II SA/GL 1853/23

II SA/Gl 1853/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1536/24 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 56, art. 264
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
Celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 56 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, musi prowadzić do konkluzji, że ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony prawnej osobie ubiegającej się o zwrot kosztów udziału w czynności procesowej, do wspomnianego przepisu odpowiednie zastosowanie mają regulacje Działu IX k.p.a., a rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi E.B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 września 2023 r. nr WINB.WOA.7722.196.2023.KC w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zwrotu kosztów dojazdu na oględziny wiaty 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 56 i art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącej E. B., odmówił jej zwrotu kosztów dojazdu na oględziny w dniu 11 lipca 2022 r. w sprawie legalności budowy obiektów na działce nr [...] położonej w S. , gmina P. . W uzasadnieniu organ wskazał, że przywołany przez skarżącą we wniosku art. 56 k.p.a. odnosi się do stawienia na wezwanie organu, a nie do zawiadomienia o oględzinach, które stanowią jeden ze środków dowodowych przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że celem przeprowadzenia oględzin organ zawiadamia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a następnie z czynności tych spisuje protokół. Podał, że w analizowanym przypadku chodzi o postępowanie wszczęte z urzędu przez organ nadzoru budowlanego w związku z zaistnieniem prawdopodobieństwa popełnienia samowoli budowlanej. W pouczeniu organ wskazał, że na postanowienie wydane w trybie art. 56 k.p.a. zażalenie nie przysługuje.
Pomimo tego pouczenia, skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, stwierdzając, że nie zgadza się zarówno z rozstrzygnięciem, jak i jego uzasadnieniem, które w znacznej części nie dotyczy przedmiotu postanowienia. Podała, że rażącym naruszeniem prawa przez organ jest twierdzenie, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, stwierdził niedopuszczalność zażalenia, powołując się przy tym na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że tylko określone akty, wydawane przez organy administracyjne, mogą podlegać zaskarżeniu w ramach trybu odwoławczego lub zażaleniowego. Lista postanowień, na które przysługuje zażalenie jest zamknięta, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, a rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie w oparciu o art. 56 k.p.a., który nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, co czyni złożone zażalenie niedopuszczalnym. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącej obejmował swym zakresem zarówno zwrot kosztów dojazdu na oględziny, które odbyły się w dniu 11 lipca 2022 r., jak i zwrot kosztów utraconego dochodu. Druga z tych kwestii winna być przedmiotem odrębnego postanowienia i rozpatrzenia przez organ I instancji.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła niezgodność z prawem i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że nie zgadza się z tym, iż na rozstrzygnięcie w o kosztach postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Nie zgodziła się również na odmowę zwrotu kosztów przez organ I instancji. Wskazała, że jej zażalenie winno zostać rozpatrzone i powinna otrzymać zwrot kosztów dojazdu. Przywołała przy tym fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 341/13. Podkreśliła również, że organ zobowiązał ją do osobistego stawiennictwa w określonym miejscu i czasie, dając temu wyraz w zawiadomieniu znajdującym się w aktach sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2024 r. skarżąca wniosła o zmianę przedmiotu skargi z: "niedopuszczalność zażalenia w sprawie odmowy zwrotu kosztów dojazdu na oględziny wiaty" na: "odmowa zwrotu kosztów dojazdu na oględziny w dniu 11 lipca 2022 r. w sprawie legalności budowy obiektów". Wniosła też o uznanie, że niniejsza sprawa pozostaje w związku ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 193/24, gdzie organ odmówił skarżącej zwrotu utraconego dochodu w związku z udziałem w tych samych oględzinach. Wskazała, że w sprawie kwestią drugorzędną jest, czy na rozstrzygnięcie o kosztach służy zażalenie. Meritum sprawy jest odmowa zwrotu poniesionych przez nią kosztów w związku z czynnościami prowadzonymi przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego postanowienia odnieść się przyjdzie do postulatów skarżącej sformułowanych w jej piśmie procesowym z dnia 13 marca 2024 r. Otóż zarówno wniosek o "zmianę przedmiotu skargi", jak i wniosek o uznanie, że niniejsza sprawa pozostaje w związku z inną, podobną sprawa, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i na jego obecnym etapie nie mogły zostać uwzględnione.
Postulowana przez skarżącą "zmiana przedmiotu" miałaby w istocie doprowadzić do objęcia kontrolą w niniejszym postępowaniu zasadności dokonanej przez organ I instancji odmowy zwrotu kosztów dojazdu na oględziny, przysługujących stronie na podstawie art. 56 k.p.a. Tymczasem granice niniejszej sprawy wyznaczone są treścią zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Rozstrzygnięcie to ma charakter stricte procesowy, co oznacza m.in., że organ odwoławczy nie zajmował się w ogóle badaniem meritum zagadnienia, tj. zasadnością wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia odmownego. Ewentualne objęcie tego rozstrzygnięcia kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu, przy założeniu wadliwości zaskarżonego postanowienia, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), polegającego na pozbawieniu organu odwoławczego możliwości merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji, a tym samym niewyczerpaniu trybu postępowania przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Wszelkie zatem zarzuty merytoryczne kwestionujące prawidłowość dokonanej przez organ I instancji odmowy zwrotu kosztów dojazdu Sąd zmuszony jest pozostawić bez analizy, gdyż nie dotyczą one bezpośrednio przedmiotu sporu w niniejszej sprawie. Użyty w powołanym przepisie termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skoro w niniejszej sprawie granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej, którym jak już wyżej wskazano jest postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., to zarzuty kierowane wobec legalności postanowienia organu I instancji nie mogły podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, co jednocześnie stanowi o niemożliwości dokonania postulowanej przez skarżącą zmiany przedmiotu sprawy.
Zasadnie przy tym skarżąca zwraca uwagę, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na skutek jej żądania o zwrot kosztów w związku z oględzinami dot. legalności budowy obiektów, nie zaś wiaty. Ta nieścisłość ma w ocenie Sądu charakter oczywistej omyłki, a w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów nie ulega wątpliwości, że roszczenie skarżącej dotyczy oględzin w dniu 11 lipca 2022 r. w sprawie legalności budowy obiektów.
Z kolei wniosek o uznanie pozostawania w związku z inną sprawą nie znajduje oparcia w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. Nawet, gdyby uznać, że wskazywana przez skarżącą sprawa pozostaje w związku z niniejszą sprawą, to tego rodzaju stwierdzenie pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy. Co prawda przepis art. 111 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku, jednakże z uwagi na odrębne rozstrzygnięcia organów administracji, jak i z uwagi na różny czas, w którym skargi na te rozstrzygnięcia wpłynęły do tut. Sądu, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że tego rodzaju połączenie nie jest konieczne i nie przyczyni się do usprawnienia postępowania.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przypomnieć wypadnie, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie organu I instancji odmawiające jej zwrotu kosztów dojazdu na oględziny nieruchomości przeprowadzone w toku postępowania dotyczącego legalności budowy. Organ w uzasadnieniu, powołując się na treść art. 141 § 1 k.p.a. podniósł, że tylko określony typ postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego może podlegać kontroli instancyjnej, a w tym przypadku obowiązuje zasada numerus clausus. W konsekwencji, w sytuacji, gdy ustawodawca wprost nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na określony rodzaj postanowień, to wniesienie tego środka zaskarżenia daje podstawę do stwierdzenia jego niedopuszczalności.
W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, dokonana przez organ wykładnia przepisów postępowania administracyjnego oparta została przede wszystkim na dyrektywach wykładni leksykalnej, która w rezultacie doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia godzącego w uprawnienia procesowe strony, co z kolei uzasadnia wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Zgodnie z treścią art. 56 § 1 k.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1125, z późn. zm.). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się.
W powołanym wyżej przepisie ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej następuje rozstrzygnięcie o kosztach. To prowadzi do konieczności rozważenia dwóch możliwych wariantów działania organu w takiej sytuacji, co zresztą zostało dostrzeżone we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 656/15 i powołane w nim dalsze orzeczenia).
Po pierwsze można założyć, że wobec milczenia ustawodawcy w tej kwestii, prawidłową formą rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania kosztów osobistego stawiennictwa stron będzie czynność materialno-techniczna. O ile więc organ czyniłby zadość oczekiwaniom strony w tym zakresie – wówczas czynność ta przybrałaby postać dokonania albo dyspozycji przelewu na rachunek bankowy strony albo dyspozycji wydania stosownej kwoty w kasie organu. W przypadku negatywnego dla strony stanowiska organu – winien on je wyartykułować w piśmie, w którym zarazem wskazane byłyby okoliczności uzasadniające odmowę przyznania tych kosztów. Trzeba jednak zauważyć, że założenie iż zwrot kosztów dokonywany jest w drodze czynności materialno-technicznej organu oznacza w obecnym reżimie prawnym brak jakiejkolwiek kontroli nad działaniami organu w tym zakresie. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) dokonano zmiany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ten sposób, że ograniczono możliwość kontroli sądowoadministracyjnej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tylko do takich, które zostały podjęte (dokonane) poza postępowaniem administracyjnym. Ponieważ niewątpliwie art. 56 § 1 k.p.a. przewiduje uprawnienie o charakterze procesowym, a zarazem jest to kwestia rozstrzygana w toku postępowania administracyjnego, pozostaje ona poza kognicją sądu administracyjnego. To z kolei prowadziłoby do wniosku, że w przepisach ustawy procesowej przewidziano swoiste roszczenie administracyjno – procesowe, którego realizacja jest całkowicie poddana uznaniu organu a zarazem jego działanie nie podlegałoby żadnej kontroli.
Z tych samych względów nie do zaakceptowania jest drugi z wariantów w zakresie formy, w jakiej winno nastąpić rozstrzygnięcie o kosztach, o których mowa w art. 56 k.p.a. Jest to wariant przyjęty przez organy w niniejszej sprawie i prezentowany do tej pory w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2877/15).
Zwrócić przyjdzie uwagę, że przywołany art. 56 k.p.a. stosowany jest również w tych sytuacjach, w których postępowanie zostało wszczęte z urzędu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), przy czym konstrukcja tej regulacji nie pozwala przyjąć, że w przypadku postępowań prowadzonych z urzędu koszty osobistego stawiennictwa odnoszą się wyłącznie do sytuacji, gdy nastąpiło ono na wezwanie organu. Przeciwnie, patrząc na ten przepis z perspektywy zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) a zarazem mając na uwadze brzmienie art. 262 § 1 k.p.a. uznać trzeba, że brak jest dostatecznych podstaw do zaakceptowania istnienia swoistej, normatywnej asymetrii pomiędzy możliwością domagania się przez organ kosztów postępowania od strony, a roszczeniem strony względem organu nakierowanym na zwrot kosztów uczestnictwa w czynności procesowej wywołanej działaniem organu (wszczęciem i prowadzeniem postępowania z urzędu).
Analizując opisywany stan faktyczny należy mieć również na uwadze wspomnianą już wcześniej zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jakkolwiek przepis ten mówi o postępowaniu administracyjnym in generis, to jednak pamiętać trzeba, że istnieje cały szereg konkretnych unormowań odnoszących się do poszczególnych uprawnień procesowych podmiotów biorących w nim udział, które przewidują możliwość korzystania ze środka odwoławczego. Przykładowo są to art. 31 § 2 k.p.a.; art. 74 § 2 k.p.a.; art. 88 § 1 i 2 k.p.a.; art. 96 k.p.a. Zarazem, nawet w sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania wpadkowego nie podlega zaskarżeniu odrębnym środkiem procesowym (np. postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu), to strona może kontestować jego zasadność kwestionując wynik postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy ma w tym zakresie możliwość kontroli działań organu I instancji (art. 142 k.p.a.). Kwestia ta odmiennie rysuje się w odniesieniu do kosztów postępowania, jako że nie mają one żadnego, bezpośredniego wpływu na wynik toczącego się postępowania administracyjnego i nie mogą stanowić podstawy ewentualnego uwzględnienia środka odwoławczego od decyzji lub postanowienia kończących postępowanie. To z kolei prowadziłoby do wniosku, iż w przypadku zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa strony postępowanie miałoby charakter jednoinstancyjny, całkowicie uznaniowy i nieweryfikowalny w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Realizacja uprawnień procesowych strony (udziału w czynnościach organu wywołanych postępowaniem zainicjowanym przez ów organ), opartych o art. 10 § 1 k.p.a. nie może odbywać się kosztem jej sytuacji materialnej zwłaszcza, gdy istnieje norma prawna dająca jej możliwość wystąpienia z roszczeniem o określone świadczenia. Nie do pogodzenia zarówno z zasadą zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) jak i z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) jest sytuacja, w której udział strony w czynności procesowej wywołanej aktywnością organu miałby być dla tego ostatniego bezkosztowy, natomiast z drugiej strony organ dysponowałby instrumentami pozwalającymi obciążyć stronę kosztami postępowania o ile tylko uznałby, że wynikają one z winy strony (art. 262 k.p.a.). W ocenie Sądu istnienie tego rodzaju asymetrii w możliwości dochodzenia wzajemnych roszczeń finansowych jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i wymaga poszukiwania takich metod wykładni, które, w obrębie obowiązujących regulacji, pozwolą na ochronę praw strony. Punkt widzenia przyjęty przez organy w niniejszej sprawie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Rozstrzygnięcie organu o kosztach postępowania, jakkolwiek ma charakter incydentalny, niewątpliwie mieści się w kategorii sprawy w rozumieniu powołanego wyżej przepisu Konstytucji. Tymczasem wykładnia art. 56 § 1 k.p.a. dokonana przez organy obu instancji, czyni kwestię zwrotu kosztu stawiennictwa strony na oględzinach całkowicie wyjętą spod jakiejkolwiek kontroli a tym samym w istocie martwą.
Przywołane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnym jest przyjęcie interpretacji odmiennej, a zasadzającej się na uznaniu, że rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w doktrynie, gdzie podkreśla się, że brak możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotów kosztów postępowania skłania ku stwierdzeniu, iż właściwą formą załatwienia tej kwestii jest wydanie postanowienia, na które służy zażalenie (por. A. Matan, G. Krawiec [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 3. Czynności Procesowe w Postępowaniu Administracyjnym Ogólnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r., s. 741). Również w judykaturze pojawił się pogląd, zgodnie z którym w sprawie kosztów wydaje się odrębne postanowienie, mające samodzielny byt, które rozstrzyga w kwestii incydentalnej (tak WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 341/13). Zarazem jednak odnotować przyjdzie, że ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w późniejszym orzeczeniu wyraził pogląd odmienny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 68/14).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 56 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, musi prowadzić do konkluzji, że ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony prawnej osobie ubiegającej się o zwrot kosztów udziału w czynności procesowej, do wspomnianego przepisu odpowiednie zastosowanie mają regulacje Działu IX k.p.a., a rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie.
Pomimo, że analizowana regulacja nie przewiduje wprost wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania należnych stronie, to jednak z pola widzenia nie może umykać fakt, iż w przypadku ponoszenia określonych wydatków związanych z postępowaniem, art. 56 k.p.a. systemowo pozostaje w obrębie tych unormowań, które wiążą się z relacją (mówiąc w pewnym uproszczeniu i posługując się cywilistyczną nomenklaturą) "dłużnik" – "wierzyciel". Trudno bowiem znaleźć racjonalny powód, dla którego w analogicznej sytuacji, a mianowicie tam, gdzie organ jest "wierzycielem" a strona "dłużnikiem" ustawodawca expressis verbis przewidział możliwość wydania postanowienia w sprawie kosztów postępowania (art. 264 § 1 k.p.a.), wskazując zarazem, że jest ono zaskarżalne (art. 264 § 2 k.p.a.), zaś w odniesieniu do kwestii uzyskania przez stronę zwrotu poniesionych wydatków, mechanizm ich przyznania miałby być zupełnie inny, a przy tym pozbawiony jakiejkolwiek kontroli nad poczynaniami organu. Logiczną konsekwencją istnienia kategorii przepisów normujących zagadnienie kosztów postępowania (in generis) jest brak podstaw do ograniczenia ich zakresu wyłącznie do kosztów ponoszonych przez stronę na rzecz organu, przy uwzględnieniu regulacji przewidującej roszczenie strony względem organu (art. 56 § 1 k.p.a.). W świetle przywołanych już wcześniej przepisów Konstytucji, zawężenie stosowania norm Działu IX wyłącznie do relacji organ (wierzyciel) – strona (dłużnik), jawi się jako niedopuszczalne.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim rozumieniem związku pomiędzy art. 56 k.p.a. a przepisami Działu IX k.p.a. jest odwołanie się do wykładni systemowej, obejmującej jednak nie tylko pojedynczy akt prawny (w omawianym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego) lecz reguły obowiązujące w systemie prawa, w innych aktach normatywnych dotyczących określonych typów postępowań. Zarówno w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 37 – dalej k.p.k.), jak i w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t. j . Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 – dalej k.p.c.), zawarto regulacje dotyczące rozstrzygania o kosztach udziału świadków, biegłych oraz innych osób biorących w nich udział. Orzeczenie w tym zakresie zawarte być powinno w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie (art. 626 § 1 k.p.k.; art. 108 k.p.c.). Wśród przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego na próżno szukać podstawy prawnej rozstrzygania o kosztach postępowania w decyzji administracyjnej. Stąd też dodatkowe orzeczenie w tym zakresie obejmuje wyłącznie tę kwestię wpadkową. Skoro więc nie jest to rozstrzygnięcie ad rem, to tym samym zastosowanie w tym przypadku znajdzie art. 123 § 2 k.p.a. Otwartą i sporną pozostaje natomiast kwestia możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Wobec braku jednoznacznej regulacji w tym zakresie, Sąd stoi na stanowisku, że zarówno w drodze analogii wewnątrzustawowej, jak i ogólnosystemowej, ze względu na konieczność zapewnienia możliwości kontroli rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, dopuszczalne jest odwołanie się do mechanizmu przewidzianego w art. 264 § 2 k.p.a. i otwarcie stronie możliwości instancyjnej weryfikacji orzeczenia o kosztach, w sytuacji, gdyby okazało się ono niesatysfakcjonujące dla strony. Zarazem przyjęcie takiego rozwiązania gwarantuje stronie możliwość ewentualnej kontroli sądowej w tym zakresie.
Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy będzie miał na uwadze poczynione wyżej rozważania, co oznacza, że rozpozna merytorycznie wniesione przez skarżącą zażalenie na postanowienie organu I instancji. Od wydanego postanowienia skarżącej przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych.
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl