II SA/KE 74/22

II SA/Ke 74/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2149/22 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: SPN.I.7515.20.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 74/22
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie Starosty Kieleckiego z dnia 1 września 2021 r. znak: GN-I.6821.3.15.2020.AG, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] położonej w obrębie W., gmina N, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dnia 14.05.2020 r. H. K. i S. K. zwrócili się do Starosty Kieleckiego o zwrot lub wyrównanie strat poniesionych przez ich rodzinę w latach 60-tych XX wieku w związku z wywłaszczeniem pod planowane inwestycje Fabryki Tlenku Glinu w N. oraz rozbudowę Cementowni N., które to inwestycje nie powstały. Wnioskodawcy wskazali, że zwrot dotyczy terenów o powierzchni 5 ha lub jeżeli to niemożliwe o wyrównanie poniesionych strat nieużytkowania przez te lata nieruchomości i wzrost ich wartości, gdyż obecnie są to tereny w większości przemysłowe. Tereny te znajdują się w obr. W., stanowią przedłużenie działek [...] oraz działek [...], obecnie w ewidencji gruntów oznaczone jako działki nr: [...], położone w obrębie W., gmina N .
W piśmie z dnia 10.07.2020 r. znak: GN-1.6821.3.15.2020.AG Starosta Kielecki poinformował wnioskodawców o treści przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), dalej jako ugn, oraz zwrócił się o przedłożenie dokumentu stanowiącego podstawę przejęcia lub nabycia na rzecz Skarbu Państwa wnioskowanej do zwrotu nieruchomości (tj. aktu notarialnego, bądź decyzji wywłaszczeniowej) potwierdzającego jednoznacznie jaka nieruchomość została zbyta, przez kogo i na jaki cel jak również dokumentu potwierdzającego prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości na dzień wywłaszczenia, a w razie śmierci byłego właściciela nieruchomości - dokumentu potwierdzającego nabycie praw spadkowych po zmarłym
II SA/Ke 74/22
właścicielu. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że złożony wniosek zostanie rozpatrzony po jego uzupełnieniu.
H. K. pismem z dnia 28.07.2020 r. poprosił o dodatkowy czas na zgromadzenie niezbędnych dokumentów.
Starosta Kielecki pismem z dnia 20.05.2021 r ponownie zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku, wyznaczając kolejny termin na jego uzupełnienie, jednakże pismo pozostało bez odpowiedzi.
Na podstawie danych będących w posiadaniu organu ustalono, że działki nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym S. K. Działki nr [...] stanowią własność osób trzecich. Natomiast w ewidencji gruntów obrębu W., gm. N. nie figuruje działka o nr [...].
Uwzględniając powyższe oraz brak odpowiedzi wnioskodawców, Starosta Kielecki postanowieniem z dnia 1.09.2021 r. znak: GN-1.6821.3.15.2020.AG odmówił wszczęcia postępowania z wniosku H. K. i S. K., dotyczącego zwrotu nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] położonej w obrębie W., gmina N. uznając, że H. K. i S. K. nie udokumentowali interesu prawnego do nieruchomości, które obecnie stanowią własność innych osób trzecich.
W zażaleniu na postanowienie Starosty Kieleckiego, H. K. wskazywał, że liczył na dowody znajdujące się w archiwum Starostwa, jednakże nie dano mu szansy na ich odnalezienie. Z tego względu zwrócił się do Wojewody Świętokrzyskiego o "spowodowanie i pomoc dostępu do archiwum wojewódzkiego i innych instytucji, aby odszukać więcej dokumentów potwierdzających co i jak było czynione w tym czasie i czemu to zaniechano tj. te inwestycje itd."
W toku postępowania zażaleniowego Wojewoda Świętokrzyski ponownie zwrócił się o uzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie określonym już przez organ I instancji, w terminie do 30.11.2021 r., informując, że nie znając daty wydania i sygnatury dokumentu, którym nieruchomość została przejęta, nie ma możliwości odszukania takiego dokumentu w archiwum tut. urzędu.
Pomimo doręczenia wnioskodawcom pisma w dniu 13.10.2021 r., pozostało ono bez odpowiedzi.
II SA/Ke 74/22
Rozpatrując zażalenie Wojewoda Świętokrzyski, w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Organ przytoczył regulacje art. 136 ust. 3, art. 4 pkt 4 ugn, stwierdzając, że uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być wyłącznie osoba, której prawo własności zostało odjęte, a w razie jej śmierci, spadkobiercy tej osoby. O legitymacji do wystąpienia z roszczeniem przesądza tytuł prawny do nieruchomości wywłaszczonej. Przepis art. 136 określa przesłanki zwrotu oraz krąg podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, organ administracji publicznej przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania, czy z wnioskiem o zwrot wystąpił poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W niniejszej sprawie Starosta Kielecki dwukrotnie informował wnioskodawców (pismo z dnia 10.07.2020 r. oraz z dnia 20.05.2021 r.) o konieczności udokumentowania legitymacji do żądania wszczęcia postępowania przez doręczenie lub przez wskazanie oznaczenia dokumentu stanowiącego podstawę przejęcia lub nabycia na rzecz Skarbu Państwa objętej żądaniem zwrotu nieruchomości (tj. decyzji wywłaszczeniowej bądź aktu notarialnego), co jest niezbędne do ustalenia osoby poprzedniego właściciela, a także przedłożenie postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku w przypadku, gdy z wnioskiem występują spadkobiercy. Wnioskodawcy w zakreślonym terminie nie uzupełnili wniosku o żądane dokumenty. H. K. jedynie poinformował o nieścisłościach dotyczących aktu własności ziemi wydanego dla jego ojca J. oraz o potrzebie więcej czasu na zgromadzenie wszelkich dokumentów.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że starosta Kielecki na podstawie dostępnych dla organu danych uznał, że wniosek o zwrot został złożony przez osoby, które nie wykazały, że posiadają interes prawny do nieruchomości, które obecnie stanowią własność osób trzecich. W tych okolicznościach brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia administracyjnego o zwrot wskazanej we wniosku nieruchomości, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a Kpa.
Organ podkreślił, że postępowanie o zwrot nieruchomości prowadzone jest na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy i to oni mają obowiązek wykazania interesu prawnego w dochodzeniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarówno H. K. jak i S. K. w żaden
II SA/Ke 74/22
sposób nie udokumentowali swojej legitymacji do żądania wszczęcia postepowania w sprawie o zwrot wskazanej we wniosku nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w części jest w użytkowaniu wieczystym S. K., a w pozostałej części jest własnością osób trzecich. Co się zaś tyczy zawartej w zażaleniu prośby o pomoc w prowadzeniu sprawy organ wyjaśnił, że bez wskazania poszukiwanego dokumentu, jego daty i sygnatury nie ma możliwości podjęcia skutecznego poszukiwania.
Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody Świętokrzyskiego, H. K. wezwany przez organy do przedłożenia dokumentu przejęcia nieruchomości i postanowienia o nabyci spadku, o ile przejęcie dotyczyło nieruchomości ojca lub dziadka, nie przedłożył dokumentu, który stwarzałby po stronie organu administracji obowiązek postępowania zwrotowego. Skoro Skarżący nie wykazał, iż jest poprzednim właścicielem objętej wnioskiem nieruchomości lub jego spadkobiercą, to brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby mógł się domagać zwrotu tej nieruchomości w trybie postępowania zwrotowego przewidzianego w art. 136 i następnych ustawy o nieruchomościami. Wobec stwierdzenia tych okoliczności już na etapie analizy treści wniosku, który nie został uzupełniony, organ II instancji odmowę wszczęcia postępowania uznał za uzasadnioną.
W skardze do tut. Sądu H. K. i S. K. wskazali, że wnoszą "o zwrot zabranych nieruchomości pod rozbudowę Cementowni N. i budowę Fabryki Tlenku Glinu od ojca H. K. tj. J. i dziadka S., który miał kupioną nieruchomość od właściciela z poz. [...] C. J. o pow. 3910 m2 obecnie ta reszta ma Nr [...]i jest w naszym władaniu (własność obok działki [...]) i z poz [...] aktu wywłaszczeniowego z dnia 14 luty 1975 znak ZGT- 630/7/75." Do skargi załączono ksera oryginalnych dokumentów i zawiadomienie o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego z dnia 14 luty 1975. Urząd Powiatowy w Kielcach 4 strony Decyzja z Urzędu Gminy S. Nr. 403/13/75 z dnia 18.XI.1975 na użytkowanie pod linie energetyczne i ewentualnych stratach powstałych oraz Decyzją nr 403/13/75 z dnia 28. XII. 1975 szt.2. Skarżący poinformowali, że posiadają jeszcze mapkę (wykres) wykonany przez byłego geodetę S. S. byłego pracownika Urzędów Gminych S. a wcześniej Urzędu Gminy w C . Resztę ewentualnych dokumentów
II SA/Ke 74/22
zobowiązali się złożyć na wezwanie odpowiedniej instancji, jeżeli będzie taka potrzeba.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postepowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 Ppsa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 119 pkt 3 Ppsa, albowiem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 Kpa zgodnie z
II SA/Ke 74/22
którym w sytuacji, gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania - przesłankę podmiotową, tj. sytuację gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, oraz przesłankę przedmiotową, tj. gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte.
Regulacja zawarta w art. 61a Kpa umożliwia organowi wstępne badanie dopuszczalności żądania jednostki, gdyż nie każde takie żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Jego ocena sprowadza się na wstępnym etapie wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków wszczęcia postępowania. Należy mieć jednak na uwadze fakt, że w ramach tego swoistego postępowania wstępnego prowadzenie ewentualnych czynności procesowych jest ograniczone bądź w ogóle niedopuszczalne, albowiem takie czynności muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez Kpa, przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 2205/17).
Zasadniczą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania przez organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie było wystąpienie przesłanki podmiotowej, określonej w art. 61a Kpa, tj. stwierdzenie, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części
II SA/Ke 74/22
wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Z treści art. 136 ust. 3 ugn wynika, że postępowanie o zwrot nieruchomości prowadzone jest na wniosek strony, a zatem wszczęcie takiego postępowania "na wniosek" może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony. Stroną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy. W sposób oczywisty osoby te muszą wskazać dokumenty, które potwierdzą określone fakty bądź konkretne okoliczności pozwalające na przyjęcie, że żądanie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej.
Tymczasem poza stwierdzeniem zawartym we wniosku z dnia14.05.2020 r., że tereny podlegające zwrotowi znajdują się w obr. W., stanowią przedłużenie działek [...] oraz działek [...] i obecnie w ewidencji gruntów oznaczone są jako działki nr: [...], położone w obrębie W., gmina N,, H, K, i S, K, pomimo wezwań organów administracji o uzupełnienie wniosku (pisma z dnia: 10.07.2020 r. oraz z dnia 20.05.2021 r.), nie przedstawili żadnych dowodów i nie udzielili odpowiedzi pozwalającej na ustalenie, czy doszło do przejęcia lub nabycia na rzecz Skarbu Państwa wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, kiedy, na jakiej podstawie i na czyją rzecz. Trudno zatem oczekiwać, aby w takich okolicznościach ciążył na organach obowiązek poszukiwania niezbędnych dowodów, koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie na podstawie danych będących w posiadaniu organów ustalono, że działki nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym S. K., działki nr [...] stanowią własność osób trzecich, a działka o nr [...] nie figuruje w ewidencji gruntów obrębu W., gm. N., to jednak nie są to dane wystarczające do wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Można zatem przyjąć, że u podstaw stwierdzenia o braku wykazania zarówno przez H. K. jak i S. K. interesu prawnego w dochodzeniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości leżał brak możliwości ustalenia, czy w ogóle nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona. Dopiero w skardze skarżący powołują się na "akt wywłaszczeniowy z dnia 14 luty 1975 r. znak: ZGT-630/7/75", która to informacja może mieć znaczenie w aspekcie dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn. Jednakże należy podnieść,
II SA/Ke 74/22
że ta czynność jest spóźniona i nie ma wpływu na zasadność zaskarżonego postanowienia. Sąd bowiem ocenia prawidłowość tego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę materiał dowodowy jakim dysponował organ I i II instancji, a jak wynika z akt sprawy skarżący pomimo wezwań organów o jego uzupełnienie w zakresie pozwalającym na prowadzenie postępowania zwrotowego – nie skorzystali z tej możliwości. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa) nie oznacza obowiązku poszukiwania "do skutku" przez organ dowodów potwierdzających zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony.
Powyższe nie pozbawia skarżących prawa do dochodzenia swojego roszczenia, zwłaszcza, że jak wynika z uzasadnienia skargi, strony zgromadziły nowe dowody, mające znaczenie w postępowaniu w sprawie o zwrot nieruchomości.
Wobec niewykazania się przez osoby składające wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości interesem prawnym do dochodzenia roszczenia określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. organy stosując art. 61a § 1 kpa, zasadnie wydały skarżącemu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.