowisko Sądu wyrażone powyżej.
W skardze nie sformułowano żądania wymierzenia ŚWINB grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).