II SA/Gl 1836/23

II SA/Gl 1836/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1469
art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3b ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/832/2023/18173/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu recyklingu w 2022 roku oddala skargę.
Uzasadnienie
. UZASADNIENIE
.
Decyzją z 25 lipca 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3b, art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm.) oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu z 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobów obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 1530) Burmistrz Miasta L orzekł o nałożeniu na A Sp. z o.o. w R. (dalej jako strona, skarżąca lub Spółka) kary pieniężnej w wysokości 821 zł za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu odpadów komunalnych w odniesieniu do poziomu wynikającego z art. 3b powołanej ustawy. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji powołując się na złożone przez skarżącą sprawozdanie w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta L. (nieruchomości niezamieszkałe) stwierdził, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w roku 2022 wyniosła łącznie 72,96 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu to 15,3651 Mg, co stanowi 21,06 % wspomnianej masy łącznej, czyli mniej niż minimalny poziom wynoszący 25 %, określony w art. 9g w związku z art. 3b ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (co odpowiadałoby 18,24 Mg). W rezultacie, różnica pomiędzy wymaganym ustawowo poziomem przygotowania do ponownego użycia i odzysku papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, a poziomem osiągniętym przez stronę wyniosła 2,8749 Mg, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w wysokości, którą oblicza się w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 cytowanej ustawy, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w stosownym akcie wykonawczym na objęty decyzją rok jako 285,60 zł/Mg oraz wspomnianej brakującej masy odpadów komunalnych (2,8749 Mg), co po zaokrągleniu zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej daje kwotę 821 zł. W tym miejscu dodano, że brakująca masa wynosi w niniejszym przypadku 18,7 % wymaganej wartości, co jest znacznym ułamkiem i dlatego nie można potraktować tego przypadku jako znikome naruszenie prawa. Równocześnie organ pierwszej instancji podkreślił, że szczegółowo rozpatrzył argumenty strony podnoszone w piśmie z 10 maja 2023 r., w którym zwróciła się ona o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie stwierdził podstaw do zastosowania tej instytucji. Skarżąca nie umotywowała bowiem swego żądania w sposób dostateczny, jako że podniosła jedynie między innymi ogólnikowe twierdzenia o nieprawidłowościach w segregacji odpadów leżących po stronie właścicieli nieruchomości, powołała się na zły stan zmagazynowanych odpadów, przekazywanie przez niektórych z nich odpadów surowcowych, z jej pominięciem, bezpośrednio do punktów skupu, jednak nie wykazała, jak konkretnie (liczbowo) okoliczność ta wpływa na brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu. Strona nie sprecyzowała także jednoznacznie i nie skonkretyzowała swoich wywodów o tym, że niedochowanie powyższego obowiązku ma stanowić wyłączne następstwo działań i zaniechań właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że ma ona możliwość rozwiązania bądź zmiany umów z osobami, które z umów tych się nie wywiązują. Jakkolwiek zaś powoływała się na złą jakość strumienia odpadów wytwarzanych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, to jednak ustawodawca nie uzależnił obowiązku osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu od jakości strumienia odpadów komunalnych.
Niezadowolona z powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz umorzenia postępowania administracyjnego bądź odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu ewentualnie zmiany rzeczonej decyzji, poprzez odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8, art. 10 i art. 11 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 236), a także naruszenia art. 189f §1 pkt 1 powyższego Kodeksu. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9g i art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu strona wywiodła, że organ pierwszej instancji nie zebrał w sposób wystarczający całego materiału dowodowego, nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ocenił jej okoliczności w sposób selektywny, nieobiektywny oraz jednostronny bezzasadnie przyjmując, że nieosiągnięcie przez nią wymaganego poziomu recyclingu nastąpiło wskutek przyczyn od niej zależnych i z jej winy podczas, gdy nie miała na to wpływu, gdyż podjęła wszelkie dostępne działania w celu zrealizowania obowiązków wynikających z przywołanego art. 9g wspomnianej ustawy. W jej ocenie organ pominął, że to właściciele nieruchomości są pierwotnymi wytwórcami odpadów odpowiedzialnymi za jakość segregacji ich poszczególnych frakcji, której nieprawidłowe dokonanie oraz znaczny stopień zanieczyszczeń ma istotny wpływ na osiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu. Ma to znaczenie zwłaszcza w przypadku nieruchomości niezamieszkałych, w których właściciele prowadzący działalność gospodarczą wytwarzają odpady o różnej jakości i składzie w zależności od charakteru takiej działalności, a poza tym część z nich dążąc do minimalizacji kosztów kieruje odpady surowcowe do punktów skupów z pominięciem umowy zawartej z przedsiębiorcą posiadającym wpis w rejestrze działalności regulowanej, co dodatkowo utrudnia zachowanie przezeń wymaganego prawem poziomu. Nadto strona wskazała na nieprawidłowe przyjęcie, jakoby w sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, jak również na pominięcie faktu, że Gmina L. uzyskała w roku 2022 wymagany poziom, który wyniósł 30,2 %, a także na błędne uznanie, iż różnica w wysokości poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosząca 3,94 % nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa, choć za takim jej potraktowaniem przemawia zasięg oraz znaczenie następstw zaistniałego naruszenia. Podniosła również, że orzekający w sprawie organ nie rozważył zasadności zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wydania w trybie § 2 pkt 2 tego przepisu, postanowienia nakładającego na nią obowiązek powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa z równoczesnym poprzestaniem na pouczeniu, a także odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 wskazanego Kodeksu. W tych ramach zaznaczyła, że niezachowanie przez nią spornego poziomu recyklingu, w tym jego rozmiar, nie wywołuje żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i wywierałyby wpływ na społeczne bezpieczeństwo ani też nie spowoduje negatywnych konsekwencji finansowych dla Gminy, skoro w jej skali wspomniany poziom został zachowany. Tym samym waga spornego naruszenia prawa jest jej zdaniem znikoma, nie skutkowało ono znaczną ingerencją w dobro chronione prawem i nie rzutowało na całościową ocenę zgodności z prawem działalności, której częścią jest niedochowany obowiązek. Zważywszy powyższe strona wywiodła, że wszystkie te okoliczności nie zostały poddane analizie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, chociaż motywowały one odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i zastosowanie wskazanych środków prawnych. Dodatkowo skarżąca powołała się na decyzje administracyjne wydane wobec niej przez inne organy, w których w analogicznym stanie faktycznym uwzględniano jej argumentację przemawiającą za odstąpieniem od wymierzenia kary i wzięto pod uwagę brak jej winy w naruszeniu prawa, znikomą wagę naruszenia oraz to, że nie spowodowało ono istotnej szkody. Późniejszym pismem datowanym na 1 września 2023 r. Spółka podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu oraz przywołała na ich poparcie stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym oraz kolejne wydane w stosunku do niej decyzje, mocą których odstąpiono od nałożenia na nią kary za niedopełnienie tego samego obowiązku w odniesieniu do innych gmin.
Decyzją z 15 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/832/2023/18173/KK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego aktu wpierw zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania podzielając dokonane w jego ramach ustalenia faktyczne oraz uznając je za prawidłowe. Podkreślono, że wynikający z tych ustaleń fakt niezachowania przez stronę poziomu, o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest bezsprzeczny, co słusznie uznano za delikt administracyjny określony w art. 9x ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, zagrożony karą wymienioną w ust. 3 przywoływanej normy. W tym miejscu Kolegium w sposób szeroki zaprezentowało treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazując na trafność nałożenia na stronę kary oraz aprobując sposób, w jaki ją obliczono. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do zastosowania uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Wskazało bowiem, że w przepisie tym uzależniono zastosowanie go od wystąpienia dwóch przesłanek, a mianowicie: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa. W tym kontekście zwrócono uwagę, że brakującą do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu masę odpadów nie sposób uznać za znikomą wartość i nie ma znaczenia, czy strona dopuściła się wskazanego naruszenia po raz pierwszy. Nadto zaznaczono, że w świetle stanowiska wyrażonego w judykaturze, organ nie bada w tym zakresie takich okoliczności, jak stopień zawinienia czy też przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, sytuacji rynkowej jak również faktu osiągnięcia takich poziomów przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazano bowiem, że obowiązek wynikający z art. 9g powyższej ustawy obciąża w równym stopniu gminę jak i przedsiębiorcę, a w rezultacie nieracjonalne i bezprawne w świetle konstytucyjnych zasad byłoby przyjęcie - jak tego faktycznie domaga się skarżąca, że nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyclingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. W takim bowiem przypadku przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy okazałby się w praktyce "martwy", gdyż przedsiębiorca mógłby zawsze powoływać się na brak możliwości osiągniecia wymaganych prawem poziomów. Tymczasem, skoro świadoma obowiązujących w przedmiotowym zakresie regulacji strona zdecydowała się na prowadzenie działalności gospodarczej, w ramach której odbiera odpady komunalne na terenie Gminy L., to na niej spoczywa obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. W rezultacie, przedsiębiorca taki powinien przedsięwziąć we własnym zakresie wszelkie działania zmierzające do zachowania tych poziomów. Skoro zatem skarżąca nie wykazała, aby podejmowała tego rodzaju działania, w tym aby zwracała się do Gminy o dokonanie konkretnych czynności mających na celu polepszenie warunków umożliwiających osiągniecie spornych poziomów ani też, aby we własnym zakresie mobilizowała (w formie informacyjnej bądź edukacyjnej) właścicieli nieruchomości do prawidłowej segregacji odpadów albo kontrolowała odpady przekazywane przez nich jako niesegregowane, nie można przyjąć, aby wykazała ona, że nie miała wpływu na niezachowanie poziomów przewidzianych w art. 9g ustawy o zachowani porządku i czystości w gminach.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona reprezentowana przez radcę prawnego domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu, czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu; niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g powyższej ustawy, w tym przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych procesów zagospodarowania; niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, a w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna poziomy te osiągnąć; pominięciu wyjaśnień zawartych w odwołaniu oraz w jej późniejszym piśmie z dnia 1 września 2023 r.; niezastosowaniu przez organ pierwszej Instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art. 10 i 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców; pominięciu okoliczności, że za rok 2022 Gmina L. uzyskała wymagany prawem poziom recyclingu wynoszący 30,2 %; błędnym przyjęciu, że wspomniana Gmina w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami, podczas gdy nie przedłożyła ona żadnych dowodów, które by to potwierdzały; nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma; błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary pomimo braku winy w działaniu strony; braku wyjaśnienia, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki oraz ilości wyrzucanych tam przez właścicieli nieruchomości bioodpadów; błędnym przyjęciu, że różnica poziomu osiągniętego przez stronę wynosząca nieco ponad 3,94 % nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa, a także na braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w kwestii wydania w trybie § 2 pkt 2 tego przepisu, postanowienia nakładającego na nią obowiązek powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Nadto strona zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 powołanego Kodeksu w związku z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez pominięcie jej słusznego interesu, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. Podniosła także zarzut naruszenia reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 tego Kodeksu w związku z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, polegającego na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu decyzji przejawiającym się w braku precyzyjnego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej. Zarzuciła również naruszenie: art. 189d pkt 1, 2 i 5 w związku z art. 189f § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 189f § 2 pkt 2 tego Kodeksu, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 wskazanego Kodeksu, polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona. Równocześnie skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez uznanie, że nie dopełniła wskazanego w tym przepisie obowiązku z własnej winy, a także naruszenie 9x ust. 3 powołanej ustawy, polegające na nałożeniu na nią kary podczas, gdy nie miała wpływu na nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyclingu i przygotowania do ponownego użycia. W obszernym uzasadnieniu skargi zawarto rozważania mające potwierdzać sformułowane w jej treści zarzuty oraz powołano się w tym zakresie na szereg orzeczeń sądów, jak również na decyzje wydane wobec strony przez inne organy administracji, gdzie w podobnych stanach faktycznych, odmiennie niż w sprawie niniejszej, dostrzeżono zasadność rozważenia potrzeby odstąpienia od wymierzenia kary, o której mowa w art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasadniczo powtórzył argumentację z uzasadnienia swojej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.
. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd - co warto podkreślić - nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.
Mocą kwestionowanych decyzji na skarżącą nałożono administracyjną karę pieniężną za brak osiągnięcia w roku 2022 wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie miasta L., czyli za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do treści tego unormowania, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 przedmiotowego aktu. W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie minimalny limit wskazany w art. 3b ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy określony dla roku 2022 jako 25% wagi odpadów.
W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że wspomniany limit nie został osiągnięty przez stronę będącą podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie przedmiotowej Gminy. Skarżąca nie kwestionowała zarówno prawidłowości danych ujętych w swoim sprawozdaniu, jak i dokonanych na ich podstawie przez organ ustaleń, z których wynika, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w 2022 r. wyniosła łącznie 72,96 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu to 15,3651 Mg, co odpowiada jedynie 21,06 % rzeczonej masy łącznej. Taki stan rzeczy wyczerpuje dyspozycję art. 9x ust. 2 wskazanej ustawy, w której przewidziano nałożenie z tego tytułu sankcji finansowej w postaci kary pieniężnej obliczanej na zasadach określonych w ust. 3 powyższego przepisu, jako iloczyn brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz jednostkowej stawki określonej w stosownym akcie wykonawczym. Z brzmienia zaprezentowanych wyżej unormowań wynika zatem, że przesłanką wymierzenia spornej sankcji jest sam obiektywny fakt naruszenia prawa, polegającego na braku realizacji obowiązku określonego w tych przepisach. W konsekwencji, organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że w toku postępowania prowadzonego w niniejszych ramach nie bada się okoliczności, które temu naruszeniu towarzyszą, takich jak stopień zawinienia zobowiązanego, sytuacja rynkowa, a także osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego czy też adekwatności podejmowanych przez nią działań (por. wyrok WSA w Opolu z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 324/19, publ. Lex nr 2784140, wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3002/18, publ. Lex nr 3022878 oraz wyrok tutejszego Sądu z 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1714/22, publ. Lex nr 3550044).
W tym kontekście nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, w których strona nawiązuje do braku winy w osiągnięciu spornych limitów oraz wytyka organom nieuwzględnienie stopnia przyczynienia się do powstałego naruszenia prawa, czy wręcz podnosi, że nie miała na jego zaistnienie żadnego wpływu. Okolicznością dostatecznie uzasadniającą wymierzenie kary na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest bowiem sama obiektywnie pojęta bezprawność polegająca na nieosiągnięciu efektu wskazanego w art. 9g wskazanej regulacji. Przedmiotowy wymóg został sformułowany w tym ostatnim przepisie w sposób jasny, jednoznaczny i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych a tym samym, wbrew wywodom skarżącej, nie mają tu zastosowania art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców (nakazujące rozstrzyganie istniejących wątpliwości faktycznych oraz prawnych na korzyść przedsiębiorcy). Wypada dodać, że podmiot decydujący się na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów prawa jak również odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Od strony działającej w tych ramach jako podmiot profesjonalny można bowiem oczekiwać wiedzy o obowiązujących zasadach regulujących przedmiotową materię oraz o konsekwencjach naruszenia tych reguł i dlatego planując swoją działalność powinna ona czynić to w taki sposób, aby wypełnić przewidziane prawem wymogi.
Znaczna część zarzutów zawartych w skardze odnosi się do braku zastosowania przez orzekające w sprawie organy instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej kary. W tym kontekście skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (publ. ONSAiWSA z 2022 r., nr 5, poz. 63), w którym zwrócono uwagę, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnoszona przez stronę argumentacja dotycząca niezastosowania tego przepisu w sprawie jest jednak zdaniem Sądu chybiona, jako że z uzasadnień obu kwestionowanych przez nią decyzji wynika, że organy dostatecznie wnikliwie przeanalizowały możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniosły się do kwestii istnienia podstaw zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Wystąpienie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary uzależnione jest natomiast w szczególności od tego, czy naruszenie prawa można uznać za znikome. Ustawodawca nie sprecyzował, jakim przypadkom naruszenia prawa można przypisać "znikomy" charakter, natomiast w literaturze przedmiotu wyróżniono stopnie naruszenia prawa, takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne, czyli takie, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Po 625/23, publ. Lex nr 3644367). Ze znikomym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy wywołało ono jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (por. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, uwagi do art. 189f). Godzi się przy tym wyjaśnić, że przesłanka "znikomości" naruszenia prawa nie podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, bowiem analiza w tym zakresie należy do organu, który powinien ocenić, czy w danym przypadku zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21, publ. Lex nr 3571407).
Wbrew twierdzeniom strony, orzekające w sprawie organy wyjaśniły, że przeszkodą wykluczającą odstąpienie od nałożenia spornej kary stanęła waga naruszenia. Niezależnie bowiem od jego relatywnie niewielkiego rozmiaru wyrażonego w procentach jest ono na tyle istotne, że przeczy zasadności zastosowania art. 189f §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym względzie warto zauważyć, że strona w przeszłości wielokrotnie popełniała delikt polegający na niedochowaniu wymogu wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wynika z ustaleń tutejszego Sądu dokonanych w zakresie innych zawisłych przed nim spraw (sygn. akt II SA/Gl 1339/23, II Sa/Gl 1326/21), nakładano już na nią w przeszłości kary z takiego samego tytułu w odniesieniu do lat ubiegłych (2019, 2020, 2021) zarówno w związku z prowadzonym przez nią zbieraniem odpadów z terenu tej samej Gminy (L.) jak i z innych gmin (np. B., P.). Tymczasem już sama powtarzalność w dłuższym okresie naruszeń obowiązków wynikających z przepisów prawa nie pozwala na uznanie, że ich waga jest znikoma. Przyjęcie innego stanowiska podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań, związanych z ochroną środowiska. Należy mieć też na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie niezachowanie przez gminę wymaganych w tym zakresie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy (zwłaszcza w wyniku podwyżek opłat za odbiór odpadów). Nie można zatem przyjąć, aby w tych warunkach waga naruszenia prawa była znikoma i to nawet w sytuacji, gdyby faktycznie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - gmina w danym roku osiągnęła obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów (por. wyrok tutejszego Sądu z 17 lutego 2022 r. wydany w powołanej sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1326/21 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niezależnie od powyższego warto zwrócić uwagę, że chociaż w realiach rozpoznanej sprawy procentowy wskaźnik brakującej masy w odniesieniu do masy ogólnej zebranych odpadów w istocie jest niski (3,94 %), to jednak odpowiada to masie wynoszącej 2,8749 Mg co już trudno uznać za ilość znikomą, podobnie jak różnicę pomiędzy poziomem wymaganym (25 %) a osiągniętym (21,06 %), która wcale nie oscyluje na granicy błędu, skoro w tej relacji ustawowy poziom przygotowania do ponownego użycia i recyclingu został wyczerpany przez skarżącą w niecałych 85 % minimalnego poziomu
Wypada dodać, że chociaż w świetle art. 3b oraz art. 9g ustawy z 13 września 1996 r., obowiązek zachowania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu spoczywa w równym stopniu na podmiocie odbierającym odpady jak i na gminie, to jednak organizowanie odbioru odpadów w zakresie wskazanym w drugim z tych przepisów obciąża nie gminę, lecz wspomniany podmiot, który realizuje to zadanie w ramach umów zawartych z właścicielami nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w ramach realizacji tego obowiązku skarżąca podejmowała konkretne czynności zmierzające do informowania Gminy L. o złej jakości odbieranych odpadów komunalnych ani o podejmowanych działaniach, mających na celu informowanie swoich klientów o konieczności prowadzenia prawidłowej segregacji odpadów. O braku osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku przez stronę Gmina ta dowiedziała się już po złożeniu sprawozdania za 2022 rok. Zagadnienie to zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonane przez stronę naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jedynie dodać, że instytucje wskazane w art. 189f tego Kodeksu mają w istocie rzeczy charakter wyjątkowy albowiem w sytuacji, gdy ustawodawca nałożył na dany podmiot pewien obowiązek, wówczas podmiot ten powinien ów obowiązek wykonać, z kolei kara administracyjna stanowi naturalną reakcję za jego niedochowanie. Wspomniane instytucje trzeba więc stosować ze szczególną rozwagą, gdyż w przeciwnym wypadku zasadą stałoby się odstępowanie od nakładania kar, a wyjątkiem ich nakładanie (por. wyrok tutejszego Sądu z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1339/23 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie składu orzekającego nie jest także trafny zarzut braku rozważenia zasadności środków prawnych przewidzianych w § 3 w związku z § 2 powyższego przepisu. Normy te stanowią, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia zaś w sytuacji przedstawienia takich dowodów odstępuje od wymierzenia kary. Podnoszona w tych ramach przez stronę argumentacja nie zasługuje na aprobatę albowiem chociaż konsekwentnie kwestionowała ona brak zastosowania przez organy takich rozwiązań, to jednak warto raz jeszcze odnotować, że zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie wykazała, aby podejmowała czynności zmierzające do usunięcia skutków naruszenia prawa, czy też do powiadomienia właściwych podmiotów o tym fakcie. Skoro zatem jest przedsiębiorcą działającym w sposób profesjonalny, a dołączony do akt sprawy materiał dowodowy nie potwierdza, aby wykazywała w niniejszym zakresie jakąkolwiek inicjatywę, to zobowiązywanie jej do tego już po stwierdzeniu naruszenia prawa czyli post factum byłoby niecelowe, gdyż nie mogłoby prowadzić do realizacji celu powyższej normy, polegającego na dążeniu do usunięcia naruszenia lub neutralizacji jego skutków.
Na ocenę legalności wydanej w sprawie decyzji nie mogą także wpływać przywoływane przez stronę decyzje wydane w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Jakkolwiek bowiem podkreśla ona, że rozstrzygnięcia te zapadły w podobnych stanach faktycznych, to jednak po pierwsze wykraczają one poza zakres objęty kontrolą sądową w sprawie niniejszej, a po drugie - nie chodzi tu o sytuacje tożsame, a zatem nie sposób wykluczyć, że w innych przypadkach istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań Sąd uznał, że postępowanie w sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który poddano ocenie w sposób uprawniony, zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów, a wydane rozstrzygnięcie umotywowano dostatecznie wyczerpująco czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym chybione są zarzuty skarżącej o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3, 138 § 1 pkt 1, 189d pkt 1, 2, 5, art. 189f § 1 pkt 1 wskazanego Kodeksu, jak również art. 8, art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Wbrew twierdzeniom strony, kwestionowana przez nią decyzja nie koliduje także z art. 9g, art. 9x ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani z innymi normami prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że brak jest podstaw, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonego aktu i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o oddaleniu skargi.