II SA/Gl 19/20

II SA/Gl 19/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 3480/21 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 9h ust. 1i 6 , art. 9x ust. 1  pkt 5
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189 f  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi "A" spółka jawna J., J. W. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 9n ust. 6, art. 9x ust. 1 pkt 5,ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz, U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za przekazanie sprawozdania po terminie, o którym mowa w art. 9n ww. ustawy orzekł o:
1. nałożeniu na przedsiębiorcę A Spółka Jawna J., J. W. z siedzibą w B. kary pieniężnej w wysokości 16.100,00 zł za przekazanie do organu po terminie, półrocznego sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta B. za I półrocze 2018 r.,
2. zobowiązaniu do uiszczenia ww. kary na podany rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w B. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
W motywach organ I instancji podał, że przedsiębiorca przekazał sprawozdanie zerowe podmiotu wpisanego do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta B. za I półrocze 2018 r w dniu 8 stycznia 2019 r., przekraczając tym samym termin ustawowy o 161 dni.
Na podstawie art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych jest zobowiązany do przekazywania półrocznych sprawozdań zerowych. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po półroczu, którego dotyczy. Jednocześnie zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ww. ustawy przedsiębiorca, który przekazuje sprawozdanie po terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
W związku ze stwierdzeniem przekroczenia terminu złożenia sprawozdania, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 9n ust. 6 ww. ustawy tj. poprzez nieprzekazanie w terminie sprawozdania za I półrocze 2018 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania przesłano stronie w dniu 18 lutego 2019 r. W dniu 4 marca 2019 r. stronie zostało przesłane ponowne zawiadomienie o wszczęciu postępowania.
W dniu 21 lutego 2019 r. wpłynęło pismo udzielające pełnomocnictwa radcy prawnemu do reprezentowania strony.
W dniu 15 marca 2019 r. pełnomocnikowi strony przesłano zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Pismem z dnia 25 marca 2019 r. pełnomocnikowi strony przesłano zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, ze względu na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W dniu 18 marca 2019 r. do siedziby organu stawił się pełnomocnik strony celem zapoznania się z dokumentacją sprawy.
Po zapoznaniu się pełnomocnika strony z aktami sprawy, w dniu 27 marca 2019 r. do organu wpłynął wniosek o umorzenie w całości prowadzonego postępowania administracyjnego.
W piśmie z dnia 22 marca 2019 r. pełnomocnik Spółki podniósł, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż przepis art. 9n ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy jedynie przedsiębiorców, którzy w przeszłości odbierali odpady, natomiast aktualnie tych czynności zaniechali. Zdaniem pełnomocnika przepis ten natomiast nie dotyczy przedsiębiorców, którzy są wpisani do rejestru, lecz nigdy nie odbierali odpadów.
Z takim stanowiskiem organ się nie zgodził, bowiem obowiązek składania sprawozdań zerowych dotyczy każdego podmiotu prowadzącego działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż przepis ten nie uzależnia istnienia obowiązku od faktycznego wykonywania takiej działalności (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2321/16).
Dalej pełnomocnik Spółki wskazywał, iż brak jest uzasadnienia dla nałożenia kary z uwagi na brak negatywnych konsekwencji w zakresie sprawozdawczości w gospodarce odpadami. Jednak kara, o której mowa w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy nie podlega miarkowaniu, co oznacza, że winna zostać naliczona w pełnej wysokości, bez względu na to czy naruszenie wywołało negatywne skutki, czy też nie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 108/18).
W związku z powyższym, w prowadzonym postępowaniu brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do umorzenia postępowania w całości lub części.
Karę naliczono zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. Termin składania sprawozdań za I półrocze 2018 r. upłynął 31 lipca 2018 r. Sprawozdanie od powyższego podmiotu wpłynęło do organu w dniu 8 stycznia 2019 r., przekraczając w tym zakresie termin ustawowy o 161 dni. W związku z powyższym opóźnienie skutkuje koniecznością nałożenia kary w wysokości 16.100,00 zł.
W odwołaniu od decyzji przedsiębiorca zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej; u.c.p.g.) w zw. z art. 7a § 1 kpa i art. 11 § 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Spółka jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, zobowiązanym do złożenia sprawozdania zerowego za I półrocze 2018 r. w związku z nieodebraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w tym półroczu w sytuacji, gdy odwołująca Spółka pomimo wpisu do rejestru działalności regulowanej w dniu 11 marca 2013 r. nigdy nie podjęła działalności w tym zakresie, tj. nigdy nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
2) art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym nałożeniem kary pieniężnej wskutek bezzasadnego przyjęcia, że strona jest przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, która przekazała po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ustawy, podczas gdy odwołująca Spółka została jedynie wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonym przez Prezydenta Miasta B., natomiast fizycznie nigdy nie odbierała odpadów komunalnych, zatem nie może być uznana za przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne.
Odwołujący zarzucił wydanej decyzji także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego; niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewzięcie pod uwagę faktów znanych organowi z urzędu, że Spółka pomimo wpisu do działalności regulowanej nigdy nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego, tj., że odwołująca się Spółka uzyskała wprawdzie wpis do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w dniu 11 marca 2013r., jednakże nigdy nie podjęła działalności w tym zakresie, fizycznie nie odbierała odpadów
Nadto, odwołujący na podstawie art. 136 kpa, wniósł o przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. sprawozdań strony o odebranych odpadach komunalnych za poszczególne kwartały począwszy od 2012 r. aż do II półrocza 2017 r., na okoliczność, że spółka od chwili uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nigdy nie odbierała takich odpadów, nie podjęła bowiem faktycznej działalności w tym zakresie.
W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik rozwinął powyższe zarzuty przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.
Zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o:
1) uchyleniu decyzji organu I instancji w pkt 2 i umorzeniu postępowania w tym zakresie,
2) utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.
W motywach Kolegium podało, że w aktach sprawy znajduje się sprawozdanie zerowe podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2018 r., opatrzone datą: 7 stycznia 2019 r. Przedmiotowe sprawozdanie, wpłynęło do organu I instancji w dniu 8 stycznia 2019 r., wskutek telefonicznej informacji organu I instancji skierowanej do Spółki o braku złożenia tego dokumentu.
Regulacje w zakresie nakładania kar pieniężnych za złożenie sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określają przepisy ustawy z dnia
13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj.: Dz. U. z 2018r., poz. 1454 ze zm., dalej jako: "ustawa").
Kolegium wskazało, że po wydaniu przez organ I instancji zaskarżonej decyzji, miała miejsce nowelizacja ww. przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1403), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2019 r. zmieniono brzmienie m.in, art.: 9n, 9na, 9o, 9p, 9q, 9s tej ustawy. Z kolei ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., zmieniono brzmienie m.in. art. 9ta, 9tb, 9x, 9xa ustawy. Ww. nowelizacje nie zawierają przepisów przejściowych, stąd w sprawie znajdą zastosowanie nowe przepisy, w poniższym brzmieniu zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jednocześnie Kolegium uznało, że ww. nowelizacje przepisów ustawy nie mają wpływu na toczące się postępowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań.
W myśl ust. 2 ww. przepisu, sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy.
W myśl ust. 6 ww. przepisu, podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.
Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, (ust. 7 ww. przepisu).
Zgodnie z treścią art. 9p ust. 1 ustawy, w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1 lub art. 9o ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów.
Kolegium wyjaśniło, że obowiązek składania sprawozdania zerowego, zawarty w art. 9n ust. 6 ustawy został dodany do tej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87). Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 1 lutego 2015 r. W art. 1 ww. ustawy znowelizowane zostały przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczące m.in. zasad przekazywania sprawozdań w zakresie działalności gospodarczej polegającej na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz kar pieniężnych. Ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera przepisów przejściowych, za wyjątkiem art. 9 ust. 1, który stanowi, że sprawozdania za 2014 r. składa się zgodnie z dotychczasowymi przepisami. Stwierdzić zatem należy, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobligowany do złożenia sprawozdania zerowego za I półrocze 2017 r. i za następne półrocza i fakt nieodbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy w tym okresie sprawozdawczym nie może - w świetle dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji - stanowić usprawiedliwienia dla niezłożenia tego sprawozdania.
W przypadku bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego organ odwoławczy uprawniony jest również do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Kolegium wskazało, że raz jeszcze przeprowadziło postępowanie w przedmiotowej sprawie i ustaliło, że postępowanie organu I instancji odnośnie pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji obarczone jest wadami skutkującymi uchyleniem w tym zakresie zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w tym zakresie. Z kolei w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło orzec w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu I instancji. W pozostałym zakresie Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji zobowiązał stronę do uiszczenia kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 ustawy) na rachunek bankowy urzędu miejskiego. Tymczasem zarówno przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i przepisy kpa nie przewidują zawierania w sentencji decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania zerowego podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - danych adresowych jak i numeru rachunku bankowego, na który należy uiścić karę pieniężną. Tego rodzaju informacje organ wydający decyzję winien zawrzeć ewentualnie w uzasadnieniu decyzji. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej. Wadliwość w powyższym względzie skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji w tej części z obrotu prawnego i umorzeniem postępowania w tym zakresie.
Zdaniem Kolegium, w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.
Strona jako podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy B. (w okresie I półrocza 2018 r.), wobec nieodbierania w I półroczu 2018 r. odpadów na ww. terenie była zobligowana na podstawie przepisu art. 9n ust. 1 w związku z art. 9n ust. 6 ustawy do przekazania Prezydentowi Miasta - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. sprawozdania zerowego. Strona we wskazanym terminie tj. do dnia 31 lipca 2018 r. nie wypełniła powyższego obowiązku. Z akt sprawy wynika, że sprawozdanie zerowe opatrzone datą 7 stycznia 2019 r. zostało złożone osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 8 stycznia 2019 r., wskutek telefonicznej informacji od tegoż organu odnośnie braku przedłożenia przez stronę ww. sprawozdania. Datę wniesienia sprawozdania potwierdza pieczęć organu I instancji zamieszczona na pierwszej stronie sprawozdania. Okres opóźnienia w tym przypadku tj. począwszy od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 8 stycznia 2019 r. wyniósł zatem 161 dni, a więc w oparciu o treść art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy wysokość kary wynosi: 100 zł X 161 dni tj. łącznie: 16.100,00 zł (słownie złotych: szesnaście tysięcy sto złotych 00/100). Okoliczność w tym względzie jest bezsporna.
Zgodnie z brzmieniem art. 189f § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 kpa.
W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, waga naruszenia prawa polegającego na przekazaniu po terminie, półrocznego sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wydaje się być znikoma, jednakże stwierdzić należy, że strona dopuściła się tego deliktu już po raz drugi w ciągu dwóch lat. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta B. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 36 500,00 zł za przekazanie do organu po terminie półrocznego sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta za I półrocze 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr[...] , w oparciu o treść przepisu art. 189f § 1 pkt 1 kpa odstąpiło od nałożenia na Spółkę przedmiotowej kary. Z kolei w przedmiotowej sprawie nałożono na stronę po raz kolejny karę za przekazanie po terminie półrocznego sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta za inny okres tj. I półrocze 2018 r. Zatem od dwóch co najmniej lat Spółka nadal narusza przepisy prawa, które były podstawą do jej ukarania, zarówno w odniesieniu do 2017 r. jak i 2018 r. Brak zatem podstaw od odstąpienia od nałożenia na ten podmiot kary za kolejny okres.
Odnosząc się do zarzutów odwołania jakoby kara nałożona na Spółkę za naruszenie art. 9n ust. 1, 2 i 6 ustawy pozostawała w sprzeczności z prawidłową wykładnią tych przepisów, Kolegium stwierdziło, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z poglądami doktryny prawa i orzecznictwem sądowym, które Kolegium w pełni podziela stwierdzić należy, cyt: "(...) sprawozdanie zerowe należy rozumieć jako sprawozdanie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. z wpisanymi wartościami zerowymi lub pozostawionymi pustymi rubrykami sprawozdania z informacją, że podmiot nie odbierał odpadów w danym półroczu. Biorąc pod uwagę treść art. 9n ust. 6 u.c.p.g. należy przyjąć, że określony w tej jednostce redakcyjnej obowiązek składania sprawozdań zerowych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości został wyrażony przez ustawodawcę w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny. Natomiast sankcja za niewywiązanie się przez stronę z obowiązku złożenia sprawozdania zerowego w postaci wymierzenia kary została określona w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właściciela nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdania, o których mowa w art. 9n podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kara ta dotyczy opóźnienia w złożeniu każdego ze sprawozdań". Skarżący podnosi w skardze, że przy wykładni cytowanych przepisów a w szczególności art. 9x ust. 1 pkt 5 należy kierować się wykładnią językową, zgodnie z którą zwrot "podmiot (bądź "przedsiębiorca"- ustawodawca tych określeń używa zamiennie) odbierający odpady od właścicieli nieruchomości" należy odczytywać jako wskazanie podmiotu/ przedsiębiorcy, który wykonuje pewne czynności faktyczne tj. faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W konsekwencji obowiązkowi składania sprawozdań z sankcją w postaci wymierzenia kary pieniężnej w przypadku braku terminowego wywiązania się z tego obowiązku może podlegać tylko ten podmiot, który w/w czynności faktycznie wykonuje. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie może natomiast stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej w przypadku złożenia przez podmiot wpisany do rejestru, będący obowiązany do złożenia sprawozdania zerowego, albowiem faktycznie nie wykonuje czynności związanych z odbiorem odpadów od właścicieli nieruchomości. Z taką wykładnią spornego pojęcia nie można się zgodzić. Dokonując wykładni pojęcia "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można ograniczać się wyłącznie do treści art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Wykładania językowa nakazuje natomiast nie tylko, aby danym zwrotom (wyrażeniom) języka prawnego nadawać takie samo znaczenie, jakie mają one w języku naturalnym (potocznym), ale także aby zwroty jednobrzmiące użyte w tekście aktu normatywnego rozumieć jednolicie tj. nadawać im takie samo znaczenie. Należy wobec tego odwołać się także do treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale dopiero zamierza takie czynności wykonywać. Wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych). Za takim rozumieniem art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c,p.g. tzn., że administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje, przemawia również wykładnia celowościowa. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na danym podmiocie/przedsiębiorcy nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9q u.c.p.g., ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych podmiotów/przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) (...)" (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt
II SA/Go 1093/16, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 336/18, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd ten wskazał, cyt.: "(...) Zauważyć należy, że działalność to wpis do rejestru decyduje o tym, czy przedsiębiorca prowadzi czy też zamierza prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W rezultacie każdy, kto posiada wpis jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań o jakich mowa w art. 9 n ust. 1 u..c.p.g., zaś w przypadku określonym w art. 9n ust. 6 - sprawozdań zerowych. (...) Potwierdzeniem tego stanowiska jest dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), nowelizacja m.in. art. 9n u.c.p.g. w ten sposób, że dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Wskazana nowelizacja, która weszła w życie w dniu 1 lutego 2015 r. powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania (...)". Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2321/16, Lex nr 2408858), Sąd ten podkreślił, cyt.: "(...) Zaznaczyć należy, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15), to po nowelizacji z 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy z 1996 r. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta.
Poza oceną organu odwoławczego pozostaje argumentacja strony odnośnie analizy procesu legislacyjnego dotyczącego wejścia w życie przepisu art. 9n ust. 6 ustawy, a także zarzuty odwołania odnośnie braku jakiegokolwiek odniesienia się przez ustawodawcę do motywów wprowadzenia ust. 6 ww. przepisu. Rozważania w tym względzie nie dotyczą meritum sprawy i nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania odnośnie obowiązku wykreślenia spółki z rejestru działalności regulowanej przez organ I instancji - Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z brzmieniem art. 9cb ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykreśla przedsiębiorcę z rejestru na jego wniosek, a także po uzyskaniu informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Krajowego Rejestru Sądowego o wykreśleniu przedsiębiorcy. W myśl z kolei art. 9i ustawy, w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. W przypadku zatem stwierdzenia przez spółkę iż faktycznie nie jest ona już zainteresowana prowadzeniem działalności w zakresie odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na danym terenie, winna złożyć oświadczenie o takiej treści do właściwego organu w ww. terminie. Podkreślenia wymaga bowiem, że spółka jako podmiot gospodarczy funkcjonujący w obrocie gospodarczym winna należycie dbać o własny interes gospodarczy, przy uwzględnieniu podwyższonego kryterium starannego działania, wymaganego od przedsiębiorców. W tym zakresie Spółka winna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków z mocy prawa oraz konsekwencje działania wbrew tym obowiązkom.
Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 9n ust. 1 tej ustawy oraz art. 7a § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców,
2) art. 107 § 3 kpa – poprzez nieodniesienie się do przedstawionych dokumentów, świadczących o nieodbieraniu odpadów komunalnych od momentu wpisu skarżącej do rejestru działalności i lakoniczne wyjaśnienie motywów decyzji,
3) art. 189f § 1 pkt 1 kpa,
4) art. 8 § 2 w zw. z art. 11 kpa.
Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi ponowiła dotychczasowe zarzuty i argumentację co do braku podstaw do uznania Spółki za przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne w sytuacji, gdy jest ona jedynie wpisana do rejestru działalności w 2013 r., lecz faktycznie nigdy takiej działalności nie wykonywała, a w konsekwencji nie stanowi podmiotu podlegającego karze za niezłożenie sprawozdania zerowego, gdyż karze takiej podlega jedynie przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, a nie – sprawozdanie zerowe. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że spełnione zostały ustawowe przesłanki od odstąpienia od nałożenia kary, gdyż skarżąca zaprzestała naruszenia prawa po telefonicznej informacji urzędu, składając wszystkie "zaległe" sprawozdania zerowe. W takim stanie organ odstąpił od wymierzenia kary za I półrocze2017 r., które złożono w tym samym dniu, co sprawozdanie za I półrocze 2018 r. Spółka podkreśliła, że fakt niezłożenia sprawozdań nie wynikał z jej złej woli, lecz niejasnego stanu prawnego. Tymczasem organ bezzasadnie odstąpił od ujawnionej praktyki orzeczniczej w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym, wydając dwie różne decyzje.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kolegium , mocą której odstąpiono od wymierzenia kary pieniężnej za inny okres.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zdaniem składu orzekającego, organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 9n ust. 1 i 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – wyżej powołanej – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2010).
Jest poza sporem, że skarżąca mimo wpisania jej do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w 2013 r., nigdy takich usług nie świadczyła.
W stanie prawnym, obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), wprowadzono jednak dla tego rodzaju podmiotów obowiązek składania sprawozdania zerowego w okresach półrocznych (obecnie – rocznych). Brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby obowiązek ten dotyczył jedynie tych podmiotów, które tylko w danym okresie sprawozdawczym nie świadczyły usług w zakresie odbierania odpadów, lecz ją faktycznie podjęły. Gdyby podzielić argumentację skarżącej, doszłoby do fikcji prawnej i niemożności kontroli takich podmiotów, które nie prowadzą działalności i nie miałyby nawet obowiązku złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru na podstawie art. 9i ustawy. Przepis ten przesądza, że podmiot jedynie wpisany do rejestru ma takie same obowiązki, jak przedsiębiorca świadczący usługi w zakresie działalności rejestrowanej. Działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy – Prawo przedsiębiorców. W myśl art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości... przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru. W tym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady" w stosunku do podmiotu, który nie mógł jeszcze legalnie podjąć faktycznie takiej działalności. Skoro wyrażenie to występuje wielokrotnie w ustawie, należy mu nadać jednolite znaczenie. Zwrot ten nie odnosi się zatem jedynie do czynności faktycznej (odbierania odpadów), ale także oznaczonego rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić. Obowiązek składania sprawozdania zerowego jest niezbędny dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Brak sprawozdania uniemożliwia bowiem dokonanie takiej analizy. Organy nie mogą domniemywać, że dany podmiot nie prowadzi działalności, mimo wpisu do rejestru. Obowiązek sprawozdawczy pozwala organom na wykonanie własnego obowiązku z art. 9q ustawy i nadzór nad podmiotem z konsekwencjami z art. 9j ustawy w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru. Podstawą wydania takiej decyzji nie jest jednak niepodjęcie lub zaprzestanie działalności.
W ocenie sądu administracyjnego, bez znaczenia prawnego jest opisany przez skarżącą przebieg procesu legislacyjnego, a mianowicie zastąpienie słów "informacja o nieodbieraniu odpadów" słowami "sprawozdanie zerowe". Co więcej, można przypuszczać, że zamiarem ustawodawcy było objęcie takich podmiotów sankcją z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.
Wbrew zarzutom skargi, Kolegium w sposób prawidłowy i wystarczający odniosło się do twierdzeń skarżącej w tym zakresie. Sąd administracyjny podzielił wykładnię prawa materialnego, dokonaną przez ten organ, także w tym zakresie, że niezłożenie sprawozdania zerowego przez podmiot, który nigdy nie prowadził działalności rejestrowanej, skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej z mocy art. 9x usta 1 pkt 5 ustawy. Taki wniosek wynika z jednolitego rozumienia pojęcia "podmiot odbierający odpady komunalne". Przepis art. 9x ust. 6 ustawy, jednoznacznie odsyła do ust. 1, stanowiąc o obowiązkach podmiotu odbierającego odpady komunalne, który w danym okresie nie odbierał odpadów komunalnych. Zatem chodzi o każdy podmiot, wpisany do ewidencji. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy penalizuje przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, a zatem każdego sprawozdania, w tym sprawozdania zerowego, o którym mowa w ust. 6. Jego redakcja jest zatem jasna. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie od odpowiedzialności w postaci kary pieniężnej w przypadku sprawozdania zerowego, wówczas mowa byłaby o sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy.
Zatem prawidłowo organy administracji stwierdziły, że kara pieniężna obejmuje także przypadek złożenia po terminie sprawozdania zerowego. Skład orzekający nie podzielił odmiennych poglądów, prezentowanych w przywołanym przez skarżącą orzecznictwie, przychylając się do stanowiska, wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1774/18 (Lex nr 2706116) i z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 234/18 (Lex nr 2768178). Orzeczenia te zapadły w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, a mianowicie dotyczyły podmiotów, które nigdy nie prowadziły działalności pomimo wpisu do rejestru.
W niniejszej sprawie norma prawna jest jasna. Nie wystąpiły zatem przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców oraz art. 7a § 1 kpa.
Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie uchybił też wymogom należytego uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 kpa. Bez znaczenia prawnego jest fakt, że skarżąca nigdy nie odbierała odpadów. Stąd też nie miały wpływu na wynik sprawy dołączone do odwołania dokumenty dla wykazania tej kwestii. Nie sposób też przypisać organowi uchybienia w postaci lakoniczności uzasadnienia prawnego decyzji. Przywołanie przez skarżącą odmiennych orzeczeń nie oznacza, że Kolegium winno ustosunkować się do każdego z nich i podjąć polemikę prawną. W przypadku rozbieżności poglądów prawnych, nie sposób ferować zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Wreszcie, w niniejszej sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 kpa, uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W sprawach kar za przekazanie sprawozdania po terminie nie ma zastosowania art. 9 zc ustawy o utrzymaniu czystości. W przypadku uchybienia terminowi do złożenia sprawozdania nie może być nowy o zaprzestaniu naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Sankcji podlega bowiem każdy dzień opóźnienia. W sprawach tych nie ma w ogóle zastosowania Dział IV A kpa (vide: przywołany wyżej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1774/18 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 924/18, Lex nr 2627122 i z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 754/18, Lex nr 2624905). Nawet jeżeli dopuścić pogląd, że Dział IV A kpa, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to przepis ten nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Przekroczenie terminu do złożenia sprawozdania o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania po terminie nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 kpa.
Stąd też sąd administracyjny uznał, że wydanie przez Kolegium dwóch różnych decyzji w stosunku do skarżącej, a więc odstąpienie od kary za inny okres sprawozdawczy, nie stanowi naruszenia art. 8 § 2 w zw. z art. 11 kpa w postaci odstąpienia od utrwalonej praktyki. W niniejszej sprawie zasadnie Kolegium przyjęło, że skarżąca nie zaprzestała naruszenia, składając kolejne sprawozdanie zerowe po terminie ustawowym. Bez znaczenia dla wyniku sprawy było zatem przeprowadzanie dowodu z decyzji Kolegium, umarzającej postępowanie za inny okres sprawozdawczy. Brak było zatem przesłanek z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uwzględnienia wniosku dowodowego.
Wreszcie, zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo wyliczono wysokość kary pieniężnej za 161 dni opóźnienia. W postępowaniu administracyjnym dochowano też gwarancji procesowych skarżącej, co wynika z motywów obydwu decyzji.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
mr