II SA/Gl 1849/23

II SA/Gl 1849/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1535/24 - Postanowienie NSA z 2025-03-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 12 ust. 1, art. 9, art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9, art.28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. S.K.A. w M. na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 21 grudnia 2021 r., Nr [...], Rada Miasta M., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) i in. uchwaliła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M." (dalej: Studium).
B Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w M. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. Rażące naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez:
- dopuszczenie, by w trybie sprzecznym z określonym w ustawie (nieformalne robocze spotkanie) radni decydowali w głosowaniu, w jaki sposób Prezydent winien zmienić swe rozstrzygnięcie odnośnie uwag i treści projektowanego studium - co stanowi naruszenie art. 11 u.p.z.p.;
- wprowadzenie zmian do projektu Studium po etapie wyłożenia i etapie rozstrzygnięcia uwag przez Prezydenta Miasta M. , niewynikających ze złożonych uwag, a dotyczących m. in. definicji "produkcji", co stanowi naruszenie art. 11 u.p.z.p.;
- przyjęcie projektu Studium, który nie był przedmiotem opiniowania i uzgadniania, ani wyłożenia, mimo wprowadzenia kolejnych zmian w projekcie, wynikających ze złożonych uwag, jak i zmian, o które nikt nie wnosił, co stanowi naruszenie art. 11 pkt 5 u.p.z.p.;
- przyjęcie Studium w kształcie, w którym nie było ono przedmiotem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, co stanowi naruszenie art. 11 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm. – dalej u.i.o.ś.);
- brak przeprowadzenia opiniowania w radach dzielnic projektu Studium, który został wprowadzony na sesję z dnia 21 grudnia 2021 r., a który to projekt został znacząco zmieniony w stosunku do projektu, który był przedmiotem obrad podczas sesji w dniu 16 września 2021 r., co stanowi naruszenie art. 11 u.p.z.p. w związku z §6 uchwały [...] Rady Miasta M. z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Dzielnicy [...];
- niedotrzymanie terminu minimum 7 dni pomiędzy dniem ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium, a terminem rozpoczęcia jego wyłożenia - co stanowi naruszenie art. 11 pkt 7 u.p.z.p.;
2. Rażące naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminny, poprzez:
- wprowadzenie zapisów do Studium w zakresie filarów ochronnych, w sposób sprzeczny z celem ustanowienia instytucji filarów ochronnych, a tym samym naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 633 ze zm. – dalej p.g.g.), definiującym obszar górniczy jako przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny.
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie, w którym dotyczy ona nieruchomości znajdujących się w obszarze górniczym wyznaczonym koncesją na wydobywanie kopalin ze złoża "[...] " (decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 listopada 2020 r., Nr [...]), ograniczając możliwość wydobywania węgla kamiennego zgodnie z treścią rzeczonej koncesji, w szczególności co do zapisów Studium dotyczących filarów ochronnych oraz zmienionej definicji pojęcia "produkcja". Wniesiono także o zasadzenie kosztów sądowych.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca uzyskała koncesję na wydobycie węgla kamiennego ze złoża "[...] ", położonego na terenie miasta M. Decyzja ta ustanowiła również dla złoża "[...] " obszar górniczy. Rzeczony obszar górniczy został wskazany w części graficznej Studium. W przedmiotowym przypadku Studium dokonuje przesądzeń dotyczących możliwości organizacji i prowadzenia procesu wydobycia kopalin w taki sposób, że uprawnienie jakie uzyskała Spółka w drodze koncesji na wydobywanie węgla kamiennego wraz z kopaliną towarzyszącą zostanie dalece ograniczone, bądź w całości Spółka zostanie pozbawiona możliwości jego wykonywania. Zapisy dotyczące propozycji wyznaczenia filarów ochronnych w złożu "[...] " prowadzą do istotnego ograniczenia możliwości eksploatacji złoża "[...] " w stosunku do warunków określonych koncesją, a wynikających z projektu zagospodarowania złoża węgla kamiennego "na lata 2019-2054, natomiast zapisy studium dotyczące dopuszczalnych rodzajów działalności na terenach oznaczonych PU - Obszary zabudowy produkcyjno-usługowej, w połączeniu z wprowadzoną w sposób naruszający tryb przyjmowania studium zmianą w definicji produkcji i eliminującą z jej treści wydobywanie węgla kamiennego, prowadzą do uniemożliwienia prowadzenia wydobycia węgla kamiennego. Konsekwencją dostosowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do treści przyjętego Studium będzie pozbawienie uprawnień nadanych Spółce, poprzez udzielenie koncesji oraz umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego z dnia 19 listopada 2020 r., zawartej w celu wydobywania węgla kamiennego ze złoża "[...] " wraz z kopaliną towarzyszącą, pomiędzy Skarbem Państwa a Skarżącą. Powołano się również na uchybienia proceduralne przy uchwalaniu zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazano m. in., że skarżona uchwała była dokumentem opracowywanym w sposób wyjątkowo jawny i partycypacyjny. Nad poprawnością procedury czuwał zespół doświadczonych projektantów zatrudnionej w tym celu spółki, która skupia najwyższej klasy ekspertów z zakresu urbanistyki. Poszczególne etapy prac nad wskazanym dokumentem były prowadzone z równą dbałością o udział społeczeństwa i trwały ponad 2 lata. Wszelkie działania zostały opisane oraz opublikowano sprawozdania. Nie można zgodzić się z tezą, że rada gminy musi przyjąć pod głosowanie uchwałę w formie takiej, jaka została do niej skierowana, ani z tezą, że wszelkie wprowadzone zmiany do dokumentu planistycznego wymagają ponownego wyłożenia dokumentu do publicznego wglądu i skierowania do ponownego opiniowania i uzgadniania. Nie można zgodzić się również z tezą, że radni mają prawo wyłącznie wypowiedzieć się w kwestii sposobu rozstrzygnięcia uwag. Wycofanie projektu Studium z sesji w dniu 16 września 2021 r. dało Prezydentowi możliwość poczynienia drobnych korekt w rozstrzygnięciach uwag złożonych do projektu, bez potrzeby ponawiania procedury. W związku z tym projektanci dokonali drobnych korekt. Tego rodzaju zmiany, praktykowane w projektowaniu urbanistycznym, nie wymagają ponawiania procedury. Inne podejście byłoby podejściem skrajnym formalistycznym. Gmina nie jest zobowiązana do uwzględnianie wszystkich uwag składanych w trakcie procedury planistycznej, a rozstrzygnięcia Prezydenta miasta o nieuwzględnieniu wniosków w tym zakresie nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Brak jest podstaw do uwzględniania skargi.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. – przepisy podawane są w świetle brzmienia z daty uchwalenia zaskarżonego aktu). Orzecznictwo dopuszcza jednak możliwość jego zaskarżenia w granicach naruszonego interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., II OSK 3827/19).
Skarżąca Spółka wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały jedynie w zakresie odnoszącym się do swej własnej działalności koncesjonowanej. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.
Skarga, z uwagi na podnoszoną argumentację co do przewidywanych problemów związanych z treścią planów miejscowych, które być może dopiero będą uchwalane, wykracza poza realny, bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany interes prawny. Opiera się jedynie na przewidywaniach, które, póki co, mają charakter bardzo abstrakcyjny i mało konkretny.
Przede wszystkim w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) trudno wyobrazić sobie sytuację, że uchwalenie aktu prawa miejscowego miałoby zniweczyć skutki wcześniej udzielonej przez właściwy organ (na konkretny okres) koncesji górniczej i zakazać działalności, która na podstawie dotychczasowych regulacji oraz decyzji była legalna.
Nie jest również dopuszczalna sytuacja, w której organ uchwałodawczy gminy wchodziłby w zakres kompetencji organu koncesyjnego. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, kompetencyjnego, nie zezwala organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej prowadzonej w oparciu o posiadaną już wcześniej koncesję, której okres ważności nie minął.
Faktem jest, że art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje w planie miejscowym określić zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Nie są to zatem przepisy precyzyjne. Raczej mają charakter ogólny, kierunkowy. Dlatego nie mogą być odczytywane w oderwaniu od przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze oraz jego zasad.
W tego rodzaju sytuacjach powstaje więc problem zakresu kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który rodzi się na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym.
A. Lipiński wskazuje słusznie, że "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. (...) Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne" (A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125). Są to słowa szczególnie istotne obecnie, w dobie międzynarodowych konfliktów zbrojnych i handlowych. A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (...), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji (...)" (tamże, s. 129-130).
Nie jest jednak rolą organu uchwałodawczego gminy podejmowanie rozwiązań i rozstrzygnięć należących do kompetencji organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. Gmina, poprzez organ uchwałodawczy, może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego i nie może dokonywać wykładni przepisów w sposób pomijający inne uregulowania oraz zasady (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2023 r., II SA/Gl 209/23).
Ewentualne uchwalenie planu miejscowego, który będzie naruszał powyższe zasady, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Są to jednak zagadnienia o dużym stopniu abstrakcji i wybiegające w przyszłość.
Należy mieć na uwadze w tym kontekście, że art. 9 u.p.z.p. oraz przepisy kolejne został uchylony przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), zmieniającej ustawę z dniem 24 września 2023 r. W świetle przywołanej nowelizacji zastąpiono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokumentem o nazwie "plan ogólny" (art. 13a i nast. u.p.z.p.). Gminy mają czas do 31 grudnia 2025 roku na opracowanie nowego dokumentu (por. art. 65 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej). Studium zatem niebawem utraci swą moc. W związku z tym Gmina będzie musiała przystąpić do rozpoczęcia procedury opracowania planu ogólnego. Uchwalone dnia 21 grudnia 2021 r. Studium nie będzie zatem miało znaczącego wpływu na przyszłą sytuację planistyczną w Gminie.
W tej sytuacji dalsze kwestie podnoszone w skardze, a dotyczące naruszeń przepisów proceduralnych przy uchwalaniu Studium, tracą na znaczeniu. Nawet naruszenie w tym zakresie jakiegokolwiek fragmentu interesu prawnego skarżącej nie ma charakteru istotnego i nie może być podstawą uwzględnienia zarzutów. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." Takich okoliczności nie wykazano.
Nie naruszono tym samym art. 11 pkt 1 – 9 u.p.z.p., art. 46 ust. 1 u.i.o.ś., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Skargę należało zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną (w zakresie, w którym podlegała merytorycznemu rozpoznaniu odnośnie terenu, do którego skarżąca posiada tytuł prawny).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.